自1月29日《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》公布以來(lái)，已近半年。這部萬(wàn)民期待的“拆遷新法”不但沒(méi)有正式出臺(tái)的跡象，相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有公布任何的審議時(shí)間表?！督?jīng)濟(jì)觀察報(bào)》近日援引國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)人士的話稱，拆遷修法已非當(dāng)前工作著力點(diǎn)。更有了解內(nèi)情的法律學(xué)者和律師稱，新“拆遷條例”或已胎死腹中。
上述消息經(jīng)披露后，網(wǎng)絡(luò)輿論惋惜與哀嘆之聲此起彼伏，從未出鏡的“利益集團(tuán)”和“地方阻力”又被架上了公審席。然而，這只不過(guò)又是一場(chǎng)被告缺席的審判。正如不難預(yù)料拆遷變法的今日命運(yùn)一樣，民意審判的結(jié)果也早已定局——多數(shù)民意在不遺余力地呼吁、推動(dòng)拆遷變法，它留下的，是又一張難以付諸執(zhí)行的“輿論白條”。在此之前，已有三次明確反對(duì)現(xiàn)行拆行條例的民意浪潮，這些民意借助于唐福珍案、學(xué)者上書(shū)等公共事件，集中迸發(fā)并迅速席卷全國(guó)。
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》，就是民意推動(dòng)拆遷變法的成果之一。盡管這部“意見(jiàn)稿”和當(dāng)初“學(xué)者上書(shū)”所要求的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。彼時(shí)民意，是要提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查現(xiàn)行“拆行條例”是否違憲。只要違憲審查機(jī)制一啟動(dòng)，“拆行條例”就難以逃脫被宣告無(wú)效的法律命運(yùn)。遺憾的是，此番上書(shū)和“孫志剛事件”一樣，均未能推動(dòng)違憲審查的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一個(gè)頗顯浪漫主義的折中辦法，是效仿當(dāng)年國(guó)務(wù)院以新法的出臺(tái)來(lái)替代“收容遣送條例”。在“拆遷條例”的廢除上，也可以由一個(gè)新條例來(lái)取代舊的條例。
“意見(jiàn)稿”公布以后，公民參與立法的熱情被大大激發(fā)出來(lái)，各種意見(jiàn)頻頻出現(xiàn)在公共輿論平臺(tái)上。到2月12日，國(guó)務(wù)院法制辦征求意見(jiàn)結(jié)束。輿論的關(guān)注點(diǎn)已在層出不窮的公共事件中游走。拆遷焦點(diǎn)被轉(zhuǎn)移之后，我們沒(méi)有看到這次征求意見(jiàn)的具體反饋公布——收到了多少條建議，又有多少意見(jiàn)被“意見(jiàn)稿”采納，一些多數(shù)意見(jiàn)為何沒(méi)被采納，凡此種種皆和這次拆遷變法的幕后博弈一樣，被人為隱身。立法征求民意，意在尊重民意，并通過(guò)公民參與來(lái)保證新法能夠體現(xiàn)多數(shù)人意志。征求民意卻沒(méi)有任何反饋，不知是何原因。
對(duì)于行政立法部門(mén)而言，也有它不能協(xié)調(diào)的利益沖突。大規(guī)模拆遷的根源，一是中國(guó)城市化進(jìn)程加速的需要，二是1994年稅收央地分立之后，地方財(cái)政狀況迅速惡化的需要。尤其是后一個(gè)根源，造就了阻礙拆遷變法的“相關(guān)利益階層”。國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人多次在媒體上表示，拆遷變法的“地方阻力”太大。這語(yǔ)焉不詳?shù)摹暗胤阶枇Α?，?dāng)然不是來(lái)自地方的民意在阻撓，甚至也不是開(kāi)發(fā)商的商意在阻撓——因?yàn)椤安疬w條例”規(guī)定的只是行政拆遷。商業(yè)拆遷完全由民事法律和市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。行政拆遷只能緣于國(guó)家為公共利益的征收——無(wú)論是國(guó)家征收還是行政拆遷，都是政府行為。阻撓拆遷變法的，正是來(lái)自地方的“官意”。
我們完全可以理解在拆遷變法的公開(kāi)博弈過(guò)程中，為何官意會(huì)缺席。因?yàn)樵诠_(kāi)的輿論平臺(tái)上，在法治的大原則之下，以人為本、注重民生、依法行政都具有了政治正確與法律正確。地方官員無(wú)法依據(jù)“官意”來(lái)與民意辯論。問(wèn)題恰恰就出在，有一個(gè)秘密的管道，足以讓一些官意充分表達(dá)，并最終影響立法的取向。
從媒體披露的各種信息來(lái)看，我們有理由認(rèn)為，行政立法部門(mén)已經(jīng)收到了這些代表地方官意的立法意見(jiàn)，并且這種意見(jiàn)還很強(qiáng)勢(shì)，以至于讓拆遷變法不得不懸擱。與拆遷相關(guān)的一個(gè)例證是，5月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出緊急通知要求：“對(duì)于程序不合法、補(bǔ)償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應(yīng)急預(yù)案的，一律不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷。因工作不力引發(fā)征地拆遷惡性事件，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人將被追究責(zé)任?！倍聦?shí)卻是，違法強(qiáng)拆仍在各地不斷上演，拆遷惡性事件頻仍，而在公開(kāi)的報(bào)道中，我們尚未看到“有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人”已被追究責(zé)任的任何記錄。
重啟拆遷立法的前提，是交由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)主持整個(gè)立法進(jìn)程。只有超越行政層面的利益糾葛，并為拆遷立法打造一個(gè)公開(kāi)、平等、充分的博弈平臺(tái)，一部代表多次民意的拆遷法，才有可能在立法機(jī)關(guān)中誕生。
（作者系海南大學(xué)法學(xué)院副教授）
