■政府融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)（3）

關(guān)于地方政府債務(wù)問(wèn)題成因，比較多的解釋有兩個(gè)，一曰“宏觀政策說(shuō)”，即為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，國(guó)家的刺激經(jīng)濟(jì)的投資擴(kuò)張計(jì)劃要求地方政府資金配套。按照兩年4萬(wàn)億的刺激投資方案預(yù)測(cè)，各地需要配套資金達(dá)1．2萬(wàn)億至1．3萬(wàn)億元?？墒堑胤秸侥睦铩案沐X”呢？除了賣地，就是舉債。這是歷經(jīng)多年整治，各地政府積極介入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和紛紛成立融資平臺(tái)公司的宏觀經(jīng)濟(jì)背景。

二曰“財(cái)政體制說(shuō)”，即多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)的，1994年分稅制改革后“收入上移、支出下移”的趨勢(shì)。的確，分稅制改革從根本上扭轉(zhuǎn)了兩個(gè)比重財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重下降的局面。1993年中央與地方省級(jí)以下財(cái)政收入之比為22∶78，支出之比為28∶72。而翌年，中央與地方政府之間，支出比例只是略有變化30∶70，而收入比例卻變成了56∶44。到了2008年，中央與地方財(cái)政收入比例為53∶47，支出比例則為21∶79。在2009年的預(yù)算中，全國(guó)省以下地方支出的38%要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，中西部地區(qū)省以下地方政府支出的54%要靠轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。也就是說(shuō)，中央政府掌握了一半多的財(cái)政收入，只承擔(dān)兩成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入，卻要承擔(dān)近八成的支出。全國(guó)無(wú)論貧富，要達(dá)到《預(yù)算法》所要求的收支平衡，各地都需要依靠中央財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。此種格局同樣存在于省級(jí)以下政府間的財(cái)政關(guān)系中。

隨著后來(lái)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的推行，基層財(cái)政部門有一句順口溜說(shuō)，“中央財(cái)政喜氣洋洋，省級(jí)財(cái)政蒸蒸日上，地市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政名存實(shí)亡”。

不過(guò)仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，把地方債務(wù)積累的原因直接歸結(jié)為政府間財(cái)政關(guān)系，似乎仍未找到問(wèn)題的根本。至少，兩者的關(guān)系并不像人們說(shuō)的那樣直接。否則的話，在以下兩個(gè)問(wèn)題上應(yīng)該得到明確肯定的答案：一是地方借來(lái)的那些錢是不是都用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)常性開(kāi)支？二是越貧困的地方是不是欠債越多？

2003年以來(lái)，通過(guò)實(shí)地考察和個(gè)別訪談，筆者先后對(duì)東部、中部、西部和東北五個(gè)市縣的地方債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)現(xiàn)象：一是地方財(cái)政的債務(wù)規(guī)模并不與當(dāng)?shù)刎?cái)政收入呈現(xiàn)反向關(guān)系，甚至越富的地方欠債越多。二是地方政府將借來(lái)的錢用于日常開(kāi)支者很少，即使媒體曾報(bào)道說(shuō)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因欠吃喝賬被債主告上法庭，實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些活動(dòng)無(wú)不與“招商引資”相關(guān)，至少名義上如此。本輪地方政府大舉債務(wù)融資中，資金更是投向了各種開(kāi)發(fā)項(xiàng)目而非一般預(yù)算支出項(xiàng)目。

一些地方政府也希望把收支關(guān)系說(shuō)成其債務(wù)積累的原因，因?yàn)檫@樣可從上級(jí)多要一些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。但是，這種轉(zhuǎn)移支付要多少才算“夠”？比如說(shuō)，2008年國(guó)家財(cái)政總支出為62593億元，其中中央政府支出了13344億元，地方政府支出了49248．5億元。如果把地方政府欠債說(shuō)成是因?yàn)槭罩澐帧安缓侠怼钡脑?，我們可以假定中央政府把自己?3344億元支出全部給地方政府花，那么地方政府就無(wú)須欠債了嗎？事實(shí)明擺著：僅2009年一年，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)的債務(wù)融資就達(dá)5萬(wàn)多億元。

可見(jiàn)，如果按照“宏觀政策說(shuō)”，兩年4萬(wàn)億投資刺激計(jì)劃，只需要地方配套資金1．3萬(wàn)億，一年6500億即可，為什么地方卻整來(lái)5萬(wàn)多個(gè)億？按照“財(cái)政體制說(shuō)”，中央政府即便將2009年全部收入都轉(zhuǎn)移給地方政府，自己不花一分錢，也不能滿足地方政府一年5萬(wàn)億的“合理需求”。有理由說(shuō)，這兩種解釋并未觸及到地方政府債務(wù)問(wèn)題的根本原因。

根本原因在于：第一，如前所述，無(wú)破產(chǎn)清算之憂的各級(jí)地方政府，與同樣無(wú)破產(chǎn)清算之憂的中國(guó)金融機(jī)構(gòu)尤其是國(guó)有銀行，按嚴(yán)格的市場(chǎng)邏輯兩種“不合格的”債務(wù)人與債權(quán)人“錯(cuò)配”，卻支配了中國(guó)借貸資源的大部分份額。

第二，與其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不同，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以至于今天，中國(guó)的各級(jí)政府，因其特有的資源動(dòng)員能力或機(jī)會(huì)，一直承擔(dān)著推動(dòng)這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎的角色。截至2008年底，中國(guó)內(nèi)地省級(jí)包括省、自治區(qū)和直轄市區(qū)劃數(shù)為31個(gè)；地級(jí)包括地級(jí)市、州區(qū)劃數(shù)為333個(gè)其中地級(jí)市有283個(gè)；縣級(jí)區(qū)劃數(shù)共2859個(gè)其中縣級(jí)市轄區(qū)856個(gè)，縣級(jí)市368個(gè)，縣和自治縣1580個(gè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)為40828個(gè)其中有19234個(gè)鎮(zhèn)、15067個(gè)鄉(xiāng)。考慮到現(xiàn)階段多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府一般無(wú)權(quán)組建所屬企業(yè)，在中國(guó)，除了中央政府之外，省、地、縣三級(jí)政府中，有權(quán)組建本級(jí)政府所有的企業(yè)的政權(quán)個(gè)數(shù)為3223個(gè)，因各地條件不同，這個(gè)數(shù)目與3800多個(gè)地方政府融資平臺(tái)數(shù)目相差不大。在諸如金融危機(jī)這樣的突發(fā)性經(jīng)濟(jì)災(zāi)難面前，它們實(shí)質(zhì)上就是中央政府可資動(dòng)員和依靠的“快速反應(yīng)部隊(duì)”。無(wú)論是百年不遇的國(guó)際金融危機(jī)，還是如汶川大地震一樣慘烈的自然災(zāi)害，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總能保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，這是美歐等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所不具備的條件。既然如此，它們形成的不利后果，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難、發(fā)展方式不易轉(zhuǎn)變和債務(wù)積累以及貨幣不穩(wěn)定等，都是不得不付出的代價(jià)。

第三，與上述局面共生的制度環(huán)境，即國(guó)有資源＋國(guó)有資產(chǎn)＋國(guó)有銀行，在政府——包括各級(jí)地方政府及其所屬的企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎的體制環(huán)境下，財(cái)政危機(jī)金融化解和金融危機(jī)財(cái)政化解，具備了與此相匹配的制度條件。所謂財(cái)政危機(jī)金融化解，在地方政府遇到財(cái)政“困難”的時(shí)候，總可以通過(guò)“金融創(chuàng)新”加以解決，比如組建融資平臺(tái)公司；而一旦由此引發(fā)金融危機(jī)，中央政府免不了承擔(dān)最終擔(dān)保人角色：既可以增加豁免地方財(cái)政的債務(wù)，也可以救濟(jì)金融機(jī)構(gòu)。由此增發(fā)鈔票，依據(jù)的并非金融資產(chǎn)，而是國(guó)家擁有的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家的財(cái)政力量，此即所謂金融危機(jī)財(cái)政化解。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）