我國(guó)社會(huì)保障制度從上世紀(jì)50年代初開(kāi)始建立，主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：從建國(guó)到改革開(kāi)放初期的“勞動(dòng)保險(xiǎn)階段”；從改革開(kāi)放到黨的十六大之前的“社會(huì)保險(xiǎn)探索階段”；黨的十六大以后，進(jìn)入“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面覆蓋、綜合配套、統(tǒng)一管理”階段。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)保障制度主要是在第三階段建立和發(fā)展起來(lái)的。

目前，我國(guó)已基本形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為主體，以商業(yè)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)為補(bǔ)充的社會(huì)保障體系框架。我國(guó)農(nóng)村主要有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保、救災(zāi)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助等項(xiàng)目，分別由人力資源和社會(huì)保障、民政、衛(wèi)生等部門(mén)管理。

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)歷程

我國(guó)有8億農(nóng)民，其中60歲以上老年人1億多。農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)是國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是社會(huì)保障體系不可或缺的組成部分。

1991年，民政部根據(jù)國(guó)家“七五”計(jì)劃和《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，在部分地方開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)“老農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)。主要做法是：以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔，采取個(gè)人賬戶(hù)基金儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)模式，參保人滿(mǎn)60周歲后，根據(jù)其個(gè)人賬戶(hù)基金積累額和平均余命確定養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)?！袄限r(nóng)?！笔俏覈?guó)在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的首次探索，但限于當(dāng)時(shí)的條件，主要靠農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，多數(shù)地方的村集體經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)政沒(méi)有投入，農(nóng)民參保積極性不高，覆蓋面窄，保障水平低，制度缺乏生命力。

2003年以來(lái)，根據(jù)黨的十六大關(guān)于有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求，一些地方積極探索建立有財(cái)政補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。主要做法是：一、建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參保積極性；二、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的制度模式，提高保障水平；三、建立待遇調(diào)整機(jī)制，解決與相關(guān)制度銜接問(wèn)題。地方政府補(bǔ)貼方式有三種：一是參保時(shí)補(bǔ)繳費(fèi)；二是領(lǐng)取時(shí)補(bǔ)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；三是參保和領(lǐng)取時(shí)都補(bǔ)。

2007年，黨的十七大把“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”作為加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。

2008年，黨的通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！边@是在黨的文件中第一次提出“新農(nóng)?！钡母拍?，并明確規(guī)定了基本原則和籌資結(jié)構(gòu)。2008年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定，從2009年起開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，首批試點(diǎn)面為10%左右的縣。

2009年5月22日，中央政治局以社會(huì)保障制度建設(shè)為主題進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，胡錦濤總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，積極開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)。2009年6月24日，國(guó)務(wù)院第70次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則、制度模式、籌資方式等重要政策，并決定成立以張德江副總理為組長(zhǎng)的國(guó)務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。7月24日，國(guó)務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第一次會(huì)議，審議通過(guò)了新農(nóng)保的制度架構(gòu)、籌資標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取條件、支付水平、各級(jí)政府的補(bǔ)貼項(xiàng)目和比例、參保激勵(lì)政策、經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、相關(guān)制度銜接等政策。9月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式啟動(dòng)實(shí)施。

二、建立新農(nóng)保制度意義深遠(yuǎn)

第一，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重大決策。堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建，是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要內(nèi)容。目前我國(guó)還是一個(gè)農(nóng)民占人口多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，已經(jīng)初步具備了建立新農(nóng)保制度的條件，以使億萬(wàn)老年農(nóng)民得到基本生活保障，讓廣大農(nóng)民群眾解除養(yǎng)老的后顧之憂(yōu)，更好地分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

第二，是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的重要工程。近年來(lái)，我國(guó)在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面進(jìn)行了許多探索，但農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展明顯滯后于城市。盡快建立符合中國(guó)國(guó)情的新農(nóng)保制度，彌補(bǔ)制度安排的缺失，是完善社會(huì)保障體系的一個(gè)迫切任務(wù)，是我國(guó)城鎮(zhèn)化的客觀(guān)要求，也是我國(guó)向基本養(yǎng)老保障制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的目標(biāo)邁進(jìn)的重要標(biāo)志。

第三，是應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)和推動(dòng)農(nóng)村減貧的客觀(guān)要求。2009年，我國(guó)60歲以上人口有1.67億，占人口總數(shù)比重達(dá)12.5％，農(nóng)村約占三分之二。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人均土地資源越來(lái)越少，中國(guó)農(nóng)民靠家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式越來(lái)越難以為繼，農(nóng)村老年貧困化的現(xiàn)象日益突出。4000多萬(wàn)農(nóng)村低保人口中，老年人占28.8%。建立新農(nóng)保制度，給予農(nóng)村老年人普遍的生活保障，國(guó)家用財(cái)政資金直接用于農(nóng)民生活，是解決農(nóng)村老年貧困化和應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題的根本之策。

第四，是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措。增加農(nóng)民收入、解除農(nóng)民養(yǎng)老等后顧之憂(yōu)，是擴(kuò)大農(nóng)村需求的前提。建立新農(nóng)保制度，讓農(nóng)村老年人領(lǐng)到養(yǎng)老金，增加家庭現(xiàn)金收入，可以直接促進(jìn)農(nóng)村居民消費(fèi)。

建立普惠與激勵(lì)相結(jié)合的新農(nóng)保制度，使8億農(nóng)民有了養(yǎng)老保障，是我國(guó)繼免除農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)村直補(bǔ)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療之后實(shí)施的又一重大惠農(nóng)政策，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧都具有深遠(yuǎn)的意義，在中國(guó)歷史上是前無(wú)古人的一大德政。

三、新農(nóng)保制度的政策要點(diǎn)

新農(nóng)保制度的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)，并為今后的逐步提高留出空間；二是個(gè)人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)，既要體現(xiàn)公平普惠，又要體現(xiàn)個(gè)人和家庭的責(zé)任，不搞純福利補(bǔ)貼；三是政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，通過(guò)利益導(dǎo)向和宣傳動(dòng)員引導(dǎo)農(nóng)民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法和實(shí)施方案，對(duì)參保農(nóng)村居民實(shí)行屬地管理。

1.新農(nóng)保的基本模式。新農(nóng)保制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本模式。目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采用這一制度模式，新農(nóng)保與其保持基本一致，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接，更好地適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)流動(dòng)性大的特點(diǎn)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)。

2.新農(nóng)保的籌資方式。新農(nóng)保制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式。個(gè)人繳費(fèi)設(shè)100元至500元5個(gè)檔次，由農(nóng)民自主選擇繳費(fèi)。有條件的村集體要對(duì)村民參保繳費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織和個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。

政府補(bǔ)貼分為兩部分：一是對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。二是地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元。有政府的投入是新農(nóng)保和老農(nóng)保的最大區(qū)別。目前中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元，符合新農(nóng)保低水平起步、?；镜脑瓌t，也是現(xiàn)實(shí)財(cái)力可以承受的。地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)給予每年不低于30元的補(bǔ)助，有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的參保積極性，盡快實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋”的目標(biāo)，也有助于中央財(cái)政和地方財(cái)政明確劃分責(zé)任。

3.領(lǐng)取新農(nóng)保待遇的條件。年滿(mǎn)60周歲、未按月享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村居民，可享受由新農(nóng)?；鹬Ц兜幕攫B(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金兩部分組成。已經(jīng)年滿(mǎn)60歲的農(nóng)民，可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不設(shè)置補(bǔ)繳“門(mén)檻”；但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。不設(shè)門(mén)檻更有利于充分體現(xiàn)制度的普惠性，但要防止“逆向選擇”，即有經(jīng)濟(jì)能力也不參保，等到年老領(lǐng)取國(guó)家給的養(yǎng)老金。子女參保、父母享受是社會(huì)保障中體現(xiàn)代際贍養(yǎng)責(zé)任的一種形式，有利于擴(kuò)大覆蓋面和促進(jìn)家庭和睦。

4.養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)。新農(nóng)保制度的個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和地方政府繳費(fèi)補(bǔ)貼，全部記入個(gè)人賬戶(hù)。參保農(nóng)民符合領(lǐng)取條件，除了發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，同時(shí)領(lǐng)取個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金是公平和普惠的，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金則依據(jù)本人繳費(fèi)多少和年限長(zhǎng)短，有高有低，多繳多得，長(zhǎng)繳多得，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)。個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金為個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)儲(chǔ)存額除以139。139是根據(jù)目前我國(guó)老年人平均余命（60歲以上人口平均存活期）計(jì)算出的經(jīng)驗(yàn)系數(shù)。照此標(biāo)準(zhǔn)支付，基本可滿(mǎn)足終身支付的資金平衡。參保人死亡、個(gè)人賬戶(hù)有余額的，個(gè)人繳費(fèi)和集體補(bǔ)助部分可以依法繼承，政府補(bǔ)貼是從公共財(cái)政支出的，不應(yīng)由個(gè)人繼承，而是繼續(xù)用于其他長(zhǎng)壽老年人的養(yǎng)老金支付。

5.新農(nóng)保的管理和服務(wù)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，無(wú)論是政府補(bǔ)貼，還是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助資金，都要實(shí)行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，收支兩條線(xiàn)，單獨(dú)記賬、核算。新農(nóng)保的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和工作費(fèi)用納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，不從基金中提取。有關(guān)部門(mén)按職責(zé)對(duì)新農(nóng)保基金實(shí)施監(jiān)管，并加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，定期披露信息，每年在行政村范圍內(nèi)公示，從內(nèi)部控制、外部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三方面保證基金安全，既防止擠占挪用，也防范冒領(lǐng)、詐騙等風(fēng)險(xiǎn)。建立新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，認(rèn)真記錄并妥善保存相關(guān)信息；針對(duì)農(nóng)民居住分散的特點(diǎn)，大力推行社會(huì)保障卡，方便參保農(nóng)民持卡繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇和隨時(shí)查詢(xún)本人參保信息。

6.新農(nóng)保與其他社會(huì)保障制度的銜接。目前參加了“老農(nóng)?！钡霓r(nóng)民還有4000多萬(wàn)人。在新農(nóng)保試點(diǎn)中，要使“老農(nóng)?！迸c新制度銜接：在試點(diǎn)地區(qū)，凡參加了老農(nóng)保、年滿(mǎn)60周歲且已開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，繼續(xù)領(lǐng)取原個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金，并享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金；對(duì)已參加老農(nóng)保、未滿(mǎn)60周歲且未領(lǐng)養(yǎng)老金的參保人，可將老農(nóng)保個(gè)人賬戶(hù)資金并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶(hù)，按新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費(fèi)，待達(dá)到規(guī)定條件時(shí)享受新農(nóng)保相應(yīng)待遇。對(duì)于新農(nóng)保與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭生活補(bǔ)助、農(nóng)村最低生活保障、社會(huì)優(yōu)撫等制度的銜接問(wèn)題，要按照只疊加、不沖銷(xiāo)、不扣減并照顧現(xiàn)行制度的原則，做好銜接工作。

四、新農(nóng)保試點(diǎn)工作做到“五到位”

國(guó)務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2009年共批復(fù)了27個(gè)省、自治區(qū)的320個(gè)新農(nóng)保試點(diǎn)縣（市、區(qū)、旗，以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣）和4個(gè)直轄市的新農(nóng)保試點(diǎn)方案，試點(diǎn)覆蓋面為11.8%。

在新農(nóng)保試點(diǎn)工作中，地方各級(jí)黨、委政府在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，基本做到了“五到位”：一是組織機(jī)構(gòu)到位。各級(jí)政府都成立了領(lǐng)導(dǎo)掛帥、多部門(mén)組成的新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了新農(nóng)保行政和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦員和村協(xié)辦員，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是工作責(zé)任到位。各部門(mén)形成工作協(xié)調(diào)機(jī)制，公安、殘聯(lián)等部門(mén)分別提供60歲以上老人、重度殘疾人信息，分工合作，嚴(yán)格把關(guān)。三是宣傳發(fā)動(dòng)到位。各地通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行政策宣傳和講解，干部走家串戶(hù)，與農(nóng)民面對(duì)面算好“收益賬”，在試點(diǎn)地區(qū)做到新農(nóng)保政策家喻戶(hù)曉、人人皆知。四是經(jīng)辦服務(wù)到位。各地嚴(yán)格按照有關(guān)經(jīng)辦規(guī)程，明確崗位職責(zé)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核措施。對(duì)60周歲以上的農(nóng)村老年人進(jìn)行實(shí)名登記，身份證、戶(hù)口本和本人“三對(duì)證”，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和行政村張榜公示。五是資金保障到位。全國(guó)所有試點(diǎn)?。?jí)）和縣（級(jí)）都出臺(tái)了政策文件，落實(shí)地方配套政策和資金，列入政府財(cái)政預(yù)算，保障及時(shí)支付，保證試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)到位。

截至今年4月底，首批試點(diǎn)地區(qū)共有5199萬(wàn)人參保，平均總參保率超過(guò)60%，其中1633萬(wàn)人開(kāi)始領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金；資金累計(jì)結(jié)余266億元，其中個(gè)人賬戶(hù)221億元。北京、天津、上海、江蘇、浙江已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，山西、陜西、寧夏、云南、重慶等?。ㄊ?、區(qū)）擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，確定省級(jí)新農(nóng)保試點(diǎn)縣。除國(guó)家批準(zhǔn)的試點(diǎn)外，還有240個(gè)自費(fèi)試點(diǎn)縣參保人數(shù)達(dá)到1657萬(wàn)人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)到816萬(wàn)人。

根據(jù)國(guó)務(wù)院第101次常務(wù)會(huì)議和今年政府工作報(bào)告要求，2010年擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)，實(shí)行重點(diǎn)擴(kuò)面與普遍擴(kuò)面相結(jié)合，全國(guó)總的試點(diǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大到23％左右。2010年擴(kuò)大新農(nóng)保試點(diǎn)的重點(diǎn)地區(qū)是：西藏自治區(qū)全區(qū)和四川、云南、甘肅、青海4省藏區(qū)縣；新疆南疆3地州及全疆其他邊境縣、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。全國(guó)其他地區(qū)普遍擴(kuò)大試點(diǎn)覆蓋面，擴(kuò)大比例為10%左右。今后還將繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)，爭(zhēng)取盡快在全國(guó)推廣。

《行政管理改革》2010年第7期