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改革城管制度的根本，在于將其納入法治化的軌道，摒棄運動式選擇性執(zhí)法的治理模式，舍此別無他途

北京市城管執(zhí)法局一副局長日前表示：“目前北京市城管執(zhí)法局由市政市容委代管，可能近期將調整，體制上會有很大變化，可能要由公安代管，但不納入公安隊伍?！边@樣的表態(tài)，讓社會各界再一次聚焦城管體制改革問題。

城管，是城市綜合管理執(zhí)法，集工商、稅務、公安等行政部門的職權于一身，為維護城市的市容市貌、經濟秩序和社會秩序而設立的準行政部門（其法律屬性沒有準確的界定）。其設立和運行的初衷及現(xiàn)實基礎是，一個城市需要市容市貌及各種秩序，而行政資源稀缺，政府于是設立城管進行綜合執(zhí)法。但由于城管自身存在嚴重的制度缺陷——其法律地位及執(zhí)法依據不明，職責權限不清，執(zhí)法程序缺失，執(zhí)法監(jiān)督缺位等，城管制度已經成為城市管理制度的敗筆。

全國范圍內的城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法案例層出不窮。2006年的崔英杰案還記憶猶新，城管李志強在中關村一帶搶走了商販崔英杰的生產工具——一輛剛買的三輪車，崔英杰奪走了李志強的生命。在政府與民間各種勢力的博弈中，崔英杰有幸被判為死緩。如今城管已經成為一個高風險性職業(yè)，城管與商販都成了制度的犧牲品。更為嚴重的是，城管往往是選擇性的運動式執(zhí)法，這使得城市里的邊緣群體如小商小販們的日子更加艱難。說到底，城管施行的是一種放水養(yǎng)魚的做法，養(yǎng)一天，捕一天，既不趕盡殺絕，又不會放過他們，這里有城管部門最為現(xiàn)實的利益計算。而小商販們呢，一邊應付白道，一邊面對黑道，為的也只是自己最基本的生存權。生活在這樣一個爛江湖，他們時刻徘徊在崩潰的邊緣。

以運動方式解決問題，對中國人來說是最熟悉不過的事。人們常常從各種媒體上看到像“掃黃打黑專項斗爭”、“消防安全專項治理”、“集中整治”、“零點行動”等等新聞報道。這是中國一貫盛行的治理模式，通過政治動員，自上而下地調動行政資源及其他社會資源，對某些突發(fā)性事件或重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理。通常情況下，這種暴風驟雨式的執(zhí)法行為的流程是：事件出現(xiàn)→上級重視→成立專項治理領導小組→召開動員大會→制定實施方案→實施治理→檢查反饋→總結評估。

運動式行政執(zhí)法作為臨時政策，逐漸架空甚至替代長久生效的法律，使得法律變?yōu)榭伤煽删o、可寬可嚴、可硬可軟的橡皮泥，這不但助長了執(zhí)法者的選擇性和隨意性，也容易使群眾對行政執(zhí)法機關的行政能力及信用產生懷疑，甚至激起群眾的暴力抗議行為；而由于事先缺乏全面性、科學性研究，盲目調動人力、物力、財力，運動式行政執(zhí)法必然造成行政資源的極大浪費，執(zhí)行成本高昂；運動式行政執(zhí)法期間，一切工作都圍繞著特定執(zhí)法任務展開，而其他執(zhí)法任務和日常管理事務被暫且擱置一邊，這可能會產生其他違法行為泛濫和某些市場秩序被破壞的代價；運動式治理是中國政治生態(tài)及管理模式（非法治模式）的真實寫照，而不得不指出的是，中國近代以來的歷史，包括各種各樣的運動，都是運動式治理的典范，可見這種治理模式的深刻歷史背景和巨大慣性。

從本質上講，城管制度是典型的控制型運動式的治理模式，設置這一制度的目的本身就是為了權力行使的便捷和規(guī)避法律，這是城管制度的癥結所在。但遺憾的是，有關部門似乎對此缺乏必要的反思，沒有考慮到或不愿意去思考城管制度本身存在的制度性缺陷，反而認為主要在于對城管制度的保障措施不到位，因此一味地要強化這一制度。

在這種錯誤思維的支配下，有的城市為加強城管的“綜合執(zhí)法能力”，專門為城管執(zhí)法人員配備了各種警械等以對付“暴力抗法”；還有的城市花費巨資在街道上安裝攝像頭并設置統(tǒng)一的監(jiān)控中心以徹底清查“無證攤販”；甚至有人大代表建議，“城管部門應當被賦予像公安一樣的刑事執(zhí)法權，以應對暴力抗法者”。

事實上，以上做法和建議都沒有認清問題背后的深層次原因，也沒有認識到法律之所以有效，其根本不在強制，而在于民眾對法律的信仰，以及基于這種信仰而產生的對法律自覺的服從。這類做法和建議，不但不能解決問題，反而只能使現(xiàn)行的城管制度更加非理性和暴力化，從而加劇底層群眾的反感甚至敵視情緒。改革城管制度的根本，在于將其納入法治化的軌道，摒棄運動式選擇性執(zhí)法的治理模式，舍此別無他途。

城管制度及運作模式有違行政法治原則，實踐中面臨嚴重的合法性危機。將城管歸市政市容委名下，不符合國務院的規(guī)定，而將城管交由公安代管，也沒有任何法律依據。解決城管制度自身的合法性問題，必須由國務院以制定行政法規(guī)的形式來進行全國范圍內城管統(tǒng)一的立法，使城管制度走出執(zhí)法依據不明、職責權限不清、執(zhí)法程序缺失、執(zhí)法監(jiān)督缺位的困境。

一些國家和地區(qū)在類似事項管理方面的成功經驗可值得以參考。例如，在我國香港地區(qū)，警察機構內部設專職城市管理的“小販科”，由民事警察直接負責城管執(zhí)法，世界上許多發(fā)達國家也大都采取的是這種模式。在我國，警察執(zhí)法無論從實體上，還是從程序上都有相應的較為成熟的法律、法規(guī)的約束，而且相對的救濟途徑也比較完備，將現(xiàn)行城管制度納入警察系列是可以考慮的一個途徑。

城管制度改革早已引起法律學界、實務界及社會各界人士的關注和討論。這次城管體制的調整能否納入法治化軌道？城管制度離法治化還有多遠？我們拭目以待。

（作者系北京市大成律師事務所執(zhí)業(yè)律師）

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