重慶、成都兩地先后出臺戶籍制度改革方案。

戶籍制度改革是成渝作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的一項重要改革措施。以目前成渝兩地啟動戶籍制度改革觀察，中國延續(xù)了60年的戶籍制度，其改革將在成渝特區(qū)率先拉開帷幕。

戶籍改革 成渝特區(qū)率先破局

7月12日，重慶市政府召開第75次常務會議，審議并原則通過了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》、《重慶市戶籍制度改革配套方案》。無獨有偶，同作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的成都次日也開始了戶籍改革的試驗。

7月13日，四川省政府網(wǎng)站發(fā)布了有關戶籍改革的消息——四川省將由省公安廳牽頭，制定下發(fā)《四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展推進戶籍制度改革的實施意見》，出臺戶籍制度改革相關配套設施。

按照兩地政府出臺的文件顯示，重慶的戶籍改革除解決進城務工農(nóng)民問題，以及區(qū)縣、近郊農(nóng)民城鎮(zhèn)化外，還將解決重慶城市用地的困境。四川省則將建立以居住地登記戶口的管理制度，以合法固定住所和穩(wěn)定職業(yè)為基本落戶條件；促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，并享有與本地城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益。

此外，重慶市長黃奇帆表示，根據(jù)規(guī)劃，重慶市戶籍改革將分兩個階段推進，到2020年，將實現(xiàn)1000萬農(nóng)村人群轉(zhuǎn)戶目標。通過戶籍改革，今后幾年，重慶的社會基礎設施用地、工業(yè)用地、城市人口增加建設用地等至少需要新增2000多平方公里的土地。

四川省社科院社會所所長胡光偉認為，戶籍制度改革是成渝作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的一項重要改革措施。以目前成渝兩地啟動戶籍制度改革觀察，中國延續(xù)了60年的戶籍制度，可能在成渝兩地率先破局。

成都“農(nóng)”轉(zhuǎn)“居”的境況

7月20日，張有才在他80平方米的新房里轉(zhuǎn)了三圈。除了考慮下一步如何裝修外，他還打算請個人來看“風水”。張有才是成都市近郊的農(nóng)民，兩年前，他被政府征走了8分耕地和100多平方米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策，家里3口人換到了兩套40平方米的一居室，后來他把40平方米的一居室換成了今天的80平方米。小區(qū)在三環(huán)邊上，雖然嘈雜了點，但是起碼已經(jīng)是個城里人。

除了戶口登記簿上的“農(nóng)業(yè)戶口”轉(zhuǎn)換為“成都市居民”戶口外，更關鍵的是，全家人已經(jīng)可以享受到和城里人同等的醫(yī)療和養(yǎng)老保險。而且這一待遇不會因其職業(yè)欄上注明的“被征地農(nóng)民”有所差別。當然，在其他一系列配套制度上，差距也在一點點縮小。

作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點城市之一，成都已率先在全國實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險的全覆蓋。按照規(guī)定，被征地農(nóng)民都可以辦養(yǎng)老保險，政府給予20%左右的補貼。男性到60歲、女性到50歲，就可以每月領到近300元的養(yǎng)老金。此外，為解決農(nóng)民就業(yè)問題，成都市還定期搞各種免費就業(yè)培訓，以充分保證農(nóng)轉(zhuǎn)居居民的就業(yè)。

按照成都市政府的戰(zhàn)略，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類型：在5個中心城區(qū)建設完全與城市接軌的農(nóng)民新居工程；在郊區(qū)以重點鎮(zhèn)為主推動農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構(gòu)成重點鎮(zhèn)建設的重要組成部分；在邊遠山區(qū)，根據(jù)區(qū)情適度引導農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。

成都市公安局戶籍科李瑾表示，全市的人口按地域劃分為3個圈層，逐步推行戶改。

然而，為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶改的一個核心是鼓勵農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中，這被外界認為是以土地換社保。

對此，當?shù)匾幻賳T卻不認同這一看法，“實際上沒發(fā)生什么變化，我們只是把一些閑置的土地進行了集中?！鄙鲜龉賳T認為，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”后，農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等并不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出原農(nóng)村宅基地進入城鎮(zhèn)購買公寓房的，還可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠政策。

但即便如此，并不是每一個農(nóng)轉(zhuǎn)居的農(nóng)民進城后都能很好地生活，這其中關鍵性因素是受其從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)后收益多少的影響的。

中國公安大學教授王太元認為，真正要解決戶口問題就必須剔除其背后附加的利益，只有實現(xiàn)真正的公共財政均等化，城市一體化才能跟上，否則如何戶改都只是個偽命題。

重慶“城市化移民”的憂慮

然而，與成都相比，重慶的人均經(jīng)濟水平和三產(chǎn)比重都比較低。

在此次戶改中，重慶的目標是解決1000萬的農(nóng)轉(zhuǎn)居和用地緊缺的問題。政府將引導農(nóng)民徹底放棄自己的土地而“洗腳進城”，也就是所謂的“城市化移民”。

對此，成渝地區(qū)的許多學者最為關心的是1000萬移民背后的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟總量，能否承載如此巨大的移民計劃？

“在沒有當?shù)卣?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_37.html" target="_blank" class="keywordlink">行政強制性制度保障下，這些市場化路徑下的‘新移民’是否愿意最終放棄土地留在城市，城市又是否有足夠的能力接納他們？這些都是需要當?shù)卣シ此己徒鉀Q的問題?！?/p>

而為了解決就業(yè)，重慶政府也想了許多辦法。主城七區(qū)、北部新區(qū)要分別對口支援庫區(qū)移民重點區(qū)縣，每年幫助引進1～2個產(chǎn)業(yè)項目，優(yōu)先接收移民就業(yè)，對移民實行3個月至半年免費培訓，并實施3個月內(nèi)指導性就業(yè)，對中長期培訓給予定額補貼。

但這些與千萬移民的巨大規(guī)模相比，所能覆蓋的人群范圍在相當長的時間內(nèi)都無法令人樂觀。

一位研究當?shù)亟?jīng)濟的區(qū)域?qū)＜艺f，僅以重慶主城區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)輻射和影響能力，恐怕難以實現(xiàn)重慶城市化中“大城市帶大農(nóng)村”的目標。

重慶成都兩地先后出臺戶籍制度改革方案

在重慶目前的勞動力轉(zhuǎn)移中，大部分進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的勞動力并沒有完全脫離農(nóng)業(yè)，也沒有放棄土地承包權(quán)，這些農(nóng)民仍然利用閑暇時間或用家庭輔助勞動力來經(jīng)營農(nóng)業(yè)。更有甚者，即便在城鎮(zhèn)買了房子，寧肯讓山里的房子和土地閑置，也不愿放手。

“農(nóng)村種地不用交稅，多數(shù)人都不愿丟掉土地。有些村里出來打工并在城里買房的村民也是這樣?！蔽髂洗髮W經(jīng)濟管理學院副教授張應良說，這是重慶市目前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移當中活生生的現(xiàn)實。

實際上，對于重慶政府而言，一方面希望農(nóng)民自愿放棄土地，一方面卻又擔心轉(zhuǎn)變速度過快財力難以承受。對于農(nóng)民而言，一方面希望轉(zhuǎn)變身份，同時享受市民待遇和農(nóng)村已有的待遇，另一方面又擔心轉(zhuǎn)變之后的就業(yè)和發(fā)展等問題。

四川省社科院社會所所長胡光偉認為，在各級財政支付能力都還存在問題的時候，就急忙趕農(nóng)民進城，只會產(chǎn)生更多的“雙失”農(nóng)民，這需要一個完整的社會保障體系來支撐。

重在社會保障體系的建立

在此次四川省公布的方案中，最大的亮點是以居住地登記戶口的管理制度，以合法固定住所和穩(wěn)定職業(yè)為基本落戶條件；促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，并享有與本地城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益，但對此方案目前并沒有出臺相關細則。

接近政策層面的四川省發(fā)改委官員表示，關于這個方案的最終意見和實施細則目前已經(jīng)研究了四稿，但還沒完全定稿。

“主要是考慮整個城市的承載力，而且現(xiàn)在全省的社會保障體系還不是很完善，對于全部放開的壓力還是很大，況且戶改是要有一套完整的設計制度，最終要達到城鄉(xiāng)公共服務的均衡化?！鄙鲜龉賳T透露，在討論會議上，各部門之間對于細則的爭議聲很大。

與會討論的另一名官員則認為，戶改的底線還是要有的，否則大量外來人口遷入，使得城市的承載力不堪負重。工商稅務部門的利益還是要保留，只是條件可以適當放寬。

“最起碼可以效仿西方國家，只要你在當?shù)丶{了一定的稅費，為財政做了貢獻，完全可以享受當?shù)氐纳鐣Ｕ象w系福利?！鄙鲜龉賳T說道。

當?shù)毓膊块T人士表示，未來還有可能對外來人口進行租房落戶，只是目前的條件尚未成熟。如何推廣和制定，還需要進一步討論，不會需要很久。

成都市統(tǒng)籌委副主任秦代虹說，目前針對新的戶籍政策，市里正在組織各層次的人員組成調(diào)研小組，針對基層新一輪問題進行了解，最終給出一個意見。

參加過成都市幾次戶改討論的李瑾認為，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點，成都最終的目標是實現(xiàn)居住登記制度，從每次討論的過程來看，各部門對戶改的態(tài)度也在悄然變化。

“我們的購房入戶、投資入戶和投靠入戶等入戶政策在以梯級式標準下滑，對戶籍局限逐漸放開。比如購房，以前買房90平方米降為現(xiàn)在的70平方米?！崩铊f，戶改并非公安部門一家的一言堂，需要各部門的協(xié)助和配合，每次戶改各部門都從最大限度上做了讓步，讓戶改方案順利通過，且在民眾間的反映也非常好。但其坦言，在討論方案時，最大焦點還是在于城市承載力和社會保障體系。

一份成都市公安局資料顯示，2003年至2010年6月，成都市共辦理購房入戶23.06萬人，大專以上學歷入戶6.76萬人，投資入戶1.08萬人，投靠入戶21.02萬人。全市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中34.6萬人，其中因土地被征用的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的34.07萬人，向城鎮(zhèn)遷移的0.51萬人，其中農(nóng)民租房入戶0.02萬人。

目前，成都市已經(jīng)取消了市外遷入指標限制，建立條件準入制，對本市居民實行租房入戶政策，消除當?shù)剞r(nóng)民進城的“門戶”限制，并在全市范圍內(nèi)實行了“全域遷移”。

不愿意透露姓名的成都市政研室專家認為，新戶籍政策的出臺，消除了農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙，標志著戶籍管理制度改革已涉入深水區(qū)，對于打破人口流動壁壘，降低農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的風險和成本，促進生產(chǎn)要素的流動和聚集，加快城市化進程都將帶來積極影響。

“開放戶籍限制，成都邁出了一大步?！彼拇ㄊ∩缈圃毫至柩芯繂T認為，成都作為西部內(nèi)陸地區(qū)，打破人口流動的壁壘，對加快城市化進程是一件好事。但以目前的城市綜合實力和財政支持能力，成都要想完成真正意義上的戶改，還需要很長一段時間。

“目前，成都的城市化和城鎮(zhèn)化發(fā)展都是靠征地來完成城市建設?！敝袊缈圃恨r(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員黨國英認為，廉價征收農(nóng)民土地的結(jié)果，就是把農(nóng)民趕進城。但農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，這就無法解決準入制度。況且還對入城者以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，所以城鄉(xiāng)經(jīng)濟不發(fā)展起來，哪怕是各項改革的整體推進了，也仍然沒有太大意義。

“城市化進程是一項復雜的系統(tǒng)工程，僅僅實行戶籍改革是遠遠不夠的，還有相當漫長的道路要走。政府應該有一個合理預算，加大提供公共服務的力度?！绷至枵f，成都市應該從就業(yè)、社會保障、教育、文化活動等諸多方面進行規(guī)劃和配套，政府服務應當放在首位，這樣才能給進入城市的人員提供公平的就業(yè)和生活環(huán)境。

不過，在中央層面的全面改革未開展之前，整套制度體系的搭建也受到牽制。

前述當?shù)毓賳T表示，即便成都有完整的保險體系，從當?shù)氐闹贫壬峡梢詫?，但又該如何從國家層面上把幾種保障納入一個財政支付體系中來。

“為什么沒有征地的農(nóng)民和農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)社保比較困難？因為目前中央財政轉(zhuǎn)移支付對接時，并沒有把這部分納入進來，所以要真正達到改革，最后還是要由中央層面推動?！?/p>

7月20日，河南人李莉買下了錦江城市花園的房子，按照成都市購房落戶政策，只要購買70平方米的商品房即可落戶，她的房子是74平方米。李莉說，等2012年入住后，辦好房本，自己就去落戶，到時候孩子入學就不用交贊助費了。