經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 賈華杰 自國務(wù)院法制辦1月29日公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》以來到現(xiàn)在已過半年，但以此征求意見稿為藍(lán)本的新“拆遷條例”何時(shí)能正式出臺，國務(wù)院法制辦仍無時(shí)間表。

接近國務(wù)院法制辦的人士說，拆遷修法已非當(dāng)前工作著力點(diǎn)。而了解情況的法律學(xué)者和律師說，新“拆遷條例”或已胎死腹中。

這意味由社會各方推動(dòng)的第三次修改拆遷法的努力，很可能再次延后。而早在今年3月份全國兩會時(shí)，北京大學(xué)教授王錫鋅就曾表示新拆遷條例的出臺可能遙遙無期。

拆遷修法出現(xiàn)實(shí)質(zhì)停擺，中央政府更加傾向于在現(xiàn)有條件下，作出技術(shù)性的調(diào)整，而非制度性安排。

5月15日，國務(wù)院辦公廳亦發(fā)出行政通知，要求嚴(yán)格地方政府管理征地拆遷工作程序，以維護(hù)群眾合法權(quán)利。不過在通知發(fā)出之后，仍有很多地方實(shí)施突擊拆遷、暴力拆遷。

無進(jìn)展

2009年12月，北京大學(xué)法學(xué)院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安五學(xué)者建議全國人大常委會審查涉嫌違憲的《城市房屋拆遷條例》。

其后，今年臨近春節(jié)假期的1月29日，國務(wù)院法制辦在聽取北京學(xué)者意見的基礎(chǔ)上，出臺了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例 (征求意見稿)》來征意見，意圖對引發(fā)諸多社會矛盾的拆遷制度作出修正。

據(jù)記者了解，2月12日，法制辦征求意見結(jié)束，但并未公布征求意見的主要結(jié)果，當(dāng)時(shí)北京有被拆遷人要求查閱征求意見的匯總情況，但并未得到回復(fù)。

不過國務(wù)院法制辦曾透露，征求意見稿收到相關(guān)意見和建議6萬多條。但北京大學(xué)沈巋說：“與物權(quán)法收到的100多萬條建議來比較，拆遷修法的社會參與度明顯不夠?！?/p>

在征求意見結(jié)束后，法制辦又另起草一稿，報(bào)高層審閱，但了解情況的法學(xué)學(xué)者告訴記者，截至現(xiàn)在仍無統(tǒng)一意見回復(fù)。而按照立法管理，重要法律草案需決策層取得共識后，才能上報(bào)國務(wù)院會議審議通過。

“實(shí)際上，國務(wù)院和普通民眾對征求意見稿都有很大意見。而相關(guān)利益階層卻有著相當(dāng)?shù)挠握f實(shí)力?！绷私馇闆r的法學(xué)學(xué)者說。

而北京大學(xué)法學(xué)院沈巋此前在接受記者采訪時(shí)說，3月份全國兩會上，就很少聽到代表委員和媒體討論《拆遷條例》的修改，卻明顯感受到了地方政府游說的力量，如有的地方官員就曾提出，過高的拆遷補(bǔ)償會提，“當(dāng)時(shí)就覺得‘風(fēng)向’變了?！鄙驇h說。

三次修法無果

這并非廣受詬病的拆遷條例修改進(jìn)程的首次停擺。從2001年現(xiàn)有拆遷制度確立以來，社會上有三次要求修改的浪潮，但都最終無果。

2001年，國務(wù)院頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例 (以下簡稱拆遷條例)》。與過去的拆遷辦法相比，做出了兩個(gè)改變，一是改過去的實(shí)物補(bǔ)償為貨幣補(bǔ)償，即按照房屋的區(qū)位、用途、建筑面積的市場估價(jià)給予補(bǔ)償；二是改變過去做好安置的條件下才能拆遷的條件，引進(jìn)了房屋拆遷裁決制度，在拆遷期間，拆遷人與被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的由房屋拆遷主管機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決，在裁決規(guī)定搬遷之日內(nèi)不搬遷即使申請復(fù)議和起訴也可以強(qiáng)制拆遷。

“正是這兩個(gè)重大改變導(dǎo)致了社會矛盾激化，使拆遷成了糾紛之源?！北本┩醪帕谅蓭熣f。

2003年7月14日，在時(shí)任全國辦公廳秘書組負(fù)責(zé)人蔡定劍教授支持下，杭州市機(jī)械工業(yè)學(xué)校退休教師劉進(jìn)成發(fā)起、金奎喜律師等116人聯(lián)名建言全國人大對拆遷條例進(jìn)行違憲審查。

事后，全國人大、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)都親自過問。時(shí)任國務(wù)院副總理曾培炎批示由建設(shè)部邀請法學(xué)專家對拆遷條例是否違憲的問題進(jìn)行論證。不過，北京專家們的論證結(jié)果是并不違憲。

2007年3月，全國人大通過了《物權(quán)法》，而在此期間，社會上以物權(quán)法為旗幟要求修正拆遷制度的第二次浪潮已經(jīng)形成，其標(biāo)志是社會和媒體對2007年“重慶釘子戶”事件報(bào)道和追蹤。

其后，建設(shè)部對相關(guān)拆遷條例廢止進(jìn)行調(diào)研，并組織起草班子完成了替代拆遷條例的法規(guī)草案的起草。

但是，新法規(guī)并沒有如人們預(yù)期那樣如期出臺。2007年12月的國務(wù)院第200次常務(wù)會議沒有通過建設(shè)部和國務(wù)院法制辦起草的草案。

了解情況的人說，未能通過的原因是，草案并未厘清重要的法律概念，貿(mào)然出臺可能會引發(fā)社會混亂，但更實(shí)質(zhì)的問題是“法制辦征求意見稿在此問題上并未取得突破”。

隨著土地財(cái)政日益豐厚，引起各地暴力拆遷猖獗，血案頻發(fā)。2009年11月13日，成都市金牛區(qū)的拆遷，引發(fā)了唐福珍自焚的血案。

2009年12月7日，北大法學(xué)院5位教授向全國人大常委會發(fā)出建議書，第三次提出拆遷條例與《憲法》、《物權(quán)法》關(guān)于保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則相抵觸，提請立法機(jī)關(guān)對其審查并修改。期間全國人大和國務(wù)院法制辦官員紛紛表態(tài)，似乎廢止《拆遷條例》已不是問題了。

風(fēng)向標(biāo)

今年1月份，國務(wù)院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生更是用“天怒人怨”來形容征求意見稿的出臺，“征求意見稿在制度設(shè)計(jì)上并未排除政府利益，仍有惡法之虞?！?/p>

其背后原因是，“國務(wù)院法制辦存在著行政與立法的雙重任務(wù)，并不能擺脫部委和地方政府的利益糾葛，這導(dǎo)致現(xiàn)在拆遷制度的實(shí)質(zhì)是政府與民爭利。”喬新生認(rèn)為。

拆遷修法出現(xiàn)實(shí)質(zhì)停擺，中央政府更加傾向于在現(xiàn)有條件下，作出技術(shù)性的調(diào)整，而非制度性安排。

為了防止暴力拆遷血案的頻繁發(fā)生，5月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出緊急通知要求：“對于程序不合法、補(bǔ)償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應(yīng)急預(yù)案的，一律不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷。因工作不力引發(fā)征地拆遷惡性事件，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人將被追究責(zé)任?！眹敛恳喟l(fā)出通知，要求進(jìn)一步做好征地管理工作，力圖防止和減少新的征地拆遷矛盾。

但此后，仍有很多地方實(shí)施突擊拆遷，暴力拆遷。王才亮律師說，現(xiàn)在，“許多地方政府撕去了裁判員的面具，毫無顧忌地下場參賽，各種拆遷‘指揮部’應(yīng)運(yùn)而生。政府張貼的‘大拆遷’標(biāo)語到處可見，其氣氛早超過了2004年初的湖南嘉禾縣。”

此外，更值得注意的是，國務(wù)院辦公廳《緊急通知》僅見新聞通稿，在官方網(wǎng)站上并無全文公布。這讓王才亮律師感到疑惑，“較好的有關(guān)征地拆遷的規(guī)定為何秘而不宣？”