編者按

經過地方試點探索，排污權有償使用和交易，并不是新鮮概念。但缺乏國家層面的系統(tǒng)政策安排，地方操作一直處于示范階段，難以大規(guī)模開展。

相比行政手段，市場機制更加有效率，對此已形成共識。但市場機制的設計，是一個“技術活”，包括定價、交易規(guī)則與程序、監(jiān)管、政府角色定位等一系列法規(guī)和政策安排。更重要的還有，排污數(shù)據(jù)的真實性和完備性。而這一切，考量著決策者們的智慧。

本期專題從記者、學者、地方操作者等多維角度，聚焦排污權交易話題。把脈“十一五”期間排污權交易實施緩慢原因、縷析兩部委醞釀的國家政策內涵、展現(xiàn)地方試點經驗與困境。

本報記者 王爾德 北京報道

在地方試點2年后，排污權有償使用及交易有望全面鋪開。

本報記者獨家獲悉，由環(huán)保部和財政部聯(lián)合起草的《關于加快推進排污權有償使用和排污交易工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)，正在緊鑼密鼓地推進中。本報獨家獲得《意見》征求意見稿的第六稿，共35條。據(jù)悉，該《意見》曾多次面向試點省份和相關專家征求意見，并先后修改八稿，終稿共31條。

據(jù)本報記者獲悉，2009年3月環(huán)保部和財政部正式開始了《意見》的制定工作。在今年6月22日，環(huán)境保護部張力軍副部長主持專題會，討論通過《關于加快推進排污權有償使用和排污交易工作的指導意見》。

據(jù)本報記者獲悉，《指導意見》從政策的總體要求、中央和地方的分工、指標分配與管理、有償使用定價和交易程序、交易管理機構的監(jiān)管、實施保障措施等方面進行了系統(tǒng)設計，明確了我國下一步開展排污權交易的總體政策安排。

據(jù)知情人士透露，《指導意見》有望在年內正式發(fā)布。

“盡管排污權交易此前曾多次寫進政府文件，如果《意見》能通過的話，它將成為第一份專門針對排污權交易的國家層面政策安排，其影響不可估量?！币晃坏胤脚盼蹤嘟灰字行牡呢撠熑藢Ρ緢蟊硎尽?/p>

業(yè)內專家對本報記者表示，由于目前排污方面的基礎數(shù)據(jù)匱乏，該份文件定位僅在“指導意見”上，即多為原則性表述，缺乏操作細則，且沒有對地方試點中遇到的問題和困惑給出明確的政策安排，更多的還是讓地方進一步探索。

中央和地方分工范圍厘定

據(jù)本報記者了解，環(huán)保部和財政部目前確立了江蘇、浙江、湖北、湖南、天津和山西共計6個排污權交易試點。同時，上海、遼寧、貴陽、唐山、廣東、北京和貴陽等地都已自主開展排污權交易。

由于排污權有償使用和交易涉及的污染物具有復雜性，即種類多，如包括二氧化硫、化學需氧量等多種大氣或水污染物，涉及電力、鋼鐵、化工等多行業(yè)，且出現(xiàn)跨界問題。因此，很多交易很難在一個地方區(qū)域內解決。那么，哪些交易需在國家層面進行？哪些可以讓地方探索？

對此，《意見》給出了厘定。即《意見》顯示，在中央層面，國家重點組織實施跨區(qū)域、遠距離輸送的火電行業(yè)(含熱電聯(lián)產企業(yè)與企業(yè)自備電廠)等高架源主要大氣污染物和跨省界流域主要污染物排污權有償使用與排污交易試點工作。

同時，國家層面的任務，還包括“對主要污染物排污權有償使用與交易工作進行技術指導。”

留給地方政府的任務，《意見》也給出了相關分工。即在省級政府層面，負責組織實施重點污染源的主要水污染物和鋼鐵、有色、建材、化工等“兩高一資”行業(yè)的主要大氣污染物排污權有償使用與排污交易試點工作；

而對于其他行業(yè)和企業(yè)的排污權有償使用與排污交易試點，由地市級政府組織實施。

“縣(區(qū))級政府不單獨組織實施排污交易試點工作?！薄兑庖姟分酗@示。

此外，無論是在中央層面還是地方層面，由于農業(yè)面源和大氣流動污染源在排放數(shù)據(jù)的測算和管理方面，存在著很多難處，該意見暫時未將其納入交易范圍。

“這種明確的分工，有利于解決目前各地排污權交易中搶占山頭的現(xiàn)象，從而規(guī)范交易市場?！币晃徊辉竿嘎缎彰膶＜抑赋?，尤其是排污權交易中心的建設中，其可能存在的重復建設有望解決。

針對不少地方的排污交易管理中心，對排污交易收取的管理費不統(tǒng)一的情況，該意見對此做了明確規(guī)定，即排污交易管理中心對單筆交易收取的管理費，不得超過交易金額2%(目前部分試點地區(qū)收取的管理費上限為交易金額的5%。)

排污權有償使用定音

《意見》以13條的篇幅，詳細搭建了排污權交易的一、二級市場的基本框架。

首先，在排污權交易的一級市場，即排污權有償使用環(huán)節(jié)，《意見》明確指出，無論是對現(xiàn)有排污單位和新、擴和改建項目(以下簡稱“新排污單位”)，都采取有償原則。

對現(xiàn)有排污單位來說，企業(yè)需按當?shù)卣逻_的總量指標分配量購買污染物排放指標，指標購買時限應與總量控制計劃規(guī)定的年限相一致。

對新建項目，《意見》給出了時限和環(huán)評“門檻”，即2010年包括已試點省份在內的新排污單位來說，都必須通過交易獲得按照環(huán)境影響評價報告數(shù)據(jù)核定的排污權數(shù)量后，才可能獲得環(huán)境影響評價的批復文件；建設項目在同時驗收時，其驗收數(shù)據(jù)大于已獲得排污權數(shù)據(jù)時，必須獲得足夠的排污權數(shù)量后才可通過驗收并開工。

推行有償使用制度最為敏感的部分即定價機制?！兑庖姟繁硎?，應參考當?shù)匚廴局卫淼钠骄健h(huán)境容量資源的稀缺性、環(huán)境資源的供求關系、排放指標的時限以及當?shù)亟洕l(fā)展水平等綜合因素，由當?shù)厥…h(huán)保廳和財政廳共同制定，并報環(huán)保部和財政部。

而對交易環(huán)節(jié)即二級市場上的定價，《意見》第24條只是提出了原則性意見，即交易雙方應在自愿、公平、利于環(huán)境質量改善和環(huán)境資源優(yōu)化配置的原則下進行，交易價格在交易初期，應由省環(huán)保廳制定政府指導價，但從長期來看應由交易雙方參考污染物削減成本和市場供需情況自行商定。

對新老企業(yè)要不要在價格上區(qū)別對待？盡管該指導意見第6條提到要對現(xiàn)有排污單位和新排污單位的有償使用要進行區(qū)別對待，但至于如何區(qū)別對待，該指導意見并無具體說明。

值得注意的是，該《意見》考慮到了有償使用與排污收費政策的銜接，即規(guī)定企業(yè)在支付有償使用費之外，并不能免除排污費，仍應按照其真實排放量繳納排污費。

破解賣家惜賣難題？

就排污權交易的二級市場，《意見》對交易主體、范圍、價格確定和拍賣機制等方面都做出了詳細的規(guī)定。

就交易主體而言，該意見規(guī)定了賣方主要有三類：通過工程減排、結構減排、管理減排等削減措施減排后，經相應環(huán)境保護行政主管部門審核認定擁有富余排放指標的排污單位；經過政府授權的負責排污交易及儲備的管理機構；其它擁有排放指標的單位。

相比賣方主體，《意見》并沒有規(guī)定買方的主體資格。

“除了新增排放單位，我們的交易能否像美國排污交易那樣，不排放污染物的NGO和自然人，也可以為了支持減排來出資購買污染物指標呢？”很多學者在接受記者采訪時指出。

記者了解到，作為試點省份之一的湖南省率先一步，在其10月1日即將施行的《湖南省主要污染物排污權有償使用和交易管理暫行辦法》中規(guī)定，支持污染減排出資購買主要污染物排污權的民間團體等也可以作為買方。

在交易范圍上，《意見》指出，原則上盡可能在同一轄區(qū)或同一流域范圍內進行，也支持跨流域、跨區(qū)域的交易。但后一種交易形式，需要在多個部門的協(xié)調下才能完成。

即首先需經買賣雙方所在地環(huán)境保護行政主管部門預審同意，并經上級環(huán)境保護行政主管部門審核確認后方可進行；在交易完成后，由上級環(huán)境保護行政主管部門調整交易雙方所在地總量指標及買賣雙方的排放指標。

“盡管規(guī)定了跨區(qū)域和跨流域的交易，但短期內很難開展。我們開展排污交易這么多年，但目前為止，跨地區(qū)的二氧化硫排污權交易僅1例，跨流域的COD交易似乎還沒發(fā)生過。”清華大學法學院副教授鄧海峰對本報記者表示。

為了破解賣家惜賣、有價無市的普遍難題，該意見提出了兩個解決辦法。

一是預留指標的機制拍賣機制。在排污交易實施初期，省級以上政府可預留部分指標進行拍賣，以啟動排污交易市場。

對此有學者提醒，盡管公開拍賣這種形式得到了美國酸雨計劃的實踐支撐，其弊端也非常明顯，“缺乏對污染控制方向和污染控制技術的引導，完全由經濟實力來決定，可能會給一些污染大戶帶來方便”。因此，只能作為一種補充形式存在。

辦法之二是，回購企業(yè)閑置的排污權，彌補預留指標的不足，作為公共資源以激活市場交易?！兑庖姟返?7條規(guī)定，“企業(yè)自購買排放指標后三年內仍沒有開工建設的，政府有權按不高于其購買價收回排放指標。”

盡管《意見》并未說明其具體用途，但根據(jù)國內某些先行試點的做法，通常政府回購的這一部分閑置指標，都用來激活二級市場。

最后，《意見》也考慮到了交易之后的監(jiān)管問題，加大了對超排企業(yè)的懲罰力度。即假如企業(yè)在完成排污權交易后，出現(xiàn)超標排放的情況，其將面臨嚴重的懲罰措施，必須按至少3倍于有償使用價格進行懲罰性購買，一旦超標50%及以上的，在懲罰性購買之外，還需接受其他的處罰。

“總量控制”內涵模糊

“這份文件從功能上來看，整體是掃盲性質的，其規(guī)定的內容并無太多明顯突破，不能掃除排污權交易緩行存在的很多障礙?！睆B門大學中國能源研究中心主任林伯強對記者表示。

最為明顯的是，該《意見》盡管提供了一個排污權交易的制度設計，但對作為排污權交易基礎的總量控制卻著墨不多，只有三條。其中，對總量的確定這一關鍵問題沒有給出指引。

根據(jù)環(huán)境科學的實踐，總量控制中的“總量”可分為“環(huán)境容量總量”和“目標容量”。前者是指某一地區(qū)范圍根據(jù)區(qū)域環(huán)境質量目標，確定最大限度地接納某種污染物的能力；后者是指某一地區(qū)范圍內某種污染物的排放總量。

當一個地區(qū)的目標總量高于環(huán)境容量總量時，“單純靠開展排污權交易，很難實現(xiàn)環(huán)境質量改善的目標，更多地應該去借助行政的力量。”清華大學法學院副教授鄧海峰對記者表示。

他認為，只有在目標容量等于或者低于環(huán)境容量總量的情況下，開展排污權交易才能有利于區(qū)域的環(huán)境質量改善。對此有不愿透露姓名的地方排污權交易中心負責人對記者表示，“可能環(huán)保部也考慮到了這個問題，故意做了模糊處理?！?/p>

記者了解到，由于容量總量數(shù)據(jù)的缺失，可行的辦法還是靠試點地區(qū)在以目標容量為主，參考環(huán)境總量的數(shù)據(jù)。“但從長遠來看，應該以環(huán)境容量總量作為基礎，這樣更為科學?！编嚭７灞硎尽?/p>

事實上，無論是環(huán)境容量總量還是目標容量，核心點在于相關的數(shù)據(jù)管理制度。鄧海峰認為，目前的污染物的總量指標，都是由各地匯總報告至環(huán)保部的，這些數(shù)據(jù)本身的可信度比較低，“我建議保部將各地的環(huán)境監(jiān)測中心，垂直管理起來，以此來保證數(shù)據(jù)的真實和精確?！?/p>

除了總量的確定，很多試點對排污權屬性的困惑，即“到底是可以交易的民事權利還是不能交易的行政許可？”《意見》也未能給出答案?！斑@一問題需要盡快明確，但環(huán)保部和財政部沒有這樣的立法權限?！绷植畯姳硎?。

此外，該指導意見也未能給出一個長期的主要污染物總量控制目標和計劃，企業(yè)對自己的排污權家底不清不楚，由惜售導致的市場不活躍狀況難以徹底改善。

對此，顯然一個指導意見不能解決，還需要出臺配套政策。本報記者獲悉，相關政策的制定也在醞釀中。即環(huán)保部與財政部將在《意見》框架下，下一步的工作重點是，研究出臺《火電行業(yè)主要大氣污染物排污權有償使用與排污交易管理辦法》和《主要水污染物排污權有償使用與交易技術指南》。這兩份配套政策有望對排污權交易操作細節(jié)給出指引。