——財政分權(quán)視角下的焦點問題辨析
作者：曾康華
合理的財政分權(quán)可以激勵地方政府之間的適度競爭，有利于區(qū)域社會經(jīng)濟的全面發(fā)展；但如果財政分權(quán)不合理，地方政府之間就會產(chǎn)生過度競爭
實踐表明，合理的財政分權(quán)可以激勵地方政府之間的適度競爭，有利于區(qū)域社會經(jīng)濟的全面發(fā)展；但如果財政分權(quán)不合理，地方政府之間就會產(chǎn)生過度競爭，這不僅會阻礙統(tǒng)一的國內(nèi)市場的形成，而且還會帶來資源的重復(fù)配置，造成人、財、物的浪費。因此，如何把握好財政分權(quán)的尺度，以此促進地方政府的適度競爭，是擺在世界各國面前的一項重要課題。
不實行財政分權(quán)行不行？
隨著人類社會的發(fā)展，需要國家管理的事務(wù)越來越復(fù)雜，而任何一個國家只靠一級政府來管理這個國家的所有事物是做不到的。所以，現(xiàn)在世界上絕大部分國家都是分成幾級政府來管理本國各個方面的事務(wù)，最常見的情況是設(shè)立三級政府，即中央政府、省級政府和地方政府來治理國家，比方說美國，就設(shè)立聯(lián)邦、州和地方三級政府，但我國設(shè)立有五級政府，這在世界上是設(shè)立政府級次最多的。既然是多級政府來管理國家，那么，一個國家的中央政府向地方政府實行財政分權(quán)就是必然的選擇。
改革開放以來，我國的財政體制經(jīng)歷了1980年的“分灶吃飯”財政體制改革、1985年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政體制改革、1988年的“大包干”財政體制改革、1992年的分稅制試點，并最終于1994年建立起分稅制。雖說這中間經(jīng)歷了反復(fù)調(diào)整，但我國的財政體制打破了過去由中央“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政的局面，逐步實現(xiàn)了中央與地方的財政分權(quán)。這就明確規(guī)定了地方財政的責(zé)任和權(quán)力，使得地方政府由過去的“吃飯財政”過渡到擁有一定自我發(fā)展能力的行政及經(jīng)濟實體。在地方政府財權(quán)擴大的同時，中央也將一些原屬中央的經(jīng)濟管理權(quán)限下放給地方政府，擴大地方政府的經(jīng)濟管理事權(quán)。通過財政分權(quán)，可以減少各項政策的施行步驟，提高政府行政管理效率，加快政府行動步伐，從而保證政府及時、有效地管理社會經(jīng)濟事務(wù)。而且，地方政府更多地參與決策公共產(chǎn)品和服務(wù)的實施種類，有助于地方政府提供更為適當?shù)母鞣N服務(wù)項目。財政分權(quán)有授予地方政府部門更多權(quán)力的含義，但財政分權(quán)的具體內(nèi)容在不同時期是不同的，而且財政分權(quán)的內(nèi)容需要在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中進行不斷地調(diào)整。所以，從社會經(jīng)濟發(fā)展的角度看，財政分權(quán)的內(nèi)容處于動態(tài)的變化之中。
為什么說財政分權(quán)能促進地方政府競爭？
我們知道，地方政府的最大優(yōu)勢是能較好地了解本地居民的消費偏好、公共產(chǎn)品消費的擁擠程度、民族的多樣化和人們不同的偏好。通常，一個國家內(nèi)部民族多樣化的程度越高，則人們之間的消費差異也就越大，財政分權(quán)的程度也就相應(yīng)越大。而財政分權(quán)之所以能促進地方政府之間的競爭，原因在于：
第一，地方政府都想盡力提供滿足當?shù)孛癖姷墓伯a(chǎn)品和服務(wù)。一般而言，人們的偏好很不相同的，有人希望子女就讀的學(xué)校配有昂貴的計算機，其他人則認為不必要；有些人喜歡公園，有些人則不喜歡。因而，中央政府實施的政策不可能滿足每個人的偏好，世界上任何一個國家的中央政府一般只行使像國防、外交、空間探索、國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控之類的事務(wù)管理權(quán)力。而在財政分權(quán)體制下，人們就會遷往他喜歡去的行政區(qū)生活，而為了吸引人們到政府所管轄的區(qū)域從事各種有利于促進當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的活動，地方政府之間就會展開競爭。
第二，現(xiàn)行政府官員的政績考核機制?，F(xiàn)在我國主要以GDP的規(guī)模和增速來考核地方政府官員的政績。根據(jù)這樣的考核機制，哪個地方政府對推動GDP增長的貢獻大，哪個地方的政府官員獲得升遷的機會就多。幾乎所有的政府官員都想獲得升遷，而實際獲得升遷機會的只是政府的少數(shù)官員，這就產(chǎn)生了“升遷職位數(shù)”供求不平衡的情況。一方面，能夠提供地方政府官員升遷的崗位少；而另一方面，想得到升遷機會的地方政府官員多。這樣，地方政府官員之間就會形成競爭，如果兩個地方政府官員之間形成競爭，實際上也就形成了兩個地方政府之間的競爭。
地方政府競爭造就了“土地財政”和高房價？
實行分稅制以后，地方政府的財權(quán)減少了，事權(quán)反而在增加。地方政府不僅要發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，還要提供足夠的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足當?shù)孛癖姷男枰?，這使得地方政府總是面臨著資金短缺的困擾。所以，近些年來，地方政府在很大程度上就是通過土地出讓金、房地產(chǎn)相關(guān)稅費收入來填補這個資金缺口，這就形成了現(xiàn)在的“土地財政”。
所以，地方政府是沒有任何動力去抑制房價上漲的。因為，如果地方政府去抑制房價，那么，地方政府通過出讓土地獲得的財政收入就會減少，這樣就會直接影響到地方政府的施政，地方政府當然不愿意這樣做。而只有房價上漲，才能拉動地價上漲，地方政府才能由此獲得更多的土地出讓收入。再者，無論房地產(chǎn)調(diào)控措施多么嚴厲，最終都要靠地方政府來落實，由于受制于利益因素，地方政府在執(zhí)行調(diào)控房價措施時可能會陽奉陰違。因此，要從根源上來解決這一問題，必須對現(xiàn)行的分稅制進行改革，增加地方政府的財政收入。只有在地方政府的財力得到保障的情況下，才可能真正地落實抑制房價上漲的措施。
省直管縣財政體制改革與地方政府競爭有關(guān)聯(lián)嗎？
我國預(yù)算法規(guī)定，一級政府就應(yīng)有一級預(yù)算，也就是應(yīng)有一級財政。我國現(xiàn)在是五級政府，那就有五級財政，即“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級財政。在現(xiàn)行財政管理體制下，五級政府按照分稅制的規(guī)定，每一級政府都有相應(yīng)的財權(quán)和事權(quán)，而根據(jù)分稅制設(shè)計的初衷，各級政府的財權(quán)和事權(quán)要掛鉤，但不一定完全相匹配。尤其是對于經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)的地方政府來講，它的一部分財力要通過上級政府財力的轉(zhuǎn)移支付才能得到。但是，由于我國政府的級次多，在實施資金轉(zhuǎn)移支付過程中，資金轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)也就多；而由于地方政府之間的競爭和自身利益的緣故，“雁過拔毛”的現(xiàn)象司空見慣，致使基層政府應(yīng)獲得的資金被層層截留。
目前，國家推行的省直管縣財政管理體制改革就是要把目前的“省—市—縣”三級財政管理體制改革為“省—市、縣”二級體制，由“省管市—市管縣”模式變?yōu)橛伞笆≈惫芸h”模式。這是財政分權(quán)新模式的一種嘗試，有利于加強財政資金管理，提高財政資金使用效率。實施省管縣財政管理體制實際上是一次對縣級財政的全面的經(jīng)濟與財政放權(quán)擴權(quán)的制度創(chuàng)新。(作者為中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授)
美國：引資競爭是一種典型表現(xiàn)
美國是一個聯(lián)邦制國家，在各級州和地方政府之間，也存在著激烈的競爭，如為了吸引外資而展開的引資競爭就是一種典型表現(xiàn)。
長期以來，美國大多數(shù)州和地方政府普遍認為引進外國資本有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)。自20世紀80年代以來，許多州和地方政府吸引外資所采取的優(yōu)惠措施主要有：(1)稅收減免；(2)發(fā)行工業(yè)債券；(3)提高基礎(chǔ)設(shè)施和特殊服務(wù)。
此外，在美國的各地政府之間還存在縱向競爭，從美國的汽油、煙草稅變化就可以看出。在1975年，美國聯(lián)邦政府的煙草稅率是每包8美分。從1983年1月1日開始，聯(lián)邦政府的煙草稅率增加到了每包16美分。與此同時，汽油稅稅率也從每加侖4美分增加到每加侖9美分。這就擠占了州政府的稅收額度，使得州政府的稅收收入減少。為此，各地政府紛紛出臺政策，提高煙草、汽車稅率。在這一階段，各州的煙草、汽油稅率變化較大。例如，1989年，美國北卡羅萊納州的煙草稅率是每包2美分，而康涅狄格州的稅率是36.5美分。同一年，佛羅里達州的汽油稅率是4美分，而威斯康星州達到了20.825美分。由上可見，美國存在激烈的橫向稅收競爭的同時，還存在著一定程度的縱向稅收競爭。
日本：以自身投資引導(dǎo)民間資本投向
日本中央政府原是1府22省廳的行政體制，經(jīng)過1998年的行政體制改革后，于2002年正式由原來的1府22省廳改為1府10省的新體制。之后，日本政府于2004年仿效英國創(chuàng)立了獨立行政法人制度。這些獨立行政法人依然隸屬于各個行政省廳，但主管省廳只對其發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營績效進行審查和評估，對機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)活動則不加干預(yù)。
日本政府主要用兩種方式以自身投資引導(dǎo)民間資本投向：一種是“筑巢引鳳式”，即用小量投資為民間資本創(chuàng)造投資條件，吸引民間投資；另一種是“聯(lián)合投資式”，即將民間資本和經(jīng)營能力引入政府的投資事業(yè)，由中央政府、地方公共團體和民間企業(yè)共同投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。日本政府重視運用招投標法規(guī)來規(guī)范國內(nèi)市場；建立政府采購?fù)对V處理部門；設(shè)立政府采購審查辦公室和政府審查局，并規(guī)定了詳細的質(zhì)疑程序，以此來規(guī)范地方政府的競爭。
瑞士：減稅競爭異常激烈
瑞士是一個典型的聯(lián)邦制國家，有三級政府，即聯(lián)邦政府、州政府和市鎮(zhèn)政府。由于瑞士在稅收上實行的是高度地方分權(quán)型的管理體制，所以瑞士國內(nèi)的減稅競爭，尤其是各轄區(qū)政府間(州際與地方政府間)的減稅競爭異常激烈。除日內(nèi)瓦地區(qū)外，瑞士各州在過去16年內(nèi)企業(yè)利潤的稅負都有大幅度降低。從1985年到2001年，瑞士有些州如Zoug，Appenzell等州，稅負降幅高達40%以上；即使一些地理位置偏離重要經(jīng)濟中心的州如Jura，Neuchatel，Valais等州，其公司稅負降幅也分別達到了32%、35%和28%。可見，瑞士各地方政府之間減稅競爭相當激烈。
英國：“城市地區(qū)”競爭力
英國是君主立憲制國家，其行政體系包含了規(guī)模遠大于歐洲標準的地方政府，擁有具備相當高的技術(shù)水平和管理技能的公務(wù)員。盡管有這么強的實力，這些地方政府卻在很大程度上仍然受到中央政府的監(jiān)督和干涉，其財政收入只有1/4是由地方征收的。這個體系已經(jīng)被認為缺乏足夠的治理能力并在提供高品質(zhì)公共服務(wù)方面近乎失敗。
由于上述缺陷，地方政府便成為各種改革措施的焦點。英國地方政府結(jié)構(gòu)中一個引人注目的新發(fā)展就是創(chuàng)造了一個強大的地方政府實體——“大倫敦政府”。市長在市政府之間的競爭中起著至關(guān)重要的作用。例如，倫敦市長列文斯通依靠自己的奮斗成為了一個家喻戶曉的人物，尤其是申奧成功提升了他個人的影響力和魅力。隨即，倫敦市政府的改革措施也成為其他城市借鑒的對象。人們建議在其他的大城市地區(qū)進行改革，形成類似的“城市地區(qū)”競爭力。英國在規(guī)范政府采購競爭方面，采取的措施一是競爭基礎(chǔ)上的“物有所值”原則；二是對外遵循對歐共體國家的優(yōu)先原則和對國際條約國家對等開放原則；三是對投標申訴不實行調(diào)節(jié)而是采取訴訟。同時，以立法為先導(dǎo)，規(guī)范地方的競爭行為。(人民論壇記者高源整理)
從長三角一體化看政府競爭邊界
作者：姚先國
由于不同行政區(qū)劃造成了區(qū)域利益差異，每個地方政府都從自身利益最大化來處理相互關(guān)系，有利則干、無利不干。產(chǎn)業(yè)布局、招商引資項目爭奪往往屬于“非帕累托改進”的零和博弈，爭奪激烈則在所難免
從競爭走向聯(lián)合，長三角一體化的四個“短板”
長三角是中國經(jīng)濟實力最為雄厚、發(fā)展前景最看好的區(qū)域。如何促進該地區(qū)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)長三角經(jīng)濟一體化、打造以上海為中心的長三角城市群和經(jīng)濟區(qū)，長期為人們所關(guān)注，那么，長三角一體化進展到底如何呢？
應(yīng)該說，通過這些年的努力，長三角一體化的觀念已深入人心。有關(guān)省市在制訂發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時，也把融入長三角、促進一體化作為重要因素之一。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工、旅游資源開發(fā)、市場拓展等方面制定了相關(guān)政策，實施了不少項目，取得了一些實質(zhì)性的進展。但總體看來并不盡如人意，與一體化的目標相距甚遠。長三角區(qū)域內(nèi)的合作與互動呈現(xiàn)如下四大特征：
一是上熱下冷。高層領(lǐng)導(dǎo)對一體化十分重視，互動頻繁。有關(guān)文件、規(guī)劃出臺不少，國務(wù)院近年也頒布了促進長三角經(jīng)濟一體化的意見和措施。但基層政府、企業(yè)和民眾對此卻相對漠然，反應(yīng)各異，行動不一。
二是言多于行。近幾年來，浙江、江蘇、上海三省市黨政部門、媒體和學(xué)界人士頻頻召開會議、論壇、座談、對話，商討合作交流事宜，相關(guān)言論、研究成果汗牛充棟。相形之下，實際行動與成效則遜色得多。全國區(qū)域合作能做的，長三角固然能做；但全國做不到的，在長三角也照樣不能做，如車輛自由行駛、戶口放開、勞保關(guān)系異地轉(zhuǎn)移等，長三角并未率先實現(xiàn)。
三是“硬”強于“軟”。這些年來，浙江、江蘇、上海三省市的基礎(chǔ)設(shè)施突飛猛進，交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)尤其發(fā)達，促進了相互之間人員、物資和信息的交流與合作，但市場一體化、管理規(guī)則一體化則遠未實現(xiàn)，而這才是一體化的核心。
四是競大于合。長三角內(nèi)部在人才、資源、市場、投資項目的爭奪，并未因有合作宣言而減緩其激烈程度，在招商引資方面尤其如此。浙江、江蘇、上海三省市競相打造“低商務(wù)成本區(qū)”，以吸引投資。筆者曾收集整理過長三角四十多個縣市區(qū)的招商引資，發(fā)現(xiàn)如出一轍，都是拼命推出優(yōu)惠政策，做的都是土地、稅收的文章。
問題不在于是否有競爭，而在于這種競爭是否有序、有利
為什么長三角一體化進程中會有如此反差？一個普遍的共識是：現(xiàn)行行政體制的障礙。由于不同行政區(qū)劃造成了區(qū)域利益差異，每個地方政府都從自身利益最大化來處理相互關(guān)系，有利則干、無利不干。實際觀察也可證明，凡是對雙方均有利的“帕累托改進”事項，如交通運輸、通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、旅游資源開發(fā)等，合作一般容易達成；而產(chǎn)業(yè)布局、招商引資項目爭奪往往屬于“非帕累托改進”的零和博弈，爭奪激烈則在所難免，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象也就難以消除。
那么如何消除這種行政區(qū)劃體制對經(jīng)濟一體化的障礙？有一種說法是，“行政的障礙只能用行政的辦法解決?！庇谑?，出現(xiàn)了不少調(diào)整行政管理體制的對策建議，如建立“長三角特區(qū)”、“長三角省”等，還有人鄭重其事地在兩會上提出此類提案。我認為，這是一種荒唐的主張。
首先，以調(diào)整行政區(qū)劃消除行政體制障礙無異于緣木求魚。我國的行政層級已夠多的了，如果在省市之上再增加一個層次，無疑又要增加巨大的行政成本，降低行政效率。而且，調(diào)整了行政區(qū)劃，就能消除內(nèi)部競爭了嗎？當前，無論哪個省級單位下屬的地、市、縣、區(qū)都競爭激烈，難道變成“長三角省”，就不競爭了嗎？無論哪個縣級單位，下屬的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村都競爭激烈，難道轄區(qū)范圍大一點或小一點，就不競爭了嗎？答案是否定的。
其次，地方政府的競爭具有二重性，不能一概否定。從管理學(xué)來看，不同組織層級的存在是必然現(xiàn)象。有不同的組織或不同的層級，就一定會有權(quán)責(zé)利的差別，相互之間就一定會有摩擦、有競爭。各級地方政府在自身掌握的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)利，配置資源，爭取利益最大化，既是正?，F(xiàn)象，又有助于提高資源配置效率和本地區(qū)的福利水平。地方政府相互競爭中煥發(fā)出來的積極性、創(chuàng)造性，恰恰是中國改革開放以來快速發(fā)展的強大動力。問題不在于是否有競爭，而在于這種競爭是否有序、有利。
因此，我們需要探討行政區(qū)劃與市場一體化、經(jīng)濟一體化并行不悖的內(nèi)在機理，創(chuàng)造出二者良性互動的有效機制。
政府競爭的邊界在哪
深入分析可以發(fā)現(xiàn)，政府競爭有序、還是無序，對經(jīng)濟與社會發(fā)展有益還是有害，答案并不在于地方政府之間的相互關(guān)系如何處理，而在于政府與微觀主體的關(guān)系如何界定。反觀發(fā)達國家，其市場經(jīng)濟是在公民權(quán)利平等、個人自由選擇的基礎(chǔ)上發(fā)育和運行的，地方政府的權(quán)力和可支配資源得到明確的界定與約束，在這一框架內(nèi)行使決策權(quán)、配置和利用公共資源，增進轄區(qū)民眾的福利，并不會造成市場的制度性分割。地方政府間的競爭也不會從根本上妨礙經(jīng)濟主體的自由選擇和資源在不同區(qū)域間的合理流動，惡性競爭也就得以避免。
中國的市場化改革是在特殊的歷史條件下展開的，城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、身份等級差異，是中國的特殊國情。城里人與鄉(xiāng)下人、干部與職工、工人與農(nóng)民、國有單位與非國有單位之間壁壘森嚴，差異巨大。我國改革推進的過程是逐步放松管制、還權(quán)于民的過程，工人、農(nóng)民和所有其他勞動者開始擺脫各種各樣的制度束縛，逐步獲得自由擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、自由遷徙、自由競爭的機會，這是逐步釋放生產(chǎn)力的過程，也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程。但是這一過程并未結(jié)束，城鄉(xiāng)一體化、公民權(quán)利的均等化尚未實現(xiàn)，市場運行中的制度性分割現(xiàn)象還普遍存在。政府從大權(quán)獨攬、資源獨享的唯一決策主體向法治政府、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)換也未完成，各地市場化進程不一，不同地區(qū)包括長三角居民與企業(yè)所享有的權(quán)利與利益差異仍然很大，這是經(jīng)濟一體化難以實現(xiàn)的根本原因。
基于此，促進長三角經(jīng)濟一體化、社會一體化的根本思路需要轉(zhuǎn)換。過去主要從地方政府層面相互協(xié)調(diào)，自上而下推動效果有限。應(yīng)該“反彈琵琶”，從界定和保護公民權(quán)利、企業(yè)權(quán)利入手，緩解和消除不同區(qū)域、不同城市之間、城鄉(xiāng)之間的權(quán)利差別和利益落差，為實現(xiàn)市場一體化、經(jīng)濟社會一體化打下堅實的微觀基礎(chǔ)。為此特別需要采取的措施是：一要廢除戶口制度，廢除身份等級差異，給所有居民以國民待遇；二要打破壟斷，消除歧視，為企業(yè)和勞動者公平競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境；三要公平配置公共資源，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓全體公民享受應(yīng)有的平等權(quán)利；四要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、覆蓋全民的、可在全國范圍內(nèi)自由結(jié)轉(zhuǎn)的社會保障制度，以支持勞動者的自由流動、自由遷徙；五要改革和完善稅收制度，建立合理分享的利益調(diào)節(jié)機制和轉(zhuǎn)移支付體系，避免不同區(qū)域之間在招商引資上的惡性競爭。(作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo))
作者：周業(yè)安
從一些史料上看，我國歷史上一直存在著地方政府競爭，只不過那時的競爭缺乏必要的制度平臺，而顯得有些雜亂。改革開放以來，不同類型的地方政府競爭不僅存在，而且還對當?shù)啬酥林袊慕?jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。地方政府直接介入到經(jīng)濟活動中，通過經(jīng)濟績效的相互競爭，不僅帶來了中國經(jīng)濟的持續(xù)高增長，而且也產(chǎn)生了一系列不利的影響。因此，要理解我國改革開放三十幾年的增長奇跡及其存在的問題，必須從地方政府競爭著手，才能夠真正得以揭秘。
財政包干制度下，地方政府競爭的主要特點
改革開放伊始，出于財政的壓力，一些地方自發(fā)實施了承包制，比如安徽鳳陽小崗村的農(nóng)村土地承包制。這種制度通過賦予農(nóng)民必要的剩余要求權(quán)，給了農(nóng)民巨大的激勵，從而大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。承包制在不耗費政府資源的條件下，改善了農(nóng)民和政府的收入，可謂一舉兩得。隨后，承包制不僅推廣到企業(yè)，而且也推廣到政府內(nèi)部，從而形成了我國當時獨具特色的地方政府財政包干制度。
在財政包干制度下，一方面地方政府可以多勞多得，這對政府、官員、當?shù)鼐用穸加欣?；另一方面上級政府根?jù)各地方經(jīng)濟績效的對比，可以很容易地判斷地方官員的努力程度。這兩方面的動因就激發(fā)了地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性。但是，資源是有限的，一個地區(qū)資源用得多，另一個地區(qū)就可能會用得少。于是地方為了本地利益，必須展開資源爭奪，由此引發(fā)了地方政府間的競爭。
由于財政包干制度本質(zhì)上是一種承包合同，其核心就是不同層級政府之間的收入分配，因而經(jīng)濟績效就成為地方政府最重要的追求目標。這一階段地方政府競爭就相應(yīng)地表現(xiàn)為如下特點：
第一，以GDP為導(dǎo)向的官員升遷模式開始形成。上級政府根據(jù)各個下級政府所完成的承包合同的情況，通過比較不同地方的經(jīng)濟績效，來進行官員選拔。
第二，兄弟競爭占據(jù)重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通過國有企業(yè)間接控制了大部分資源，地方政府就紛紛去中央各部委爭取項目資金，即通常所說的“跑部錢進”。對中央來說，各級地方政府都是兄弟，如同一個大家庭在各兄弟之間分配家產(chǎn)，因而此種競爭就被一些學(xué)者戲稱為“兄弟競爭”。
第三，惡性競爭和地方保護主義明顯。由于改革初期市場剛剛開始發(fā)育、人們對市場經(jīng)濟的認識不深、地方政府可用的競爭手段較少，出于規(guī)避風(fēng)險的考慮，地方政府大多采取了模仿策略，競相通過各種形式的稅費優(yōu)惠來吸引資本流入，從而引發(fā)了地方政府之間的價格戰(zhàn)。同時，地方政府為了防止當?shù)氐馁Y源流出，通過行政手段來進行強制，比如外來物品流入管制，這就導(dǎo)致了當時地方保護主義的風(fēng)行。
分稅制下，地方政府競爭的新特征
雖然財政包干制度有效地激勵了地方政府追求本地經(jīng)濟利益最大化，促進了各地的經(jīng)濟發(fā)展；但是由于各地區(qū)資源稟賦、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和地理位置不同，導(dǎo)致了大多數(shù)內(nèi)陸地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)在競爭中處于劣勢，地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距不斷拉大。這不僅給整個國民經(jīng)濟帶來了不穩(wěn)定性，而且可能阻礙以后的經(jīng)濟增長?；诖?，1994年，我國對財政包干制度進行了徹底的改革，開始推行分稅制。
隨著分稅制的推行，以及產(chǎn)品市場和要素市場的逐步發(fā)育，地方政府發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠稅費優(yōu)惠未必能夠吸引到高質(zhì)量的企業(yè)和人才，并且中央對地方的考核標準也不再僅僅依據(jù)經(jīng)濟績效，而是開始考核包含社會和經(jīng)濟因素在內(nèi)的綜合績效，這就使得地方政府之間的競爭開始出現(xiàn)了本質(zhì)的變化。
第一，兄弟競爭的重要性開始逐步下降。分稅制后，一方面，政府以及國有企業(yè)逐步退出競爭性行業(yè)，政府手中掌握的資源在減少；另一方面，市場化開始讓地方政府認識到，不僅僅可以從部委獲取資源，如果政策適當，也可以從社會上獲得大量的資源。此時兄弟競爭盡管重要，但通過市場展開競爭開始變得越來越突出。
第二，差異競爭策略逐步獲得親睞。這是因為一味地采取模仿策略導(dǎo)致各地區(qū)政策雷同，對要素吸引力大大減弱；同時很多能帶來高經(jīng)濟附加值的要素，并不把稅費優(yōu)惠當作最重要的決策依據(jù)，而是更加重視當?shù)氐能洯h(huán)境。于是一些具有前瞻性的政府開始通過制度創(chuàng)新以及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，來滿足這些要素的需求，從而形成了地區(qū)之間的差異化策略。
第三，地方保護主義在弱化。隨著市場化進程的加快，要素的流動障礙越來越少，依靠過去那種堵的方式已經(jīng)無法強制要素在當?shù)卦?。比如過去很多地方政府通過扣留人才檔案的方式來限制人員流動，但其他地區(qū)可以新建檔案，這種做法已經(jīng)毫無意義。要素的快速流動，直接導(dǎo)致地方政府不得不改變過去的保護主義策略，轉(zhuǎn)而實施其他的競爭策略。
第四，官員升遷的考核內(nèi)容也在悄悄發(fā)生轉(zhuǎn)變。過去以GDP為核心的經(jīng)濟績效是最重要的考核標準，但分稅制以后，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付來有力地調(diào)節(jié)地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，這就使得一些先天不足的地區(qū)可以通過其他方面的改進來獲得好的評價，比如促進社會穩(wěn)定、增加當?shù)鼐用竦木袷臣Z等。
當前競爭的態(tài)勢
分稅制以后，地方政府競爭雖然逐步開始走向正軌，但存在的弊端也是非常明顯的，比如政府主導(dǎo)的重復(fù)建設(shè)還是存在、公共支出結(jié)構(gòu)仍然扭曲、一定范圍和一定程度的地方保護仍然存在等。
當前，隨著我國政府體制改革的深入，地方政府競爭逐步呈現(xiàn)出以下的發(fā)展趨勢：
第一，經(jīng)濟績效的競爭仍在延續(xù)。這是因為我國人口壓力導(dǎo)致了當?shù)鼐蜆I(yè)壓力巨大，為了把失業(yè)率盡可能壓低，必須盡快發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，這就不可避免地會展開GDP競賽。加之，經(jīng)濟績效往往可以在官員任期內(nèi)迅速提升，因而地方政府有動力圍繞經(jīng)濟績效展開激烈競爭。不過盡管如此，競爭的形式和策略都會有所變化。
第二，兄弟競爭逐步讓位給市場競爭，地方政府之間越來越重視在市場上一較高下，而不再依賴過去的兄弟競爭模式。同時，地方保護主義已經(jīng)越來越難以實施，可以預(yù)見地方政府將會逐步拋棄保護主義的政策，轉(zhuǎn)而采取市場競爭策略。
第三，差異化競爭策略將成為主要競爭手段。由于產(chǎn)業(yè)的升級，使得人才和技術(shù)的競爭顯得至關(guān)重要。而為了吸引人才和技術(shù)要素的流入，地方政府只能通過加大教育、醫(yī)療等社會性支出的比重，提高當?shù)毓卜?wù)水平，改善當?shù)剀洯h(huán)境的差異化競爭策略，來吸引要素流入，并扎根。
第四，社會績效的競爭越來越重要。不僅中央開始調(diào)整對地方的考核指標體系，而且當?shù)鼐用褚苍絹碓街匾暜數(shù)氐沫h(huán)境、社會安全等公共服務(wù)設(shè)施和質(zhì)量，這就促使地方政府開始逐步轉(zhuǎn)向社會績效的競爭。當然，這一系列好的趨勢的延續(xù)，依賴幾個前提：各地區(qū)之間產(chǎn)品和要素市場逐步實現(xiàn)一體化，無流動方面的行政障礙；公共財政制度得以落實；政府考核體系得以完善，社會績效和經(jīng)濟績效并重等等。(作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博導(dǎo))
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中西方競爭理論的不同關(guān)注點
西方地方政府競爭理論并不完全適用于解釋中國存在的地方政府競爭現(xiàn)象。
西方地方政府競爭理論主要關(guān)注稅收競爭。在西方聯(lián)邦制的背景下，地方政府一般具有一定調(diào)整稅率的權(quán)力，從而稅率調(diào)整可以作為地方政府吸引要素流入的重要手段，與此同時，對可流動要素收益征稅也是地方政府最重要的稅收來源。而在中國分稅制改革后，雖然省一級政府具有了一定調(diào)整稅率和制訂稅收實施細則的權(quán)力，但可以調(diào)整的范圍有限，而且這種調(diào)整必須受到中央政府的約束，此外，我國稅收主要采取流轉(zhuǎn)稅的形式，缺乏稅收競爭的基礎(chǔ)。
中國對地方政府競爭的研究更多注意制度競爭。這種制度競爭既可以是減少國有企業(yè)補貼、硬化預(yù)算約束，主動進行國有企業(yè)改制、推進民營經(jīng)濟發(fā)展等積極方面，也可能是采用各種行政手段和技術(shù)壁壘來分割市場等消極方面。但總體特征是，制度競爭多體現(xiàn)為非正式規(guī)則而不是正式的制度安排，地方政府更多采用影響實際制度環(huán)境來進行競爭，如對地方自由裁量權(quán)的不同發(fā)揮、制度試驗、差異化制度實施程度等。如在地方市場分割中，地方政府既不會通過明確的政策法規(guī)限制域外產(chǎn)品的進入，也不會正式對域外流入的產(chǎn)品征收額外的稅收，但地方政府完全可以通過許可證、質(zhì)量標準、彈性管制等手段來實現(xiàn)遏制外地產(chǎn)品流入的目的。
競爭過度催生負面效應(yīng)
作者：張文禮
對于地方政府而言，沒有合作的競爭必然導(dǎo)致無序和混亂，并可能使競爭走向負面，地方政府必須擺脫種種對抗性的競爭思維
當前地方政府競爭中的一個突出問題是競爭過度問題，表現(xiàn)在多個方面，如招商引資競爭、制度競爭、產(chǎn)業(yè)競爭、公共物品競爭、稅收競爭、人才競爭等。從實際中看，地方政府競爭過度集中體現(xiàn)在以下幾個方面：
基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)
基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，屬于多余和不必要的建設(shè)。這方面的突出表現(xiàn)是地方政府由于政績競爭的激勵，脫離本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，過分超前建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并由于基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，造成資源的嚴重浪費。
在長三角地區(qū)，港口建設(shè)的過度競爭十分明顯。據(jù)統(tǒng)計，在長江從江陰至南通60公里的岸段，共建有68個萬噸級泊位，平均0.9公里就有一個。如此密集地在同一河段建設(shè)萬噸泊位，實屬資源浪費。
開發(fā)區(qū)重復(fù)建設(shè)也是相當?shù)膰乐?，不少地方的開發(fā)區(qū)建設(shè)過多過濫，一些市、縣甚至出現(xiàn)了“縣縣辦開發(fā)區(qū)”、“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建工業(yè)園”的情況。這不但違背了開發(fā)區(qū)建設(shè)的初衷，而且造成了土地資源和相關(guān)資源的嚴重浪費，且建成的開發(fā)區(qū)往往不符合標準，規(guī)模小、設(shè)施差。引進的企業(yè)大多是沖著優(yōu)惠政策而來，優(yōu)惠不滿意立即設(shè)法走人。各類開發(fā)區(qū)之間的惡性比拼和過度競爭造成了新一輪的重復(fù)建設(shè)，難以形成產(chǎn)業(yè)互補和資源的合理配置。
從2003年7月起，國務(wù)院部署開展了對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓工作。經(jīng)過有關(guān)部門和地方的努力，開發(fā)區(qū)清理整頓工作取得了一定的成效，但是開發(fā)區(qū)數(shù)量往往是在一次次突擊檢查之后死灰復(fù)燃。
地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨于同構(gòu)
地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，是指各地區(qū)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇、產(chǎn)業(yè)組織規(guī)模和技術(shù)水平的確定以及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)安排等方面的雷同現(xiàn)象。
在地方政府競爭中，盡管地方官員很清楚模仿其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和過度競爭，但是在中國現(xiàn)行的政績考評機制下，經(jīng)濟落后就意味著地方官員在政治晉升博弈中處于競爭劣勢。地方政府官員為了保持經(jīng)濟績效的相對優(yōu)勢，寧愿保持與競爭對手相類似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而造成過度競爭，也不愿承擔政治晉升博弈中的相對位次下降的風(fēng)險。因此，模仿其它地區(qū)投資，發(fā)展本區(qū)域加工工業(yè)成為幾乎所有省區(qū)的戰(zhàn)略重點，致使各省(市)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化系數(shù)普遍下降，工業(yè)結(jié)構(gòu)之間存在明顯的重復(fù)和同構(gòu)，從而形成了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不切實際的狀況。
據(jù)調(diào)查，長三角區(qū)16個城市的支柱產(chǎn)業(yè)，選擇汽車業(yè)的有11個，選擇石化業(yè)的有8個城市，有12個城市選擇通信產(chǎn)業(yè)。近年專家學(xué)者屢有預(yù)警：“長三角產(chǎn)業(yè)同構(gòu)比例過高。”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同化必然會對我國經(jīng)濟發(fā)展帶來很大的負面效應(yīng)，使中國經(jīng)濟無法享受到地方協(xié)作、優(yōu)勢互補和規(guī)模經(jīng)濟所帶來的巨大的經(jīng)濟利益。
地方市場分割嚴重
地方市場分割的主要表現(xiàn)是利用種種非市場手段來保護地方產(chǎn)品在本地市場中的地位，同時采取各種措施禁止外地商品在本地銷售，抬高外地產(chǎn)品和服務(wù)進入本地的門檻或者對外地產(chǎn)品增加歧視性收費項目，甚至限定本地企業(yè)、單位或個人只能經(jīng)營、購買、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟組織或個人提供的服務(wù)。
從行業(yè)來看，利稅高的行業(yè)易遭受封鎖；從地區(qū)來看，欠發(fā)達地區(qū)保護更加嚴重。比如，黑龍江省龍江縣政府就以整頓啤酒市場秩序為由，依據(jù)齊齊哈爾市人大頒布的《酒類管理條例》以及齊齊哈爾市政府簽發(fā)的《關(guān)于整頓酒類市場的通知》成立了由酒類專賣局牽頭的啤酒市場稽查隊，多次封鎖、扣押和沒收外地生產(chǎn)的啤酒，給經(jīng)營者和生產(chǎn)廠家造成了嚴重的損失。
地方市場分割導(dǎo)致經(jīng)濟運行機制扭曲，市場信號失真，干擾宏觀經(jīng)濟平衡，使社會資源無法實現(xiàn)最優(yōu)配置，嚴重妨礙國內(nèi)統(tǒng)一市場體系的形成，造成國民的福利損失。
招商引資競爭混亂
招商引資是一種具有中國特色的政府行為，即政府親自出面游說投資方在轄區(qū)內(nèi)投資。由于目前在地方政府的績效考核中招商引資規(guī)模占相當比重，因而地方政府在招商引資過程中，地方政府官員為了擴大政績，引進外資，紛紛采取各種優(yōu)惠政策，從而展開了地方政府間招商引資優(yōu)惠政策的惡性比拼。
一些地方政府在招商引資的過程中讓利“過度”，在“招商競賽”中頻頻撞擊稅收、土地等政策“紅線”。有些地方政府甚至由以前的“吐血”優(yōu)惠轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌该髡猩陶?，即?yōu)惠政策不透明化和制度化，采取隨機應(yīng)變的招數(shù)，只顧目的，不顧手段，并造就了一個特殊的職業(yè)群體：“招商游擊隊”。這些“游擊隊員”有著古代欽差般的便宜行事之權(quán)，在地方官員的口諭之下，可以不惜一切代價與其他地方比拼優(yōu)惠政策甚至互相拆臺，比如有些地方對外商承諾給予“十免十減半”或“零地價”、“零檢查”、“零稅收”等違規(guī)優(yōu)惠政策。
此外，在土地價格上的惡性競爭也是相當?shù)膰乐兀热缣K州將土地價格由原來的每畝20萬元降到了每畝15萬元，昆山也由原來的每畝15萬元降到了每畝10萬元，而無錫甚至降到了每畝2-3萬元，這遠遠低于一般土地成本每畝15萬元的標準和水平。地區(qū)政府一味追求以GDP為主的經(jīng)濟指標增長，使地方政府間招商引資競爭變成了低水平的“讓利競賽”，造成巨大的資源浪費，經(jīng)濟社會發(fā)展也深受影響。
亟待創(chuàng)建促進地方政府良性競爭的制度環(huán)境
綜上所述，地方政府過度競爭導(dǎo)致了不容忽視的負面效應(yīng)。在地方政府競爭中，地方政府作為理性的行為主體，是根據(jù)制度環(huán)境給予它的行為空間以及制度激勵和制度約束來選擇最有利于自身利益的競爭策略和競爭行為的，其追求自身利益最大化的行為如果沒有合理的制度激勵和制度約束必然會走向負面。因此，地方政府過度競爭的主要原因是缺乏促進地方政府良性競爭的制度環(huán)境。這就是說，規(guī)制地方政府過度競爭要從地方政府競爭的主體和制度環(huán)境兩方面入手。既要求地方政府通過制度創(chuàng)新使地方政府競爭走出過度競爭，走向差異化競爭，又要求中央政府通過激勵結(jié)構(gòu)的改善以及競爭制度的約束引導(dǎo)，匡正地方政府競爭，使其走上良性的競爭之路。對于地方政府而言，沒有合作的競爭必然導(dǎo)致無序和混亂，并可能使競爭走向負面。因此，從長遠來看，地方政府必須擺脫種種對抗性的競爭思維，在競爭中走向合作，以競爭為手段和動力，以合作為目的和宗旨，使地方政府在競爭和合作中達到“雙贏”或“多贏”。(作者為西北師范大學(xué)教授)
地方競爭是一個中性概念
作者：魏后凱
區(qū)域競爭是一個中性的概念，不能把它與重復(fù)建設(shè)、地方保護主義、招商引資惡性競爭或無序競爭等概念等同起來。
重復(fù)建設(shè)也并非是競爭的伴生物
其一，區(qū)域競爭與重復(fù)建設(shè)。所謂重復(fù)建設(shè)，是指由于生產(chǎn)同類產(chǎn)品的企業(yè)數(shù)量過多，造成全國總體生產(chǎn)能力出現(xiàn)過大，生產(chǎn)設(shè)備出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。它是現(xiàn)實經(jīng)濟中廣泛存在的一種普遍現(xiàn)象，無論是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟，都不可避免會出現(xiàn)一定程度的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。在計劃經(jīng)濟體制下，即使不存在區(qū)域競爭，但由于決策的失誤和體制性弊端，也容易出現(xiàn)低水平的重復(fù)建設(shè)。例如，在“大躍進”時期，由于中央決策的失誤，導(dǎo)致全國各地“五小”工業(yè)盲目上馬、遍地開花，資源浪費十分嚴重。在市場經(jīng)濟體制下，重復(fù)建設(shè)也并非完全是區(qū)域競爭或地方政府競爭的伴生物。由于市場需求的波動、信息的不完善、市場退出的困難以及市場競爭的需要等，也必然會產(chǎn)生一定程度的生產(chǎn)能力過剩和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。這種重復(fù)建設(shè)既是市場競爭的前提，又是市場競爭的結(jié)果。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同與區(qū)域分工深化可以并存
其二，區(qū)域競爭與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。近年來，隨著經(jīng)濟全球化的推進和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)分工出現(xiàn)了一些新的特點和趨勢，即由傳統(tǒng)的部門間分工逐步發(fā)展為部門內(nèi)的產(chǎn)品間分工，進而又開始向產(chǎn)業(yè)鏈分工方向發(fā)展。很多產(chǎn)品生產(chǎn)過程包含的不同工序和區(qū)段，被拆散分布到不同國家或區(qū)域進行，形成以工序、區(qū)段、環(huán)節(jié)為對象的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系。在這種新型分工格局下，一方面是出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的趨勢，另一方面區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和專業(yè)化卻在不斷深化。以浙江省服裝工業(yè)為例。浙江省紡織服裝工業(yè)的85%集中在紹興、寧波、杭州、嘉興、溫州、湖州等地。雖然這些地方都在發(fā)展服裝工業(yè)，但其產(chǎn)品差異較大，部門內(nèi)產(chǎn)品間分工和專業(yè)化在進一步深化。如寧波側(cè)重男裝，是我國大規(guī)模、大品牌的西裝、襯衫生產(chǎn)與銷售基地；溫州側(cè)重于男裝和休閑服，杭州側(cè)重女裝，湖州主要是童裝。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同并非一定意味著區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的弱化。恰恰相反，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同與區(qū)域分工深化可以并存。
必須承認和保護正當?shù)牡胤嚼?/p>
其三，區(qū)域競爭與地方保護主義。區(qū)域競爭是市場競爭和市場經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，而地方政府競爭是在市場經(jīng)濟體制下分權(quán)化改革的結(jié)果。這里所指的分權(quán)就是中央政府賦予地方一定的責(zé)權(quán)利，就是承認地方利益的存在。對地方政府來說，應(yīng)該在不違背國家利益的大前提下，追求合理和正當?shù)牡胤嚼?，實現(xiàn)區(qū)域利益的最大化。只要地方政府在國家法律、規(guī)章制度和政策允許的框架內(nèi)，運用其擁有的各種手段和工具，
追求自身和轄區(qū)的正當利益，這種利益就是合理的。因此，優(yōu)化區(qū)域競爭既要尊重區(qū)域利益，又必須承認和保護正當?shù)牡胤嚼妫荒軐Φ胤秸谄錂?quán)限內(nèi)追求正當合法的利益進行指責(zé)，更不能把這種行為指責(zé)為地方保護主義。
招商引資惡性競爭出現(xiàn)并非是區(qū)域競爭的必然結(jié)果
其四，區(qū)域競爭與招商引資惡性競爭。招商引資惡性競爭或無序競爭是在缺乏合理規(guī)制和有效監(jiān)管條件下區(qū)域競爭的負面效應(yīng)之一。比如，一些地方在招商引資過程中，突破國家的有關(guān)政策和規(guī)章制度，實行零地價出讓工業(yè)用地，造成國家利益的流失，或者引進一些高消耗、高排放的污染企業(yè)，造成環(huán)境污染。這種情況的出現(xiàn)并非是區(qū)域競爭的必然結(jié)果，而主要是缺乏合理規(guī)制、有關(guān)部門監(jiān)管不力以及地方政府越權(quán)的結(jié)果。這種招商引資的惡性或無序競爭，是應(yīng)該制止的不合理區(qū)域競爭。而對于符合市場規(guī)則以及國家有關(guān)政策和規(guī)章制度的良性區(qū)域競爭，則應(yīng)該鼓勵和提倡。
規(guī)制是優(yōu)化區(qū)域競爭的核心
區(qū)域競爭是市場經(jīng)濟體制下存在的一種普遍經(jīng)濟現(xiàn)象，它的積極意義和提高資源配置效果的作用是顯而易見的。當前我國經(jīng)濟發(fā)展中存在的低水平重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)趨同和地方保護主義等現(xiàn)象，是體制轉(zhuǎn)軌和制度不完善的產(chǎn)物，而并非是區(qū)域競爭的必然結(jié)果。從發(fā)展的眼光看，要優(yōu)化區(qū)域競爭，關(guān)鍵在于由中央政府出面，按照科學(xué)發(fā)展觀和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，強化區(qū)域競爭的規(guī)制，規(guī)范地方政府的競爭行為。這種規(guī)制應(yīng)主要集中在以下幾個方面：一是區(qū)際商品、要素流動和市場一體化方面的規(guī)制，要禁止各級政府采用各種手段阻止和限制地區(qū)之間的商品和要素流動。二是合理劃分中央與地方之間的責(zé)權(quán)利，防止地方政府越位、空位和錯位行為的發(fā)生。三是鼓勵建立區(qū)域之間的協(xié)調(diào)機制。一些跨區(qū)域性的問題既可以由中央政府出面來進行協(xié)調(diào)，也可以由中央和地方共同組成相應(yīng)的組織機構(gòu)來協(xié)調(diào)，還可以由地方政府共同建立區(qū)域合作和協(xié)調(diào)組織來協(xié)商解決。四是加強對國家有關(guān)政策在各地區(qū)實施情況的檢查和監(jiān)督。對于不落實國家政策或采取陽奉陰違行為的地方政府，應(yīng)該進行嚴厲的行政處罰。當然，中央政府也應(yīng)不斷調(diào)整和完善宏觀政策，提高政策的科學(xué)性。五是進一步完善地方政府政績的考核指標體系。落實科學(xué)發(fā)展觀，必須樹立科學(xué)的政績觀。(作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長、研究員)
《人民論壇》2010013期封面
第2010013期《人民論壇》雜志發(fā)表《中國地方競爭喜憂》一文，全文如下：
這是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的一道獨特風(fēng)景；
這是解讀中國奇跡的另一獨特視角；
這是治理未來中國亟待解決的一項獨特課題；
這是推動中國改革發(fā)展的一套獨特方法
中國經(jīng)濟增速為什么能長期獨占鰲頭？國內(nèi)外許多人士都頗感好奇，不能理解，希望探尋這一“奇跡”的內(nèi)在奧秘。據(jù)我們觀察，“地方競爭”這一尚未被深入解讀的巨大內(nèi)生性發(fā)展動能，是觀察中國強勁增長的另一種視角。
僅以中國的城市建設(shè)為例，國外的很多小城鎮(zhèn)往往幾十年都沒什么變化，但是在中國，不僅中心城市，就連小城市也是日新月異，一年一變樣，三年大變樣。各地政府為了當?shù)匕l(fā)展，你追我趕，各出奇招，已成為一道獨特的風(fēng)景。
有經(jīng)濟學(xué)家指出，“不同國家有激烈競爭不難明白，但一國之內(nèi)的不同地區(qū)有像中國今天所見到的激烈競爭，歷史上沒有出現(xiàn)過?！闭沁@種激烈的競爭，推動了各地快速發(fā)展，但競爭過度的負面效應(yīng)也在凸顯，諸如基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)趨同、市場的嚴重分割、招商引資的競爭混亂等問題已成為中國未來經(jīng)濟和社會發(fā)展不得不面臨的獨特課題。
因此，如何規(guī)制地方政府的各類競爭行為，維護良好的地方政府競爭秩序，推動中國改革發(fā)展持續(xù)前進，亟待一套獨特方法與工具。
為此，人民論壇雜志本期特別策劃，通過廣泛問卷調(diào)查、專家撰稿、采訪地方官員等方式，圍繞地方政府競爭的根源、效果、未來走勢、規(guī)制手段等問題，進行了深入分析，以求展現(xiàn)地方政府競爭的方方面面。
——人民論壇“特別策劃”組
經(jīng)濟增長動能抑或政治晉升比拼
——當代中國地方政府競爭狀況問卷調(diào)查分析報告
作者：人民論壇問卷調(diào)查中心
·在各層級政府競爭程度上，82% 的受調(diào)查者認為最激烈的集中在縣市級和地市級，而省級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的競爭性相對不很明顯
·在關(guān)于地方競爭的主要原因方面，63%的受調(diào)查者認為現(xiàn)行政績考核與升遷機制，驅(qū)使地方官員謀求政績
·超過72%的受調(diào)查者認為當前地方政府的競爭程度相當激烈；60%的受調(diào)查者認為其負面效應(yīng)大于正面效應(yīng)；77%的受訪者認為主要的負面效應(yīng)為“發(fā)展只見物、不見人，老百姓未得實惠”
近期，山東省陽谷縣、臨清縣和安徽黃山市三地的“西門慶故里”爭奪戰(zhàn)被廣泛關(guān)注，而地方政府紅頭文件推銷當?shù)責(zé)熅频犬a(chǎn)品、零地價招商引資等新聞事件也不斷見諸報端，展現(xiàn)了地方競爭的火熱程度。近年來，隨著科學(xué)發(fā)展觀的推進，地方競爭發(fā)生了怎樣的變化？官員對此是如何認識的？我們該如何看待？針對以上公眾關(guān)注的問題，人民論壇雜志做了關(guān)于“當代中國地方政府競爭狀況”的問卷調(diào)查，調(diào)查總?cè)藬?shù)達4931人，分為兩部分，一為網(wǎng)絡(luò)問卷，與人民論壇網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等網(wǎng)站聯(lián)合推出，受到網(wǎng)友廣泛關(guān)注和熱烈討論，參與調(diào)查的網(wǎng)友達4829位；二為官員問卷，在國家行政學(xué)院、中共中央黨校調(diào)查干部學(xué)員102人。
問：當前地方政府的競爭程度如何？
答：超過72%的受調(diào)查者認為當前地方政府的競爭程度相當激烈
您認為當前地方政府的競爭程度如何？本次問卷調(diào)查結(jié)果顯示：72%的受調(diào)查者認為“相當激烈”，12%的受調(diào)查者選擇“說不清楚”，11%的受調(diào)查者認為“程度較輕”，5%的受調(diào)查者選擇“沒有競爭”。
以上調(diào)查結(jié)果顯示，中國的地方競爭是客觀存在的，而且還比較激烈。
中國地方政府間競爭，是一種客觀存在。不僅公眾認同競爭“相當激烈”，地方官員對此更深有感受，一位接受調(diào)查的縣委書記表示，“我們直接在這種競爭性的體制下生存和發(fā)展，是關(guān)鍵群體。無論是從當?shù)匕l(fā)展還是從個人成長來看，我們都沒有其他選擇?！?/p>
而一位駐京辦主任在接受采訪時表示，他曾經(jīng)費盡心機，為當?shù)卣疇幦×撕芏嗤顿Y項目。不料，當?shù)胤止苓@項工作的縣委書記被突然調(diào)離，為了增加競爭的砝碼，該書記就將很多項目也隨之中途轉(zhuǎn)走了。這位駐京辦主任招商引資的努力也就付諸東流，他由此對當前地方政府的競爭深有感觸。對于“西門慶故里”爭奪戰(zhàn)，他表示非常理解，覺得這只是一種淺層競爭，真正激烈的競爭還在于對地方資源的開發(fā)、利用以及發(fā)展過程中的動態(tài)爭奪。
問：您認為哪一級地方政府競爭最激烈？
答：82% 的受調(diào)查者認為最激烈的政府競爭集中在縣(市)級和地市級，而省級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的競爭性相對不明顯
您認為哪一級地方政府競爭最激烈？調(diào)查結(jié)果顯示：82%的受調(diào)查者認為政府競爭最激烈的是縣(市)級之間和地(市)級之間，其中有52%的受調(diào)查者選擇縣(市)級之間，只有12%和6%的受調(diào)查者分別選擇省級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級之間。
這種紡錘形的分布充分反映了我國地方政府競爭的實際分布情況。應(yīng)該說，各級政府之間都存在著相對緊張的競爭關(guān)系，包括橫向和縱向的競爭。在我國中央集權(quán)體制下，縱向競爭不具有公平性，所以一般達不到較大的規(guī)模；而橫向的競爭則存在于同一個等級之間，在所屬權(quán)、責(zé)、利及資源相對平衡的情況下，競爭就成為一個關(guān)鍵的變量。在這種情況下，經(jīng)濟發(fā)展成為主要的競爭要素，而圍繞經(jīng)濟政治的競爭，縣——作為區(qū)域經(jīng)濟的基本單位，其相應(yīng)的縣市級政府往往會成為該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)者，這樣伴隨著市場化改革下經(jīng)濟競爭的發(fā)展，縣市一級以及相連的地市一級就成為競爭程度最激烈的層級所在。
問： 地方競爭的主要原因是什么？
答：63%的受調(diào)查者認為現(xiàn)行政績考核與升遷機制，驅(qū)使地方官員謀求政績
地方競爭的主要原因是什么？ 63%的受調(diào)查者認為是“現(xiàn)行政績考核與升遷機制，驅(qū)使地方官員謀求政績”；28%的受調(diào)查者認為是“政府權(quán)力大，擁有較多資源，為競爭創(chuàng)造了條件”；26%的受調(diào)查者認為是“在現(xiàn)行財稅機制下，發(fā)展競賽能實現(xiàn)更多地方利益”；5%的受調(diào)查者認為是“民眾的發(fā)展訴求給予的壓力”；3%的受調(diào)查者選擇“其他”。這說明當前地方政府競爭的驅(qū)動力來源于現(xiàn)行政績考核與升遷機制。
這個分析與經(jīng)濟學(xué)家的分析不謀而合，應(yīng)該說也是我國改革開放以來的實際寫照。都說政績考核是一根指揮棒，地方政府官員如何演繹地方發(fā)展的樂章，要看對他們進行考核的政績制度及其官員晉升機制。一些考核排名靠前的縣市，其主要領(lǐng)導(dǎo)可以進入到高一級政府黨政班子的常委；而同樣是縣級市，如果經(jīng)濟發(fā)展排名靠后，其主要領(lǐng)導(dǎo)就輪不上這種待遇了。為了改變在經(jīng)濟發(fā)展考核排名中的位次，地方政府官員就展開了激烈的競爭。當然，在實際地方政府的競爭中，現(xiàn)行財稅機制對地方政府發(fā)展的競賽也有較大的催動力，而民眾的發(fā)展訴求也對該地政府提出要求，這些都決定了我國地方政府之間的競爭在某種程度上是客觀而正常地存在。
問：地方政府競爭，利弊如何？
答：60%的受調(diào)查者認為地方政府存在惡性競爭，其負面效應(yīng)大于正面效應(yīng)
在回答“您認為地方政府競爭所產(chǎn)生的正面效應(yīng)與負面效應(yīng)，哪個更大一些”時，60%的受訪者認為“地方政府競爭導(dǎo)致了區(qū)域間的惡性競爭，其負面效應(yīng)大于正面效用”，28%的受訪者認為“地方政府競爭是一把‘雙刃劍’，關(guān)鍵在于如何把握”，僅有12%的受訪者認為“地方政府競爭推動了中國經(jīng)濟的高速增長，其正面效應(yīng)大于負面效應(yīng)?！边@說明大多數(shù)受訪者，對于當前地方政府競爭負面看法比較多，對于其正面效應(yīng)還沒有充分的認識。
實際上，雖然目前我國各級地方政府間的競爭越演越烈，政府間的惡性競爭衍生出了很多問題，但是地方政府競爭對于中國經(jīng)濟增長的促進作用仍然是非常明顯的。
然而，只有發(fā)現(xiàn)問題，才能更好地發(fā)展；只有認識到地方政府競爭的負面效應(yīng)，才能更好地規(guī)范地方政府競爭，實現(xiàn)政府間的良性互動。因此，更多地關(guān)注地方政府競爭的負面效應(yīng)就顯得尤為必要。
在“您認為地方政府競爭所產(chǎn)生的負面效應(yīng)主要有哪些”這一問題上，77%的受訪者認為主要的負面效應(yīng)為“發(fā)展只見物、不見人，老百姓未得實惠”，58%選擇“地方保護主義盛行”和“基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)”，56%選擇“招商引資競爭混亂”，32%選擇“地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨于同構(gòu)”，4%選擇“其他”。這說明大家對地方政府惡性競爭負面效應(yīng)的看法還是非常的一致，地方保護主義、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、招商引資混亂等已成為當前地方政府惡性競爭的主要表現(xiàn)。
問：您認為應(yīng)如何規(guī)范地方政府的競爭行為？
答：66%的受調(diào)查者認為應(yīng)完善地方政府政績的考核指標體系
66%的受調(diào)查者選擇“完善地方政府政績的考核指標體系”，60%的受調(diào)查者選擇“構(gòu)建服務(wù)型政府，形成‘小政府、大社會’”，56%的受調(diào)查者選擇“加強對地方政府惡性競爭的監(jiān)督、檢查和處罰力度”，48%的受調(diào)查者認為應(yīng)“合理確定中央與地方的財政分權(quán)比例”，46%的受調(diào)查者認為應(yīng)“構(gòu)建區(qū)域合作、協(xié)調(diào)機制，促進地方政府的協(xié)調(diào)發(fā)展”，另有3%的受調(diào)查者選擇“其他”。這說明最大多數(shù)的受調(diào)查者認為，要規(guī)范地方政府的競爭行為，首當其沖是完善地方政府的政績考核指標體系，完善官員晉升制度中對地方政府官員的政績評價制度及其方法，使這種評價更符合科學(xué)、更符合公平、也更符合人民的意愿。
那么如何使政績考核和晉升制度更科學(xué)？首先，在指導(dǎo)思想上，黨政管理績效評估體系要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀；其次，在內(nèi)容上，要改革原來把經(jīng)濟增長、GDP當做主要的、甚至是唯一的評價指標的做法，要把人民群眾的滿意度、該地居民的幸福指標、社會的和諧度及居民的安全感指數(shù)等反映地方政府的社會管理和公共服務(wù)工作內(nèi)容的指標也加進去，使政績評估考核更加公正、全面和客觀；第三，在方法上，要結(jié)合官員的具體任期，結(jié)合當?shù)氐恼槊袂椋言谢A(chǔ)和主觀努力結(jié)合起來，把看得見的“顯績”與暫時“瞧不見”的“潛績”結(jié)合起來，把當前的績效與長遠的績效結(jié)合起來； 第四，在結(jié)果運用上，對績效評估結(jié)果要正確運用，形成德才兼?zhèn)?、以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向、群眾公認為導(dǎo)向的用人機制，消除“買官賣官”、“跑官要官”的毒瘤。在政府官員競爭的指揮棒上做好文章，才能真正指揮好、協(xié)調(diào)好地方政府之間的有效、公平競爭，才能使地方政府和我國社會發(fā)展這篇樂章奏得和諧和響亮！(執(zhí)筆：人民論壇雜志特約專家、國家行政學(xué)院研究員胡仙芝，人民論壇記者馬靜)
官員聲音
不同的官員，對待競爭的態(tài)度是不一樣的
升遷是官員的基本動力，官員晉升競爭也不可避免。但并不是所有的干部都熱衷于晉升競爭。一般來說，對于一些年輕干部，處于“邁臺階”階段，為了升遷，肯定會不顧一切地競爭。但是對于一些年齡比較大，升遷機會少的官員，競爭的動力則會大大減弱，而可能更多地考慮如何實現(xiàn)個人利益的最大化。
——山西省某市副市長
靠競爭升遷的官員，遠優(yōu)于靠關(guān)系上位的庸官
通過GDP競爭、任期內(nèi)的政績實現(xiàn)升遷的官員，最起碼是憑借個人努力、能力實現(xiàn)的升遷，在客觀上也能促進當?shù)亟?jīng)濟、社會的發(fā)展，提高老百姓的生活水平。雖然這種競爭存在很多負面影響，但是通過競爭實現(xiàn)升遷的官員，遠優(yōu)于那些能力平平、靠跑官賣官上位的庸官們。這些庸官們獲得晉升的負面效應(yīng)更大。
——浙江省某縣委組織部長
圍繞GDP競爭，有時也是無奈之舉
一個經(jīng)濟實力強的縣委書記，其手中所掌控的資源可能上億元，而一個窮縣的書記，可能連上級領(lǐng)導(dǎo)幾千元的接待費，都沒辦法解決。此外，地方政府轄區(qū)內(nèi)教育、衛(wèi)生各項公益事業(yè)的發(fā)展，公路、公園等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都需要有一定經(jīng)濟資源的支撐?？梢哉f，沒有錢，寸步難行。而政府的資源主要來源于地方財政，地方的財政又主要來源于地方經(jīng)濟發(fā)展的成果。
這就使得很多地方政府不得不圍繞GDP展開激烈競爭，以擴大手中所掌握的經(jīng)濟資源，增加政府調(diào)控能力。
——山東省某市招商局合作部部長
地方政府的惡性競爭，仍然廣泛存在
最近，我去中部地區(qū)的一個地級市出差，發(fā)現(xiàn)當?shù)卦诟鞔蠼煌ㄒ郎希荚O(shè)置了關(guān)卡，外地牌照的貨車一律禁止進入。問其緣由，原來是為了阻止外地產(chǎn)品流入本地市場，影響本地商品的市場占有率。實際上，這種地區(qū)間的相互封鎖，在中國各個區(qū)域，都非常普遍，尤其是對于煙、鹽等產(chǎn)品的封鎖更為明顯。有的縣市甚至規(guī)定當?shù)氐臒煵萁?jīng)銷商，只能到本地的煙草專賣店購買香煙，如果是在外地?zé)煵輰Ｙu店購買的香煙，這個煙草經(jīng)銷商就會立即被強制停止經(jīng)營。如果各個地區(qū)都以鄰為壑，大行地方保護主義，那么，對于各地經(jīng)濟的發(fā)展實際上是非常不利的。
——北京某部委調(diào)研處副處長
競爭還存在于前后任期之間
當前地方發(fā)展競爭確實無處不在，不僅存在于上下級之間，同級之間，還存在于同一職位前后任期之間。在現(xiàn)行政績考核體系下，領(lǐng)導(dǎo)班子的政績主要體現(xiàn)在其任期內(nèi)的成績。這就使得官員存在著“前任出的成績，與我沒關(guān)系；任期內(nèi)的成績，才對自己最有利”的看法。因而，為了凸顯自己的政績，很多地方“一把手”就盡量避免與上任領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生重復(fù)，而是獨辟蹊徑，另外開展政績工程。比如，前任領(lǐng)導(dǎo)可能主要進行生態(tài)建設(shè)，后任領(lǐng)導(dǎo)為了與前任區(qū)別，可能就要著眼于經(jīng)濟建設(shè)。這就致使很多前任領(lǐng)導(dǎo)開展得紅紅火火的改革，到了下一任期就可能會被擱淺，沒有下文了。更有甚者，有的領(lǐng)導(dǎo)為了體現(xiàn)自己的政績工程，甚至將前任所建項目全部拆掉、重建，這樣GDP也上來了，任期政績也凸顯了。但對當?shù)氐陌l(fā)展，顯然是非常不利的。
——湖南某開發(fā)區(qū)黨工委書記
(應(yīng)受訪者要求，文中隱去單位及姓名，在此致謝)
作者：周黎安
地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結(jié)構(gòu)。它的最大特征是，進入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格
地方政府競爭，雖然在形式上表現(xiàn)為政府之間的競爭行為，但是政府的選擇在很大程度上是各地政府一把手的決策選擇，政府之間的競爭實質(zhì)上就是各地政府官員之間競爭。我們將官員之間的這種競爭行為稱之為“官員晉升錦標賽”。
官員晉升錦標賽，賽什么？
官員晉升錦標賽是指
