我國社會保障制度從上世紀50年代初開始建立，主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：從建國到改革開放初期的“勞動保險階段”；從改革開放到黨的十六大之前的“社會保險探索階段”；黨的十六大以后，進入“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面覆蓋、綜合配套、統(tǒng)一管理”階段。我國農(nóng)村現(xiàn)行的社會保障制度主要是在第三階段建立和發(fā)展起來的。

目前，我國已基本形成了以社會保險、社會救助、社會福利為主體，以商業(yè)保險、慈善事業(yè)為補充的社會保障體系框架。我國農(nóng)村主要有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村五保、救災(zāi)救濟、社會優(yōu)撫、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助等項目，分別由人力資源和社會保障、民政、衛(wèi)生等部門管理。

一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)歷程

我國有8億農(nóng)民，其中60歲以上老年人1億多。農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)是國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是社會保障體系不可或缺的組成部分。

1991年，民政部根據(jù)國家“七五”計劃和《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，在部分地方開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“老農(nóng)?！保┰圏c。主要做法是：以個人繳費為主、集體補助為輔，采取個人賬戶基金儲備積累的保險模式，參保人滿60周歲后，根據(jù)其個人賬戶基金積累額和平均余命確定養(yǎng)老金發(fā)放標準?！袄限r(nóng)保”是我國在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度的首次探索，但限于當(dāng)時的條件，主要靠農(nóng)民個人繳費，多數(shù)地方的村集體經(jīng)濟和政府財政沒有投入，農(nóng)民參保積極性不高，覆蓋面窄，保障水平低，制度缺乏生命力。

2003年以來，根據(jù)黨的十六大關(guān)于有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的要求，一些地方積極探索建立有財政補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。主要做法是：一、建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資機制，調(diào)動農(nóng)民的參保積極性；二、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金的制度模式，提高保障水平；三、建立待遇調(diào)整機制，解決與相關(guān)制度銜接問題。地方政府補貼方式有三種：一是參保時補繳費；二是領(lǐng)取時補基礎(chǔ)養(yǎng)老金；三是參保和領(lǐng)取時都補。

2007年，黨的十七大把“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”作為加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)的重要內(nèi)容。

2008年，黨的通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。”這是在黨的文件中第一次提出“新農(nóng)?！钡母拍睿⒚鞔_規(guī)定了基本原則和籌資結(jié)構(gòu)。2008年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議確定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，首批試點面為10%左右的縣。

2009年5月22日，中央政治局以社會保障制度建設(shè)為主題進行集體學(xué)習(xí)，胡錦濤總書記強調(diào)，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，積極開展新農(nóng)保試點。2009年6月24日，國務(wù)院第70次常務(wù)會議審議并原則通過了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，明確了新農(nóng)保試點的基本原則、制度模式、籌資方式等重要政策，并決定成立以張德江副總理為組長的國務(wù)院新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。7月24日，國務(wù)院新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開第一次會議，審議通過了新農(nóng)保的制度架構(gòu)、籌資標準、領(lǐng)取條件、支付水平、各級政府的補貼項目和比例、參保激勵政策、經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、相關(guān)制度銜接等政策。9月1日，國務(wù)院印發(fā)《指導(dǎo)意見》，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度正式啟動實施。

二、建立新農(nóng)保制度意義深遠

第一，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大決策。堅持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建，是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。目前我國還是一個農(nóng)民占人口多數(shù)的發(fā)展中國家，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，綜合國力不斷增強，已經(jīng)初步具備了建立新農(nóng)保制度的條件，以使億萬老年農(nóng)民得到基本生活保障，讓廣大農(nóng)民群眾解除養(yǎng)老的后顧之憂，更好地分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

第二，是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要工程。近年來，我國在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度方面進行了許多探索，但農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險發(fā)展明顯滯后于城市。盡快建立符合中國國情的新農(nóng)保制度，彌補制度安排的缺失，是完善社會保障體系的一個迫切任務(wù)，是我國城鎮(zhèn)化的客觀要求，也是我國向基本養(yǎng)老保障制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的目標邁進的重要標志。

第三，是應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)和推動農(nóng)村減貧的客觀要求。2009年，我國60歲以上人口有1.67億，占人口總數(shù)比重達12.5％，農(nóng)村約占三分之二。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，人均土地資源越來越少，中國農(nóng)民靠家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式越來越難以為繼，農(nóng)村老年貧困化的現(xiàn)象日益突出。4000多萬農(nóng)村低保人口中，老年人占28.8%。建立新農(nóng)保制度，給予農(nóng)村老年人普遍的生活保障，國家用財政資金直接用于農(nóng)民生活，是解決農(nóng)村老年貧困化和應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化問題的根本之策。

第四，是應(yīng)對國際金融危機、擴大內(nèi)需的重要舉措。增加農(nóng)民收入、解除農(nóng)民養(yǎng)老等后顧之憂，是擴大農(nóng)村需求的前提。建立新農(nóng)保制度，讓農(nóng)村老年人領(lǐng)到養(yǎng)老金，增加家庭現(xiàn)金收入，可以直接促進農(nóng)村居民消費。

建立普惠與激勵相結(jié)合的新農(nóng)保制度，使8億農(nóng)民有了養(yǎng)老保障，是我國繼免除農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)村直補和新型農(nóng)村合作醫(yī)療之后實施的又一重大惠農(nóng)政策，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會和諧都具有深遠的意義，在中國歷史上是前無古人的一大德政。

三、新農(nóng)保制度的政策要點

新農(nóng)保制度的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體體現(xiàn)在四個方面：一是從農(nóng)村實際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標準要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)，并為今后的逐步提高留出空間；二是個人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)，既要體現(xiàn)公平普惠，又要體現(xiàn)個人和家庭的責(zé)任，不搞純福利補貼；三是政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，通過利益導(dǎo)向和宣傳動員引導(dǎo)農(nóng)民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法和實施方案，對參保農(nóng)村居民實行屬地管理。

1.新農(nóng)保的基本模式。新農(nóng)保制度采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式。目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度采用這一制度模式，新農(nóng)保與其保持基本一致，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接，更好地適應(yīng)農(nóng)民工就業(yè)流動性大的特點和城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。

2.新農(nóng)保的籌資方式。新農(nóng)保制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式。個人繳費設(shè)100元至500元5個檔次，由農(nóng)民自主選擇繳費。有條件的村集體要對村民參保繳費給予適當(dāng)補助。同時鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會公益組織和個人為參保人繳費提供資助。

政府補貼分為兩部分：一是對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。二是地方財政對農(nóng)民繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。有政府的投入是新農(nóng)保和老農(nóng)保的最大區(qū)別。目前中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元，符合新農(nóng)保低水平起步、?；镜脑瓌t，也是現(xiàn)實財力可以承受的。地方財政對農(nóng)民繳費給予每年不低于30元的補助，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民的參保積極性，盡快實現(xiàn)“廣覆蓋”的目標，也有助于中央財政和地方財政明確劃分責(zé)任。

3.領(lǐng)取新農(nóng)保待遇的條件。年滿60周歲、未按月享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村居民，可享受由新農(nóng)?；鹬Ц兜幕攫B(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)民，可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，不設(shè)置補繳“門檻”；但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費。不設(shè)門檻更有利于充分體現(xiàn)制度的普惠性，但要防止“逆向選擇”，即有經(jīng)濟能力也不參保，等到年老領(lǐng)取國家給的養(yǎng)老金。子女參保、父母享受是社會保障中體現(xiàn)代際贍養(yǎng)責(zé)任的一種形式，有利于擴大覆蓋面和促進家庭和睦。

4.養(yǎng)老金待遇計發(fā)。新農(nóng)保制度的個人繳費、集體補助和地方政府繳費補貼，全部記入個人賬戶。參保農(nóng)民符合領(lǐng)取條件，除了發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，同時領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金是公平和普惠的，個人賬戶養(yǎng)老金則依據(jù)本人繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多得，長繳多得，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。個人賬戶養(yǎng)老金為個人賬戶累計儲存額除以139。139是根據(jù)目前我國老年人平均余命（60歲以上人口平均存活期）計算出的經(jīng)驗系數(shù)。照此標準支付，基本可滿足終身支付的資金平衡。參保人死亡、個人賬戶有余額的，個人繳費和集體補助部分可以依法繼承，政府補貼是從公共財政支出的，不應(yīng)由個人繼承，而是繼續(xù)用于其他長壽老年人的養(yǎng)老金支付。

5.新農(nóng)保的管理和服務(wù)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，無論是政府補貼，還是個人繳費、集體補助資金，都要實行財政專戶管理，收支兩條線，單獨記賬、核算。新農(nóng)保的經(jīng)辦機構(gòu)和工作費用納入同級財政預(yù)算，不從基金中提取。有關(guān)部門按職責(zé)對新農(nóng)?；饘嵤┍O(jiān)管，并加強社會監(jiān)督，定期披露信息，每年在行政村范圍內(nèi)公示，從內(nèi)部控制、外部監(jiān)督和社會監(jiān)督三方面保證基金安全，既防止擠占挪用，也防范冒領(lǐng)、詐騙等風(fēng)險。建立新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，認真記錄并妥善保存相關(guān)信息；針對農(nóng)民居住分散的特點，大力推行社會保障卡，方便參保農(nóng)民持卡繳費、領(lǐng)取待遇和隨時查詢本人參保信息。

6.新農(nóng)保與其他社會保障制度的銜接。目前參加了“老農(nóng)?！钡霓r(nóng)民還有4000多萬人。在新農(nóng)保試點中，要使“老農(nóng)?！迸c新制度銜接：在試點地區(qū)，凡參加了老農(nóng)保、年滿60周歲且已開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，繼續(xù)領(lǐng)取原個人賬戶養(yǎng)老金，并享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金；對已參加老農(nóng)保、未滿60周歲且未領(lǐng)養(yǎng)老金的參保人，可將老農(nóng)保個人賬戶資金并入新農(nóng)保個人賬戶，按新農(nóng)保的繳費標準繼續(xù)繳費，待達到規(guī)定條件時享受新農(nóng)保相應(yīng)待遇。對于新農(nóng)保與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村計劃生育家庭生活補助、農(nóng)村最低生活保障、社會優(yōu)撫等制度的銜接問題，要按照只疊加、不沖銷、不扣減并照顧現(xiàn)行制度的原則，做好銜接工作。

四、新農(nóng)保試點工作做到“五到位”

國務(wù)院新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2009年共批復(fù)了27個省、自治區(qū)的320個新農(nóng)保試點縣（市、區(qū)、旗，以下簡稱縣）和4個直轄市的新農(nóng)保試點方案，試點覆蓋面為11.8%。

在新農(nóng)保試點工作中，地方各級黨、委政府在時間緊、任務(wù)重的情況下，基本做到了“五到位”：一是組織機構(gòu)到位。各級政府都成立了領(lǐng)導(dǎo)掛帥、多部門組成的新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了新農(nóng)保行政和經(jīng)辦機構(gòu)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦員和村協(xié)辦員，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是工作責(zé)任到位。各部門形成工作協(xié)調(diào)機制，公安、殘聯(lián)等部門分別提供60歲以上老人、重度殘疾人信息，分工合作，嚴格把關(guān)。三是宣傳發(fā)動到位。各地通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體進行政策宣傳和講解，干部走家串戶，與農(nóng)民面對面算好“收益賬”，在試點地區(qū)做到新農(nóng)保政策家喻戶曉、人人皆知。四是經(jīng)辦服務(wù)到位。各地嚴格按照有關(guān)經(jīng)辦規(guī)程，明確崗位職責(zé)、服務(wù)標準和考核措施。對60周歲以上的農(nóng)村老年人進行實名登記，身份證、戶口本和本人“三對證”，經(jīng)辦機構(gòu)和行政村張榜公示。五是資金保障到位。全國所有試點?。墸┖涂h（級）都出臺了政策文件，落實地方配套政策和資金，列入政府財政預(yù)算，保障及時支付，保證試點工作經(jīng)費到位。

截至今年4月底，首批試點地區(qū)共有5199萬人參保，平均總參保率超過60%，其中1633萬人開始領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金；資金累計結(jié)余266億元，其中個人賬戶221億元。北京、天津、上海、江蘇、浙江已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，山西、陜西、寧夏、云南、重慶等?。ㄊ小^(qū)）擴大試點范圍，確定省級新農(nóng)保試點縣。除國家批準的試點外，還有240個自費試點縣參保人數(shù)達到1657萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達到816萬人。

根據(jù)國務(wù)院第101次常務(wù)會議和今年政府工作報告要求，2010年擴大新農(nóng)保試點，實行重點擴面與普遍擴面相結(jié)合，全國總的試點覆蓋范圍擴大到23％左右。2010年擴大新農(nóng)保試點的重點地區(qū)是：西藏自治區(qū)全區(qū)和四川、云南、甘肅、青海4省藏區(qū)縣；新疆南疆3地州及全疆其他邊境縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣。全國其他地區(qū)普遍擴大試點覆蓋面，擴大比例為10%左右。今后還將繼續(xù)擴大試點，爭取盡快在全國推廣。

《行政管理改革》2010年第7期