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改革城管制度的根本，在于將其納入法治化的軌道，摒棄運(yùn)動(dòng)式選擇性執(zhí)法的治理模式，舍此別無他途

北京市城管執(zhí)法局一副局長(zhǎng)日前表示：“目前北京市城管執(zhí)法局由市政市容委代管，可能近期將調(diào)整，體制上會(huì)有很大變化，可能要由公安代管，但不納入公安隊(duì)伍。”這樣的表態(tài)，讓社會(huì)各界再一次聚焦城管體制改革問題。

城管，是城市綜合管理執(zhí)法，集工商、稅務(wù)、公安等行政部門的職權(quán)于一身，為維護(hù)城市的市容市貌、經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序而設(shè)立的準(zhǔn)行政部門（其法律屬性沒有準(zhǔn)確的界定）。其設(shè)立和運(yùn)行的初衷及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是，一個(gè)城市需要市容市貌及各種秩序，而行政資源稀缺，政府于是設(shè)立城管進(jìn)行綜合執(zhí)法。但由于城管自身存在嚴(yán)重的制度缺陷——其法律地位及執(zhí)法依據(jù)不明，職責(zé)權(quán)限不清，執(zhí)法程序缺失，執(zhí)法監(jiān)督缺位等，城管制度已經(jīng)成為城市管理制度的敗筆。

全國(guó)范圍內(nèi)的城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法案例層出不窮。2006年的崔英杰案還記憶猶新，城管李志強(qiáng)在中關(guān)村一帶搶走了商販崔英杰的生產(chǎn)工具——一輛剛買的三輪車，崔英杰奪走了李志強(qiáng)的生命。在政府與民間各種勢(shì)力的博弈中，崔英杰有幸被判為死緩。如今城管已經(jīng)成為一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)性職業(yè)，城管與商販都成了制度的犧牲品。更為嚴(yán)重的是，城管往往是選擇性的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，這使得城市里的邊緣群體如小商小販們的日子更加艱難。說到底，城管施行的是一種放水養(yǎng)魚的做法，養(yǎng)一天，捕一天，既不趕盡殺絕，又不會(huì)放過他們，這里有城管部門最為現(xiàn)實(shí)的利益計(jì)算。而小商販們呢，一邊應(yīng)付白道，一邊面對(duì)黑道，為的也只是自己最基本的生存權(quán)。生活在這樣一個(gè)爛江湖，他們時(shí)刻徘徊在崩潰的邊緣。

以運(yùn)動(dòng)方式解決問題，對(duì)中國(guó)人來說是最熟悉不過的事。人們常常從各種媒體上看到像“掃黃打黑專項(xiàng)斗爭(zhēng)”、“消防安全專項(xiàng)治理”、“集中整治”、“零點(diǎn)行動(dòng)”等等新聞報(bào)道。這是中國(guó)一貫盛行的治理模式，通過政治動(dòng)員，自上而下地調(diào)動(dòng)行政資源及其他社會(huì)資源，對(duì)某些突發(fā)性事件或重大的久拖不決的社會(huì)疑難問題進(jìn)行專項(xiàng)治理。通常情況下，這種暴風(fēng)驟雨式的執(zhí)法行為的流程是：事件出現(xiàn)→上級(jí)重視→成立專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組→召開動(dòng)員大會(huì)→制定實(shí)施方案→實(shí)施治理→檢查反饋→總結(jié)評(píng)估。

運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法作為臨時(shí)政策，逐漸架空甚至替代長(zhǎng)久生效的法律，使得法律變?yōu)榭伤煽删o、可寬可嚴(yán)、可硬可軟的橡皮泥，這不但助長(zhǎng)了執(zhí)法者的選擇性和隨意性，也容易使群眾對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政能力及信用產(chǎn)生懷疑，甚至激起群眾的暴力抗議行為；而由于事先缺乏全面性、科學(xué)性研究，盲目調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力，運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法必然造成行政資源的極大浪費(fèi)，執(zhí)行成本高昂；運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法期間，一切工作都圍繞著特定執(zhí)法任務(wù)展開，而其他執(zhí)法任務(wù)和日常管理事務(wù)被暫且擱置一邊，這可能會(huì)產(chǎn)生其他違法行為泛濫和某些市場(chǎng)秩序被破壞的代價(jià)；運(yùn)動(dòng)式治理是中國(guó)政治生態(tài)及管理模式（非法治模式）的真實(shí)寫照，而不得不指出的是，中國(guó)近代以來的歷史，包括各種各樣的運(yùn)動(dòng)，都是運(yùn)動(dòng)式治理的典范，可見這種治理模式的深刻歷史背景和巨大慣性。

從本質(zhì)上講，城管制度是典型的控制型運(yùn)動(dòng)式的治理模式，設(shè)置這一制度的目的本身就是為了權(quán)力行使的便捷和規(guī)避法律，這是城管制度的癥結(jié)所在。但遺憾的是，有關(guān)部門似乎對(duì)此缺乏必要的反思，沒有考慮到或不愿意去思考城管制度本身存在的制度性缺陷，反而認(rèn)為主要在于對(duì)城管制度的保障措施不到位，因此一味地要強(qiáng)化這一制度。

在這種錯(cuò)誤思維的支配下，有的城市為加強(qiáng)城管的“綜合執(zhí)法能力”，專門為城管執(zhí)法人員配備了各種警械等以對(duì)付“暴力抗法”；還有的城市花費(fèi)巨資在街道上安裝攝像頭并設(shè)置統(tǒng)一的監(jiān)控中心以徹底清查“無證攤販”；甚至有人大代表建議，“城管部門應(yīng)當(dāng)被賦予像公安一樣的刑事執(zhí)法權(quán)，以應(yīng)對(duì)暴力抗法者”。

事實(shí)上，以上做法和建議都沒有認(rèn)清問題背后的深層次原因，也沒有認(rèn)識(shí)到法律之所以有效，其根本不在強(qiáng)制，而在于民眾對(duì)法律的信仰，以及基于這種信仰而產(chǎn)生的對(duì)法律自覺的服從。這類做法和建議，不但不能解決問題，反而只能使現(xiàn)行的城管制度更加非理性和暴力化，從而加劇底層群眾的反感甚至敵視情緒。改革城管制度的根本，在于將其納入法治化的軌道，摒棄運(yùn)動(dòng)式選擇性執(zhí)法的治理模式，舍此別無他途。

城管制度及運(yùn)作模式有違行政法治原則，實(shí)踐中面臨嚴(yán)重的合法性危機(jī)。將城管歸市政市容委名下，不符合國(guó)務(wù)院的規(guī)定，而將城管交由公安代管，也沒有任何法律依據(jù)。解決城管制度自身的合法性問題，必須由國(guó)務(wù)院以制定行政法規(guī)的形式來進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)城管統(tǒng)一的立法，使城管制度走出執(zhí)法依據(jù)不明、職責(zé)權(quán)限不清、執(zhí)法程序缺失、執(zhí)法監(jiān)督缺位的困境。

一些國(guó)家和地區(qū)在類似事項(xiàng)管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)可值得以參考。例如，在我國(guó)香港地區(qū)，警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)專職城市管理的“小販科”，由民事警察直接負(fù)責(zé)城管執(zhí)法，世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家也大都采取的是這種模式。在我國(guó)，警察執(zhí)法無論從實(shí)體上，還是從程序上都有相應(yīng)的較為成熟的法律、法規(guī)的約束，而且相對(duì)的救濟(jì)途徑也比較完備，將現(xiàn)行城管制度納入警察系列是可以考慮的一個(gè)途徑。

城管制度改革早已引起法律學(xué)界、實(shí)務(wù)界及社會(huì)各界人士的關(guān)注和討論。這次城管體制的調(diào)整能否納入法治化軌道？城管制度離法治化還有多遠(yuǎn)？我們拭目以待。

（作者系北京市大成律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師）

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