農(nóng)村征地制度亟須改革

中國農(nóng)村征地悲劇早已不是偶發(fā)個案，而是不合理的征地制度和發(fā)展模式造成的必然結(jié)果

編者按：

土地制度是任何一個國家的根本問題，農(nóng)村土地制度是中國農(nóng)村的根本問題，尤其是改革開放三十年來，中國經(jīng)濟發(fā)展的主旋律就是城市化，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市住宅或建設(shè)用地，而這個方興未艾的過程已經(jīng)產(chǎn)生了大量社會和法律問題。在《土地管理法》面臨再次修改之際，北京大學憲法與行政法研究中心組織專家學者，就城市化進程中的農(nóng)民土地權(quán)利保障問題進行專題研討。中國經(jīng)濟時報“新視點”今起開設(shè)“土地新政”專欄，陸續(xù)向讀者呈現(xiàn)本次專題研討的理論成果，從不同視角表達學者對中國農(nóng)地制度改革的思考，請讀者關(guān)注。

■土地新政系列談（1）■張千帆

成都唐福珍自焚事件引發(fā)了社會對城市拆遷的普遍關(guān)注，而中國農(nóng)村征地其實規(guī)模更大，問題也更為嚴重。4月22日，四川峨眉山市峨山鎮(zhèn)保寧村4名村民因不滿征地補償，在峨眉山景區(qū)入口的工地上以自焚對抗施工，重演了唐福珍自焚事件（《新京報》2010年4月24日）。

今年以來，農(nóng)村征地引發(fā)的暴力沖突已釀成多起血案，幾乎每個月都鬧出人命。1月7日，江蘇邳州200余名暴徒在征地過程中打死村民（《新京報》2010年1月18日）；2月8日，安徽利辛縣一家拆遷公司在拆除一棟建筑時砸死一位抗拒拆遷的老人（《京華時報》2010年2月11日）；3月27日，連云港市東?？h黃川鎮(zhèn)一戶村民為阻攔強拆自家的養(yǎng)豬場，父子二人澆汽油自焚（《南方日報》2010年3月29日）。由此顯現(xiàn)中國農(nóng)村征地悲劇早已不是偶發(fā)個案，而是不合理的征地制度和發(fā)展模式造成的必然結(jié)果。各地層出不窮的農(nóng)村征地暴力事件表明，中國農(nóng)村征地制度也和城市征收拆遷一樣，已經(jīng)到了非改不可的地步。

征地補償過低引發(fā)征地悲劇

造成農(nóng)村征地悲劇的直接原因并不難找，無非是征地補償標準不公，農(nóng)民和政府達不成征地協(xié)議，地方政府卻動用公權(quán)力強征強拆。以此次四川峨眉山的自焚抗征為例，這塊風水寶地其實早已經(jīng)過幾輪征收，在樂山大佛和峨眉山之間修建的“綠色旅游通道”就拆遷了當?shù)?100余戶農(nóng)家房屋，目前保寧村7組只剩下45畝土地。2009年底，峨山鎮(zhèn)政府提出“租用”這塊剩余農(nóng)地，遭到組長姜建民拒絕，但是姜隨后就被罷免組長職務(wù)。政府開出的補償條件是為每名7組村民購置一份19000元的“養(yǎng)老保險”，村民到60歲每月可得300元保險費。雖然這一補償條件遭到全體村民反對，但是鎮(zhèn)政府并沒有停止開工進程，于是便引發(fā)村民和政府對峙，直至數(shù)十名防暴警察帶著三輛推土機和滅火器到達征地現(xiàn)場，整個沖突也就升級到村民訴諸自焚作為最后的抗拒方式。假使政府開出的補償條件足以讓村民滿意，此次以及全國各地每年難以統(tǒng)計的征地暴力沖突就根本不會發(fā)生了。

不過，如此普遍的征地補償不公，并非由個別地方官員腐敗貪婪造成，而是中國當前發(fā)展模式和征地制度的必然結(jié)果。征地補償過低的直接原因，不僅在于農(nóng)村法治不健全，地方政府不按法律規(guī)定給予足額補償，而且也在于我國憲法、《物權(quán)法》、《土地管理法》等基本法律都沒有確立世界各國普遍適用的“公正補償”焜ust compensation原則。2004年憲法修正案明確規(guī)定“合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，體現(xiàn)了保護私有財產(chǎn)的基本精神，但對于財產(chǎn)征收則只是籠統(tǒng)規(guī)定了“給予補償”，而沒有說明補償標準。雖然法律規(guī)定更為詳細，但是也沒有要求按“公平市價”焒air market value計算的公正補償標準?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活。”單從文本上看，這一條可以被理解為按照市場機制計算補償價格，但實際上并不是按此操作?，F(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！恳粋€需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！庇纱丝梢姡袊壳皩r(nóng)地征收所實行的是“法定補償標準”，而非按客觀市價計算的公正補償標準。法律規(guī)定的補償或許在某些情況下達到甚至超過了公正補償標準，但是顯然不能排除法定標準低于甚至遠低于公平市價的可能性。

以耕地補償為例，耕地是農(nóng)民通過勞動不斷產(chǎn)生價值并賴以生存的永久性財產(chǎn)。雖然，目前農(nóng)民個體對于農(nóng)地的承包期限是有限的，但村集體對農(nóng)地的所有權(quán)是無限期的。《土地管理法》將土地補償費和安置補助費限于平均年產(chǎn)值的某個倍數(shù)，卻并沒有說明如此計算的依據(jù)，顯然不能保證按此計算的補償額達到公正補償標準。尤其是第47條明確限定“按照被征收土地的原用途給予補償”，不僅造成耕地補償數(shù)額因耕作種類不同而產(chǎn)值差異巨大，從而加劇了補償標準的不平等和任意性，而且征地開發(fā)后土地價格激增，征地收入和補償之間的巨大差價勢必極大助長地方政府的征地沖動。因此，即便地方嚴格按照現(xiàn)行法律規(guī)定給予補償，也不能防止補償標準過低以及由此產(chǎn)生的“圈地運動”和社會資源浪費。要遏制地方政府的征地沖動，只有從根本上修改《土地管理法》等法律規(guī)定的補償模式，通過落實公正補償標準消除征地收入和補償差價，使征地不再成為地方政府的牟利手段，同時也讓農(nóng)民直接分享農(nóng)村開發(fā)帶來的財富增值。

根本原因在于農(nóng)民權(quán)利缺位

補償標準不公只是中國征地悲劇的直接原因而非根本原因。從根子上說，目前各地此起彼伏的征地沖突是農(nóng)民在征地過程中權(quán)利缺位造成的。在以上的四川征地自焚事件中，這一點體現(xiàn)得十分清楚。峨山鎮(zhèn)的農(nóng)民從一開始就不接受鎮(zhèn)政府提出的補償條件，但是不僅他們的反對絲毫沒有影響鎮(zhèn)政府的征收決定，而且代表他們意見的村組長因為保護村集體的利益而遭免職。如此霸道的管理和決策方式本身表明，在目前自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民對影響自己切身利益的重要決定是沒有任何參與權(quán)和發(fā)言權(quán)的。一旦農(nóng)民參與完全缺位，那么無論法律規(guī)定得如何完善，都得不到如實執(zhí)行。即便采用看上去簡單的公正補償標準，也因為征地補償涉及市場價格的不確定性、評估機構(gòu)的中立性與公正性等復雜問題，從而必然使補償計算過程帶上極大的自由裁量空間。如果征收補償仍然是政府說一不二的單方?jīng)Q定，各地司法又不能像法治國家的法院那樣有效維護公正補償?shù)膽椃藴剩敲礋o論如何修法都不足以防止中國征地悲劇的重演。

雖然中國社會幾年前還不太了解公平市價、公正補償?shù)然靖拍?，但是近年來北京等地的地方改革試驗以及城市拆遷條例的修改足以表明，公正補償已經(jīng)成為中國社會普遍接受的憲法性原則。在未來《土地管理法》等法律的修改過程中，完全可以借鑒拆遷條例的修改經(jīng)驗，充分體現(xiàn)公正補償標準。問題難點在于如何落實這一標準，而這恰是城市拆遷和農(nóng)村征地面臨的共同問題。沒有公民參與，法律規(guī)定的公正補償標準將不可避免會遭遇“潛規(guī)則”。我們可能以為公正補償是市場規(guī)律決定的客觀法律標準，但即使是客觀標準也要通過人的主觀努力才能實現(xiàn)。和城市拆遷相比，農(nóng)村土地目前并沒有進入市場流通，因而農(nóng)地“市價”是一個自由度極大的不確定概念。確定農(nóng)地征收補償標準與其說是一個嚴格的法律過程，不如說是一個彈性很大的政治過程，而要保證政治過程的基本公正，就必須落實利益相關(guān)人平等參與決策的民主原則。在這一點上，同樣實行土地公有制的越南已經(jīng)走在中國前面。2005年，河內(nèi)市條例規(guī)定由政府、開發(fā)商和被征收人代表組成“專項拆遷與賠償委員會”，讓被征收人作為利益相關(guān)人直接參與征地方案的談判和決策，有效緩解了征地補償不公引起的社會不滿（詳見錢鏡：“征地拆遷，越南走在中國前頭”，《南方都市報·評論周刊》2010年4月12日）。

憲法精神被基本誤讀

中國農(nóng)村土地之所以缺乏市場估價機制，根源在于對憲法規(guī)定的基本誤解及其造成的過多國家管制和干預。眾所周知，1982年憲法第十條規(guī)定了土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)二元體制，由此產(chǎn)生一個普遍誤解：在農(nóng)村土地的城市化過程中，必須由國家征收農(nóng)地才能使之成為城市土地——既然農(nóng)村土地屬于“集體所有”，城市土地則屬于“國家所有”，國家要獲得村集體所有的土地豈不是得通過征收嗎？美國聯(lián)邦或地方政府要獲得私有土地，不也得通過征收嗎？這種論點看起來順理成章，其實混淆了“國家”和“政府”兩個性質(zhì)不同的概念。美國要把土地從私人所有變?yōu)檎?，政府作為公法人實際擁有土地，當然要經(jīng)過征收，但是沒有人認為中國憲法意義上的城市土地“國有”是指某一級政府所有。事實上，憲法第九條明確規(guī)定，自然資源“屬于國家所有，即全民所有”。由此可見，我們的“國有”其實是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此，土地性質(zhì)從集體所有變?yōu)槿袼?，未必需要政府出面征收。當然，如果是政府自己要蓋大樓，土地使用權(quán)在從私人轉(zhuǎn)移到政府之前必須經(jīng)過征收，但是如果土地使用權(quán)只是從村集體或農(nóng)民轉(zhuǎn)移到開發(fā)商或城市居民，則完全可以通過利益相關(guān)人的自愿交易完成，除非土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移確實涉及憲法規(guī)定的“公共利益”，并只有通過強制征收才可能順利轉(zhuǎn)移。

“農(nóng)地城市化需要征收”的怪論不僅從理論上誤解了土地所有權(quán)的性質(zhì)，而且對中國發(fā)展模式產(chǎn)生了深遠后果。它使所有城市化過程都搭上了“公共利益”的便車，讓地方政府成為拉動中國經(jīng)濟增長的引擎；憲法規(guī)定集體所有制的意圖原本是要保護農(nóng)民土地權(quán)利，現(xiàn)在卻成為政府全面干預農(nóng)村發(fā)展的借口。一方面受土地財政誘惑，一方面迫于地方GDP指標的政績壓力，地方政府當然是很“歡迎”這種憲法誤讀的。只要農(nóng)村城市化意味著征地，地方“二財政”就得到保障，地方GDP也能連年實現(xiàn)兩位數(shù)增長，官員政績也就錦上添花，但是這種政府人為拉動的增長模式不僅嚴重偏離了市場經(jīng)濟軌道，造成大量浪費社會資源、加劇生態(tài)環(huán)境污染等嚴重后果，而且還因為補償標準不公而產(chǎn)生大量侵害農(nóng)民土地權(quán)利、剝奪農(nóng)民基本生計的社會悲劇。

要從制度上防止農(nóng)村征地悲劇重演，必須首先消除農(nóng)地用途變更等于政府征地的錯誤理解，讓中國農(nóng)村的城市化按照平等談判、自愿交易的市場經(jīng)濟規(guī)律自然而然地正常展開。對于因公共利益需要而不得不通過政府強制征收的項目，則必須在保證農(nóng)民有效參與的基礎(chǔ)上落實公正補償原則。唯其如此，才能保證拆遷自焚（唐福珍事件）或征地自焚（峨眉山事件）等社會悲劇不再重演。（作者系北京大學憲法學教授）