紫金礦業(yè)水污染事件和大連海上原油泄漏事件已經(jīng)過去一個(gè)多月，上杭小鎮(zhèn)和大連港逐漸恢復(fù)了往日的平靜，但這兩起環(huán)境污染事件所引發(fā)的思考卻遠(yuǎn)未平息。

污染受害者如何獲得賠償？對(duì)造成事故、污染環(huán)境的企業(yè)，除了環(huán)保和海洋部門給予行政處罰外，是不是可以由相關(guān)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家提起民事訴訟，為受損的生態(tài)環(huán)境討個(gè)說法？再有，對(duì)屢次觸及環(huán)保底線的污染企業(yè)，現(xiàn)有的環(huán)保法律是不是顯得過于軟弱？

北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁最近正在整理一本以我國(guó)環(huán)境執(zhí)法30年為主題的環(huán)境法治藍(lán)皮書書稿。他說，經(jīng)過30年的發(fā)展，我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)方面的法律已有近30部，占現(xiàn)行法律總量的十分之一。但這個(gè)法律體系并沒有對(duì)污染者形成強(qiáng)有力的威懾。其中很關(guān)鍵的原因是，目前，對(duì)污染企業(yè)的行政制裁，多為數(shù)額較低的行政處罰或者沒有強(qiáng)制力做后盾的責(zé)令措施。一般情況下，企業(yè)寧可違法受罰也不愿意支付守法成本。由于處罰數(shù)額偏低，相較于大部分污染企業(yè)的違法獲利都是九牛一毛。

再有，相對(duì)于污染企業(yè)、特別是受地方保護(hù)的高污染企業(yè)，污染受害者屬于弱勢(shì)群體，加上知識(shí)不足和現(xiàn)有體制因素，他們提起訴訟的難度和通過司法程序獲得賠償?shù)碾y度更大。和污染企業(yè)打官司，在某種程度上等于與地方政府作對(duì)，污染受害者是蚍蜉撼大樹。即便勝訴，也只是對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)方面可以證明的直接損害予以賠償，還不包括對(duì)國(guó)家環(huán)境和生態(tài)造成長(zhǎng)遠(yuǎn)損害以及在突發(fā)事件中救助以及恢復(fù)環(huán)境費(fèi)用的補(bǔ)償。

在汪勁看來，不斷出現(xiàn)的環(huán)境污染事件，正在考驗(yàn)政府的執(zhí)政和執(zhí)法智慧。在行政處罰已經(jīng)難以觸動(dòng)違法企業(yè)的狀況下，相關(guān)部門能否依法加大對(duì)重、特大污染事故責(zé)任人的處罰力度？對(duì)那些因重、特大水污染和海洋污染事故造成國(guó)家資源和生態(tài)損害的，環(huán)保部門和海洋部門能否依法向違法企業(yè)提起生態(tài)損失和恢復(fù)費(fèi)用補(bǔ)償請(qǐng)求，或者提起公益損害的民事訴訟，而不再由國(guó)家和老百姓為違法企業(yè)造成的生態(tài)損害埋單。

事實(shí)上，在大洋彼岸，盡管英國(guó)石油公司對(duì)美國(guó)墨西哥灣原油泄漏事故的處置還未完全畫上句號(hào)，但在美國(guó)司法部?jī)?nèi)部，一系列龐大的訴訟正在緊鑼密鼓地準(zhǔn)備著。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律中心督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇最近專門考察了美國(guó)的環(huán)境訴訟體系，他印象最深刻的是，在美國(guó)，不管是政府部門、個(gè)人，或是組織機(jī)構(gòu)，都有權(quán)利提起訴訟獲得賠償，政府部門可以以維護(hù)國(guó)家利益的名義提起民事訴訟。

據(jù)他了解，與墨西哥灣污染相關(guān)的系列訴訟案中，既有海邊漁民對(duì)英國(guó)石油公司的訴訟，也有美國(guó)司法部代表聯(lián)邦政府對(duì)英國(guó)石油公司的訴訟，另外還有一些非政府組織要對(duì)有責(zé)任的政府部門進(jìn)行訴訟?？梢灶A(yù)見，關(guān)于英國(guó)石油公司的原油泄漏，會(huì)有一系列的訴訟將要發(fā)生。

罰款、賠償額度低難以震懾企業(yè)

目前，環(huán)保部門尚未公布將如何處罰造成汀江污染的紫金礦業(yè)。但根據(jù)相關(guān)法律和國(guó)家公布的數(shù)據(jù)，汪勁教授算過一筆賬：按照新的《水污染防治法》，超標(biāo)排污的企業(yè)將被處以排污費(fèi)1~3倍的罰款。但是按照國(guó)家公布的數(shù)據(jù)，2008年我國(guó)企業(yè)繳納的排污費(fèi)平均每個(gè)月不到3000元，如果按這個(gè)平均值計(jì)算的話，即使處以3倍的罰款，也不到1萬元。雖然沒有數(shù)據(jù)顯示紫金礦業(yè)每個(gè)月繳納的排污費(fèi)是多少，但很顯然，企業(yè)繳納排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)的數(shù)額難以彌補(bǔ)日常排污造成的環(huán)境損害。

汪勁說，現(xiàn)在的處罰力度甚至不如修改前的法律。之前的法律規(guī)定，違法排污企業(yè)最多有可能被處10萬元以下的罰款。當(dāng)年，造成松花江水污染事故的中石油吉化公司也只因?yàn)榘l(fā)生特大水污染事故被罰100萬元。但在中國(guó)的環(huán)保史上，環(huán)保部門開出這樣巨額罰單的情況屈指可數(shù)。根據(jù)新的《水污染防治法》，最高可按水污染事故造成直接損失的30%計(jì)罰，但是紫金礦業(yè)污染造成的直接損失是多少？我們不得而知。參與《水污染防治法》修改的汪勁指出，我們希望看到的是，經(jīng)?！氨皇殹钡恼h(huán)保部門能夠拿出勇氣，用真實(shí)數(shù)據(jù)計(jì)算損失并依法處以罰款。紫金礦業(yè)污染事件實(shí)際上也是對(duì)修改后的《水污染防治法》是否真有突破的一個(gè)考驗(yàn)。

在專家看來，除了處罰額度低以外，賠償似乎也不會(huì)對(duì)企業(yè)構(gòu)成致命的威脅，目前國(guó)內(nèi)還沒有出現(xiàn)過一起天價(jià)賠償案。

紫金礦業(yè)污染事件發(fā)生后，中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心的律師戴仁輝一直關(guān)注著事件的進(jìn)展，在這位多次幫助污染受害者維權(quán)的律師看來，汀江的養(yǎng)殖戶未來要靠訴訟程序獲得賠償?shù)碾y度比較大，因?yàn)樵谑录幚淼那捌?，?dāng)?shù)卣呀?jīng)對(duì)外宣布，將對(duì)漁民給予賠償，標(biāo)準(zhǔn)是死魚每斤6元、魚苗每斤12元。養(yǎng)殖戶要獲得更多的賠償，除非能證明，自己的損失高于目前的賠償金額，但要證明這一點(diǎn)，對(duì)養(yǎng)殖戶來說絕非易事。

不僅如此，紫金礦業(yè)水污染事件利益受損的遠(yuǎn)不只養(yǎng)殖戶。給養(yǎng)殖戶提供飼料的飼料商，運(yùn)魚的運(yùn)輸商，還有下游沒有死魚的養(yǎng)殖戶，他們很多人因?yàn)樗吏~事件暫停了買賣，在現(xiàn)在的賠償方案中都沒有他們的份兒。如果他們提起訴訟賠償，獲得法院支持的難度有多大呢？

戴仁輝律師對(duì)前期賠償提出質(zhì)疑，給養(yǎng)殖戶的錢是地方政府拿的，還是紫金礦業(yè)出的？政府應(yīng)該給出說明。

汪勁教授認(rèn)為，除了彌補(bǔ)利益相關(guān)者的損失外，生態(tài)損害的修復(fù)才是花錢的大頭，而且需要長(zhǎng)時(shí)間人力、財(cái)力的投入。在此期間環(huán)境不僅要治理，還不能正常利用，這些都是損失。目前在我國(guó)，這樣的巨資通常都是由國(guó)家埋單，但實(shí)質(zhì)是百姓在埋單。正因?yàn)樘幚砗突謴?fù)環(huán)境損害費(fèi)用的大頭都讓國(guó)家負(fù)擔(dān)了，所以污染企業(yè)很少會(huì)有往外拿錢的切膚之痛。這種不正常的現(xiàn)象還給很多企業(yè)造成一個(gè)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：企業(yè)院墻外的污染損害理應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)。

他介紹，在美國(guó)，如果一個(gè)污染企業(yè)造成聯(lián)邦管轄環(huán)境的損害，環(huán)保署就會(huì)聯(lián)合司法部代表國(guó)家對(duì)該企業(yè)提起損害賠償民事訴訟。賠償范圍非常廣泛，除了實(shí)際污染損失外，還包括“恢復(fù)和清污費(fèi)用”，通常這筆費(fèi)用是一項(xiàng)天價(jià)賠償，相當(dāng)于要把生態(tài)恢復(fù)到破壞之前的情況，如果企業(yè)不能負(fù)擔(dān)就會(huì)破產(chǎn)。

紐約大學(xué)法學(xué)院的科恩教授曾經(jīng)向汪勁介紹過美國(guó)聯(lián)邦政府起訴美孚石油的案例。1989年3月24日，?？松镜囊粭l油輪在美國(guó)阿拉斯加州附近海域觸礁，3.4萬噸原油流入阿拉斯加州威廉王子灣，造成當(dāng)時(shí)美國(guó)最嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。?？松凸緸榇酥Ц读藬?shù)十億美元的清污費(fèi)用。此外，美國(guó)最高法院還曾要求?？松凸局Ц栋賰|美元的損害賠償金。

新的《水污染防治法》規(guī)定，對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照所造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大事故的，按照所造成的直接損失的百分之三十進(jìn)行罰款。曾有專家評(píng)價(jià)這是一大亮點(diǎn)。但汪勁教授說，法律修改兩年來，他沒有看到一起根據(jù)污染損失的百分比來對(duì)企業(yè)進(jìn)行罰款的，哪怕是去年影響很大的江蘇鹽城重大水污染事故。

誰有權(quán)提起賠償訴訟

在我國(guó)，對(duì)污染企業(yè)的處罰多為行政處罰，很少有民事賠償，更少追究污染者的刑事責(zé)任，污染者只需交納很少的行政罰款就能過關(guān)。對(duì)此，學(xué)界希望立法上有所突破，讓污染受害者能通過打官司獲得賠償。

現(xiàn)實(shí)中，污染受害者大多是弱勢(shì)群體，他們既沒有能力收集企業(yè)的違法證據(jù)，又沒有多少錢來支付打官司的費(fèi)用。為此，近年來，學(xué)界在探討，能否推行環(huán)境公益訴訟，即除了政府主管部門或者國(guó)家檢察機(jī)關(guān)外，非政府組織以及公民等，都可以根據(jù)法律以維護(hù)環(huán)境公益的公民訴訟方式提起訴訟，除了幫助污染受害者獲得賠償外，還可以向企業(yè)索要生態(tài)修復(fù)的補(bǔ)償費(fèi)用以及要求停止排污。這一點(diǎn)也是新的《水污染防治法》規(guī)定所鼓勵(lì)的。

2009年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和一名污染受害者代表在無錫中級(jí)人民院提起了我國(guó)首起環(huán)境公益訴訟。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律中心督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇介紹，2009年5月，他們接到了江蘇省江陰市朱正茂等80多位居民反映江陰港集裝箱有限公司污染環(huán)境的投訴。他們的律師現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，這家企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的鐵礦粉粉塵污染，嚴(yán)重影響周圍的空氣質(zhì)量。另外，企業(yè)還將含有鐵礦粉的紅色廢水未經(jīng)處理直接沖洗排入下水道，經(jīng)黃田港排入長(zhǎng)江，影響附近居民飲用水安全。

隨后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和80多位污染受害者向無錫市中院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判令被告江蘇江陰港集裝箱有限公司立即停止侵害，消除污染威脅。這起訴訟得到了法院的支持，也成為了我國(guó)首例由環(huán)保社團(tuán)作為原告主體的環(huán)境民事公益訴訟。

這起案件受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，因?yàn)椤睹袷略V訟法》規(guī)定，起訴必須符合的條件之一是“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，在這起訴訟中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不是利益相關(guān)者。有專家稱，這起案件突破了我國(guó)傳統(tǒng)民法關(guān)于原告主體資格的設(shè)定，是環(huán)保社團(tuán)組織環(huán)境公益訴訟的第一案，是我國(guó)環(huán)境維權(quán)領(lǐng)域中的重要事件。

參與了首起社團(tuán)民事公益訴訟的律師馬勇說，他最近研究了美國(guó)的公民環(huán)境訴訟，他發(fā)現(xiàn)在美國(guó)，只要你能證明自己是利益相關(guān)者，不管是個(gè)人，還是社團(tuán)組織，甚至是政府部門都可以作為原告，以環(huán)境公益的名義向法院提起訴訟。但通常這樣的訴訟獲得的賠償不歸受害者個(gè)人使用，而是用于整個(gè)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理。

北京大學(xué)法學(xué)院的汪勁教授說，美國(guó)最著名的公民環(huán)境訴訟案件是，上個(gè)世紀(jì)70年代，塞拉俱樂部訴當(dāng)時(shí)的內(nèi)政部長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)美國(guó)內(nèi)政部批準(zhǔn)沃特·迪斯尼礦金谷在一個(gè)風(fēng)景區(qū)興建投資3500萬美元的滑雪場(chǎng)，這一決定遭到美國(guó)著名的環(huán)境保護(hù)組織塞拉俱樂部的反對(duì)。他們向法院提起了訴訟，訴訟的內(nèi)容是，塞拉俱樂部的會(huì)員中有很多是旅行愛好者，這個(gè)滑雪場(chǎng)修建后，塞拉俱樂部的成員們就不可能再在荒野中徒步旅行，他們徒步旅行和欣賞美景的權(quán)益將會(huì)受損。盡管這起官司最終因塞拉俱樂部未能就團(tuán)體的環(huán)境利益與自然物的關(guān)系拿出有力證據(jù)、證明，而未得到法院的支持，但它開啟了環(huán)保團(tuán)體組織作為原告進(jìn)行訴訟的先例。

在我國(guó)，環(huán)境公益訴訟更早的實(shí)踐可以追溯到2005年的松花江水污染事件。當(dāng)時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院汪勁教授等師生代表松花江里的鱘鰉魚和太陽島上的生態(tài)環(huán)境向黑龍江省高級(jí)人民法院提起訴訟，要求造成重大污染事故的中石油吉化公司對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)作出賠償。遺憾的是，最終法院沒有對(duì)此立案。汪勁等師生的行為也受到很多非議，反對(duì)者說，“沒聽說過魚和生態(tài)環(huán)境還能作為原告”。

汪勁認(rèn)為，在法律實(shí)踐中，行為藝術(shù)還是必需的。那一次的訴訟他們并不是突發(fā)奇想，當(dāng)時(shí)他剛剛從美國(guó)考察公民訴訟歸來。在美國(guó)他了解到多起環(huán)境公益訴訟案，都是由環(huán)保組織與自然物作為共同原告提起賠償訴訟的。雖然在美國(guó)的司法實(shí)踐中，這樣的案例屈指可數(shù)，但帶來的啟示是無限的。美國(guó)的環(huán)保團(tuán)體是借自然物與人類的關(guān)系建立一個(gè)法律上的利益聯(lián)系，它只是一個(gè)形式。對(duì)此，美國(guó)的法院也持認(rèn)同態(tài)度，法院不會(huì)真正去考察自然物的主體資格問題。美國(guó)公民訴訟制度，確立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，“任何人”都可以以自然物“利益”關(guān)系為連接點(diǎn)，提起維護(hù)環(huán)境公益訴訟的原則。而那一次的訴訟第一次讓我們的立法、行政和司法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的環(huán)境公益訴訟是存在的。

政府應(yīng)對(duì)重大污染事故造成的生態(tài)損害提起訴訟

制定環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)，是最近幾年在全國(guó)人民代表大會(huì)上被提及最多的環(huán)境議案。已有的環(huán)境資源類法律對(duì)環(huán)境損害賠償只作出了原則性規(guī)定，而且僅限于對(duì)受損害的單位和個(gè)人的損失賠償，沒有明確對(duì)環(huán)境和生態(tài)損害的賠償問題。因此，許多人擔(dān)心，環(huán)境公益損害是否又要像2005年松花江特大水污染事件那樣由國(guó)家埋單？

汪勁教授說，美國(guó)雖然對(duì)公民環(huán)境訴訟的原告資格放得很寬，可以是環(huán)保組織，也可以是個(gè)人，甚至可以是生物，但實(shí)際上從訴訟的數(shù)量來看，還是司法部和環(huán)保署代表國(guó)家利益提起的訴訟最多。因?yàn)榧词故黔h(huán)保團(tuán)體提起訴訟，其結(jié)果要么是企業(yè)承擔(dān)污染恢復(fù)和治理責(zé)任，要么是企業(yè)賠償給聯(lián)邦或者州相關(guān)費(fèi)用，因?yàn)橛陕?lián)邦或者州先期支付的治理費(fèi)用是納稅人的錢。我國(guó)相關(guān)法律已經(jīng)賦予了行政主管部門代表國(guó)家提起環(huán)境民事訴訟的權(quán)利，但實(shí)踐中這樣的相關(guān)案例并不多見。因?yàn)樵谥袊?guó)現(xiàn)有體制下，這些本應(yīng)由法律解決的問題往往會(huì)人為地上升為復(fù)雜的政治問題。

他感嘆，要維護(hù)法律的尊嚴(yán)就一定要依法處理這類案件。“讓污染企業(yè)賠多賠少是一回事，而政府對(duì)賠償問題不予理會(huì)是另一回事?！彼f，訴訟和判決起碼會(huì)形成一個(gè)判例，讓訴訟各方反思自己的行為，最終促進(jìn)社會(huì)主義法治的進(jìn)步，而不是糊涂官打糊涂百姓。如果2005年松花江特大水污染事件的肇事者承擔(dān)了巨額賠償責(zé)任，就會(huì)對(duì)違法排污企業(yè)給以警示，就可能不會(huì)出現(xiàn)一個(gè)又一個(gè)類似紫金礦業(yè)這樣的特大環(huán)境污染事件。汪勁說，雖然政府不直接對(duì)肇事企業(yè)提及賠償問題，但可能會(huì)安排肇事企業(yè)通過轉(zhuǎn)移支付費(fèi)用的方式，補(bǔ)償受害當(dāng)?shù)氐膿p失或者支援受害當(dāng)?shù)氐拿裆ㄔO(shè)。“這種處理方式也讓肇事企業(yè)成了冤大頭，公開場(chǎng)合下他們未予賠償、民憤極大，但背后還是在政府安排下承擔(dān)了一些不明不白的費(fèi)用?！?/p>

汪勁介紹，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修改，在破壞海洋生態(tài)給國(guó)家造成重大損失的訴訟主體方面有很大突破。不知道對(duì)這次大連港原油泄漏事件，國(guó)家海洋保護(hù)部門會(huì)不會(huì)依法代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。與發(fā)生在海洋的污染事故不同，在紫金礦業(yè)水污染事件中，國(guó)家環(huán)保部門或者水行政部門單獨(dú)或者聯(lián)合代表國(guó)家提起民事訴訟并沒有法律上的障礙，“因?yàn)槲覈?guó)憲法、自然資源法和物權(quán)法已經(jīng)確立了水環(huán)境和水資源的國(guó)家所有”。