用“三件衣服”(指農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán))換取“五件衣服”(指社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等各方面的政策待遇)——7月底重慶開始大張旗鼓地推進(jìn)主要針對本市農(nóng)民的戶籍制度改革。

這到底是為什么呢？“這本質(zhì)上是戶籍的含金量導(dǎo)致的。” 上海社科院人口與發(fā)展研究所常務(wù)副所長周海旺對第一財經(jīng)日報《財商》記者表示。

隨著城市化進(jìn)程、中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，戶籍制度改革的要求越來越迫切。與此同時，改革的方向和路徑也逐漸清晰，即剝離戶籍含金量，建立可攜帶的社會保障制度，消除公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距。

從1958年的《人口登記條例》算起，我國的戶籍制度已經(jīng)走過了52個年頭。戶籍制度本是戶口的登記統(tǒng)計制度，但在我國，戶籍制度廣受關(guān)注，甚至飽受爭議。

對此，周海旺告訴記者，1958年建立的戶籍制度，是為了推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，目的是把城鄉(xiāng)人口的分布和勞動力配置固定，遠(yuǎn)非通常的職能。

改革開放以后，戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化，同時關(guān)于戶籍制度的爭議也在此時出現(xiàn)了，因為當(dāng)時城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，而戶籍成為保護城市和本地人口社會福利的主要工具。

對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副部長貢森近日在接受媒體采訪時表示，從以上兩個階段戶籍制度的功能來看，都起到了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強制分配作用。計劃經(jīng)濟時期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機會，改革開放以后分配的主要是社會福利。區(qū)別在于，前者在很大程度上是國家戰(zhàn)略的要求；后者主要是既得利益主導(dǎo)的結(jié)果。

回顧發(fā)現(xiàn)，戶籍束縛似乎正逐步松動。但獨立學(xué)者秋風(fēng)對本報表示，雖然這些年來改革措施不少，但是本質(zhì)上并沒有發(fā)生變化。

秋風(fēng)的觀點可以找到佐證。如江蘇省從2003年開始，在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口等幾類戶口性質(zhì)，按照實際居住地登記戶口，統(tǒng)稱“居民戶口”。但是，原各類戶口依法享有的政策原則上不變。

華東師范大學(xué)人口研究所所長朱寶樹告訴記者，很多地方將居住證分等級，把居住證作為吸引資本和人才的手段，這對農(nóng)民工顯然不具普適性。

異地畢業(yè)來上海工作的白領(lǐng)王先生告訴記者，他剛開始因為就職的單位注冊資本規(guī)模不夠而不能辦理居住證，而他的同學(xué)考上上海某區(qū)公務(wù)員后很順利地落了戶。

中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心馬瑞在今年3月的一篇論文中總結(jié)說，目前戶籍制度改革仍停留在放開戶籍層面，而未觸及深層次的社會福利制度改革，事實上，與戶籍掛鉤的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面權(quán)益分配才是問題的關(guān)鍵。

無論是從政府表態(tài)，還是從學(xué)者研究來看，戶籍制度改革的核心問題在于剝離戶籍附帶的福利，并且這已成為改革上的共識。

2010年春節(jié)期間，《求是》雜志刊登的中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康署名文章提出：“加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學(xué)等問題。”

秋風(fēng)告訴記者，所謂剝除戶籍附帶的福利不是說剝除城市居民目前享受的福利待遇，而是讓城市外來人口在戶籍上實現(xiàn)自由遷徙，給予同等的福利待遇。

朱寶樹告訴記者，從這些年的改革來看，剝除戶籍附帶的福利是大方向，但在改革的過程，一些福利功能被剝離了，但新的福利功能又被加上了，譬如一些大城市實行的居住證登記制度，其實是強化了障礙。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉提出戶籍制度改革的一個悖論，即城市戶口的福利含金量造成了戶籍制度改革的悖論，越是在戶口中附著較多福利內(nèi)容的地區(qū)，戶籍制度改革越難推進(jìn)。

對此，周海旺表示，戶籍制度改革肯定是要逐漸推進(jìn)的。他像很多人一樣擔(dān)心，戶籍制度的突然放開，有可能給上海等大城市帶來較大的沖擊，畢竟“上海的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)比外地要高出幾百元錢”。

但也有很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，上述擔(dān)心純屬多余，外來人口如無工作保障是不會涌入大城市的，這從海外實踐來看也是如此。

朱寶樹告訴記者，戶籍制度的改革根本在于解決當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)，某種意義上，戶籍制度問題是這些問題的標(biāo)識。

對此，5月27日，國家發(fā)改委在《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中提到，深化戶籍制度改革將加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策。進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。

同樣值得注意的是，今年6月，受國家發(fā)改委社會司委托，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)、同等參加社會保險的權(quán)利等等。

蔡昉還認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)建立可攜帶的社會保障制度，即社?？梢噪S人跨地轉(zhuǎn)移。今年1月末，“五險一金”跨省轉(zhuǎn)移規(guī)定已經(jīng)出臺。(詳見本報2月6日封面專題《我漂！五險一金跨省轉(zhuǎn)移攻略》)

此外，秋風(fēng)認(rèn)為，戶籍“含金量”實際上指的是城鄉(xiāng)之間在公共服務(wù)方面的差距， 在人口向城市流動的背后是城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，如果單單剝除戶籍福利，可能還尚不足以推進(jìn)戶籍改革。