今年的審計報告除了中央部門預(yù)算審計這樣的常規(guī)項目外，還有地方政府性債務(wù)管理審計、保障性住房資金等民生項目審計，以及節(jié)能減排等能反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變狀況的審計。按照審計署的說法是，每年的自選動作，審計都要力求反映當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)面。

首次披露地方債務(wù)情況

地方政府性負(fù)債問題，近年來一直是學(xué)界研究的重點。真實情況什么樣？審計報告首次披露了部分地方政府的債務(wù)情況。

在今天向全國人大常委會提交的審計報告中，審計署審計長劉家義稱，審計調(diào)查的地區(qū)中，政府性債務(wù)有96％用于交通運輸、市政建設(shè)等公益性項目，但存在的問題是，地方財政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務(wù)形成時間長、總體規(guī)模大，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重。

截至2009年年底，審計調(diào)查的18個省份、16個市和36個縣本級，政府性債務(wù)余額合計2．79萬億元。其中：2009年以前形成的債務(wù)余額為1．75萬億元，占62.72％；當(dāng)年新增1．04萬億元，占37.28％。

在這些新增債務(wù)中，僅有8．92％用于中央擴內(nèi)需新增投資項目的配套資金，還有相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的 44.07％、71.36％和78.05％，余額共計1．45萬億元。

審計署的調(diào)查認(rèn)為，部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。在被調(diào)查的地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1．8萬億元、0．33萬億元和0．66萬億元，分別占債務(wù)總額的64.52％、11.83％和23.66％。

從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100％，最高的達(dá)364.77％。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97％，財政資金償債能力不足。

對地方政府的債務(wù)問題，審計署建議，要盡快摸清地方政府性債務(wù)底數(shù)，制定逐步清理化解逾期債務(wù)方案。

一些有房有車的人卻領(lǐng)到了最低生活補助

近年來，財政資金加大了對民生領(lǐng)域的傾斜，2009年，各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58％和61.50％，所以，審計署也把目光聚焦到了民生領(lǐng)域。2009年特別對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金進(jìn)行了審計。

審計發(fā)現(xiàn)，部分民生政策在執(zhí)行中存在偏差，影響相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。比如，在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，由于對保障對象的審核和監(jiān)管機制不夠健全，人口變動、收入財產(chǎn)等信息尚未實現(xiàn)共享，有194個區(qū)縣向不符合條件的6．29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補助3．3億元，其中向1．19萬戶登記擁有個人企業(yè)、車輛或2套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元；9個城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補貼86.89萬元、分配廉租住房74套。

還有一些民生項目管護(hù)措施落實不到位，影響了資金投入的效果。比如，隨著廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地區(qū)出現(xiàn)了租金收取難、日常管理維護(hù)難和不符合保障條件的住戶退出難等現(xiàn)象，不利于形成廉租住房入住和退出的良性循環(huán)機制。

從土地環(huán)保切入關(guān)注中央政策執(zhí)行情況

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是事關(guān)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的緊迫工作，2009年，審計署以節(jié)能減排、土地出讓收入等資金的管理和使用情況為切入點，重點關(guān)注中央轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行情況。

通過對18個省區(qū)的節(jié)能減排資金和11個省區(qū)的土地專項資金的審計，審計人員發(fā)現(xiàn)部分地方違法違規(guī)用地問題仍較突出，部分地區(qū)節(jié)能減排項目建設(shè)進(jìn)展較慢。其中重點檢查的13個城市，有10.19萬畝土地存在未批先用、違規(guī)出讓和擅自改變用途等問題，其中7個市的用地單位未批先用土地3．18萬畝，包括0．72萬畝耕地和0．27萬畝基本農(nóng)田。

抽查的18個省區(qū)中，有兩個省2007年至2009年實施的十大節(jié)能工程項目，僅完成計劃的69％；至2009年底，6個省的既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造項目、15個省區(qū)的污水處理廠項目和垃圾處理場項目僅完成“十一五”規(guī)劃要求的28％、62％和41％。

審計還發(fā)現(xiàn)，11個省區(qū)應(yīng)征未征土地出讓金等收入381.81億元，未將683.99億元土地專項資金納入預(yù)算管理；16個省區(qū)滯留、閑置節(jié)能減排資金9．67億元；還有20個省區(qū)擠占、挪用和套取土地專項資金77.85億元、節(jié)能減排專項資金2.82億元，主要用于公共工程建設(shè)和彌補公用經(jīng)費等。

此外，在審計署看來，今年的審計報告的另一重要特點是根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題，提出了一些制度性的建議，比如建議國家應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)財政體制改革，健全事權(quán)與財力相匹配的財政體制。在合理界定各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，圍繞基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，合理調(diào)整中央與地方收入劃分，著力增強縣級財政的保障能力。

“國家錢袋子”管得怎么樣

年初預(yù)算不夠細(xì)化，資金分配不夠規(guī)范

本報北京6月23日電（記者崔麗 王亦君）在對中央財政管理審計情況進(jìn)行報告時，審計署審計長劉家義表示，2009年,財政部和國家發(fā)展改革委等部門的宏觀調(diào)控和保障作用不斷增強。但中央財政管理中仍存在年初預(yù)算不夠細(xì)化、資金分配不夠規(guī)范等問題。

審計報告詳列了以下14個問題：

（一）2009年，財政部代編160個項目預(yù)算1702.83億元，代編預(yù)算規(guī)模仍較大。

（二）財政部批復(fù)的中央部門年初預(yù)算中，有財政撥款之外的基本支出1793.05億元未細(xì)化到人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費；有27個項目支出170.20億元、6項政府性基金支出59.40億元未落實到具體項目或單位，其中三峽工程建設(shè)基金等4項政府性基金只列了預(yù)算支出總額。

（三）基本支出定員定額改革從2001年開始試點，目前中央財政尚未建立完善的定員定額體系，不利于規(guī)范預(yù)算分配和執(zhí)行。

（四）在衛(wèi)生部所屬的15家醫(yī)院2007年和2008年修購基金年末結(jié)余分別為45.15億元、49.99億元的情況下，財政部2009年仍安排其新建固定資產(chǎn)等項目預(yù)算16.39億元，這不利于統(tǒng)籌安排資金，提高資金使用效益。

（五）國家發(fā)展改革委等5部門2009年1月下達(dá)天津、河北等6省區(qū)市2008年鞏固退耕還林成果任務(wù)計劃35.58億元，財政部2009年6月才撥付資金，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（六）2009年12月，中央本級庫款支出為2166.53億元，是前11個月平均數(shù)的1．87倍,占全年支出的14.2％,預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不夠均衡。

（七）2009年，中央財政本級實際支付以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1343.10億元，1至11月實際支付時均記列為當(dāng)年預(yù)算支出，年末再一次性調(diào)減，使財政部向社會公布的1至11月中央本級財政支出數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。

（八）2009年，國家發(fā)展改革委向尚未取得初步設(shè)計批復(fù)的中國鐵道科學(xué)研究院城市軌道交通試驗線等2個項目、未取得環(huán)境影響評價審批意見或征地手續(xù)的無錫國家大型渦輪葉片研發(fā)和檢測中心等3個項目、未完成評估論證的蘭州國家石油儲備基地工程等下達(dá)投資計劃共計6．37億元。截至2010年3月，上述項目均未開工建設(shè)，資金全部閑置。

（九）國家發(fā)展改革委在下達(dá)重點產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造中央預(yù)算內(nèi)投資計劃時，將4．72億元下達(dá)給了不屬于該專項范圍的22個建材項目和50個醫(yī)藥項目。

（十）2009年，國家發(fā)展改革委下達(dá)重點流域水污染治理項目中央預(yù)算內(nèi)投資計劃30億元，涉及314個項目。抽查其中124個項目發(fā)現(xiàn)，實際投資補助標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，同流域同省份實際補助標(biāo)準(zhǔn)不一致的項目有60個，涉及11個省，如陜西省8個項目的實際補助標(biāo)準(zhǔn)最高為30％、最低僅4．3％。

（十一）因相關(guān)建設(shè)單位前期準(zhǔn)備不充分等，截至2010年3月底，國家發(fā)展改革委下達(dá)的2009年農(nóng)網(wǎng)完善工程等中央預(yù)算內(nèi)投資計劃79.79億元中，有32.03億元國家電網(wǎng)公司尚未向財政部申請使用，占40.14％；有11.03億元滯留在省級電網(wǎng)公司未用。

（十二）截至2009年年底，國家發(fā)展改革委向國家文化和自然遺產(chǎn)地保護(hù)、搶救性文物保護(hù)設(shè)施建設(shè)等2個專項下達(dá)的中央投資分別占“十一五”規(guī)劃項目任務(wù)的37.5％和52.36％。若按此投資進(jìn)度，在規(guī)劃期內(nèi)很難完成建設(shè)。

（十三）審計18個省中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)和農(nóng)村初中校舍改造兩個專項的437個項目發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)展改革委把關(guān)不夠嚴(yán)格，向地方申報材料不真實的項目下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資5154萬元，其中2081.21萬元被挪用于償還欠款或其他項目建設(shè)。由于前期準(zhǔn)備不足、選址變更和配套設(shè)施不全等，截至2009年年底，有13個項目未開工、9個項目建成后閑置，涉及中央投資5382萬元。一些地方還存在轉(zhuǎn)嫁配套責(zé)任等問題，有12個項目的1301萬元配套資金被轉(zhuǎn)嫁給下級政府和學(xué)校，另有4所學(xué)校向職工個人有償集資1445.4萬元。

（十四）審計18個直屬海關(guān)關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅征管情況發(fā)現(xiàn)，截至2009年年底，有11個海關(guān)對進(jìn)口貨物完稅價格、適用稅率以及減免稅等審核把關(guān)不嚴(yán)，造成稅款流失3664.55萬元；有6個海關(guān)對13戶企業(yè)擅自將尚在海關(guān)監(jiān)管期內(nèi)的免稅進(jìn)口貨物移作他用的行為，未按規(guī)定要求企業(yè)補稅或提供稅收擔(dān)保，涉及減免稅款7．75億元，存在稅款流失隱患。此外，天津海關(guān)為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度，對22家企業(yè)2009年12月申報的進(jìn)口貨物，在符合征稅條件的情況下，先以各種理由征收稅款保證金8．01億元，在2010年1月才轉(zhuǎn)為稅款入庫。

“對上述問題，財政部、國家發(fā)展改革委和有關(guān)部門正在逐項研究，加以整改。”劉家義說。

從“點到為止”到“和盤托出”

56個中央部門花錢幾無秘密

本報記者 劉世昕

審計署提交的審計報告，這幾年差不多已經(jīng)成為6月底人大常委會會議的重頭戲。此次，常委們手里的報告明顯“厚重”——除了1萬多字、高度概括去年審計工作的報告外，還有3份附件：《已公告的單項審計結(jié)果》、《56個部門單位2009年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》和《2008年以來已結(jié)案的審計署移送的部分典型案件和事項》。

3份附件的出現(xiàn)，在審計署內(nèi)部看來，是審計報告制度的一次重大變革。它一改過去的“點到為止”，將審計署所掌握的全部原始信息和盤托出，尤其是那份反映56個中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況的附件，幾乎已無“秘密”可言。

以往，全國人大常委會結(jié)束一段時間后，審計署才會公布中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況的詳本。即使公布，也不是“全家?！?，會因為種種原因漏掉一些部委，今年是一個也不少。

值得一提的是，每個部門的審計公告之后，還附有幾張表，包括該部門預(yù)算執(zhí)行總體情況、涉及的重點單位實際執(zhí)行預(yù)算情況等。預(yù)算，可以說是中央部委最重要的秘密之一，也是最應(yīng)該公開的信息。只有預(yù)算公開，才能真正推動預(yù)算制度的改革。相比此前一些中央部委公開的預(yù)算，附表所列內(nèi)容，讓各中央部委的預(yù)算真正“大揭秘”——有多少預(yù)算，錢究竟花得怎么樣，也讓預(yù)算公開向前大大推進(jìn)了一步。

審計署一位負(fù)責(zé)人解釋說，審計署依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。這樣的公開力度，反映了政府堅持民主法治、推進(jìn)依法行政、讓權(quán)力在陽下運行的決心，也是修訂后的審計法實施條例所要求的。

回溯近幾年來的審計報告，可以看出，審計信息的公開之路并非一蹴而就。

2004年的審計報告，因為點了部委的名、公開了一些部委財政違規(guī)的事實，引起輿論的強烈關(guān)注，“審計風(fēng)暴”一詞就是那時流傳開的。當(dāng)時，審計署曾公布過一份審計公告制度的規(guī)劃，大意是說到2010年后，審計署將公開一切可以公開的審計報告，到時，審計信息的披露將會成為常態(tài)。不管是“風(fēng)暴”還是規(guī)劃，都受到了質(zhì)疑，畢竟，有些“老虎屁股”是摸不得的，驟來驟去的“風(fēng)暴”究竟能走多遠(yuǎn)？

再往后，有幾年的審計報告沒有大規(guī)模地點名批評。公眾顯然注意到了這一變化，擔(dān)心隨之而來：審計署是不是沒有了棱角，審計風(fēng)暴會不會變成和風(fēng)細(xì)雨？對此，審計署的看法是，審計報告的功能不只是為了點名，而應(yīng)從體制、機制層面分析問題并提出建議，促進(jìn)制度完善和加強管理。但是，公眾依然寄望審計能看好“納稅人的錢袋子”。

除了向全國人大常委會報告外，審計署不定期發(fā)出的審計公告也在發(fā)生變化。最早，可能一年發(fā)一兩期審計公告，但今年，僅上半年，就發(fā)布了19份審計公告。其中，既有京滬高鐵這樣的大項目，也有玉樹地震抗震救災(zāi)款物審計，還有東航、南航等央企的審計結(jié)果，基本上覆蓋了所有審計項目。

對審計信息的公開力度，審計署稱，未來要建立一套審計報告制度：向全國人大常委會提交的審計工作報告，著重從全局揭示和反映審計中發(fā)現(xiàn)的問題；對于單個項目審計的具體情況，則以審計結(jié)果公告的形式向社會公開。此外，探索特定審計事項分階段公告辦法和重大案件查處結(jié)果公告制度。

因為審計更多涉及政府及其各個部門的工作，因此，審計結(jié)果的公開，也將成為社會公眾關(guān)注和監(jiān)督政府行為及國家財政收支活動的重要渠道。審計報告提交的前幾天，就有媒體猜測，審計署今年會掀起什么樣的風(fēng)暴。但從實際情況看，今年的審計報告沒有風(fēng)暴，卻有了更多的理性思考和依法公開。

審計：涉案線索104起 涉案人員473人

審批、決策、信貸發(fā)放和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)成重災(zāi)區(qū)

本報北京6月23日電（記者崔麗 王亦君）今天，受國務(wù)院委托，審計署審計長劉家義向全國人大常委會報告2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時稱，審計中，審計署上報國務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索104起，涉案人員473人。

劉家義分析了這些涉案案件的特點：案件發(fā)生的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域相對集中，主要涉及審批、決策、信貸發(fā)放和招投標(biāo)等環(huán)節(jié)。其中發(fā)生在金融交易、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地礦產(chǎn)資源管理這3個領(lǐng)域的有56起，占53.8％。

其次，內(nèi)外勾結(jié)牟取私利的“串案”、“窩案”仍較多。如吉林四平九豐酒業(yè)有限責(zé)任公司實際控制人李樹巖、李樹君兩兄弟，伙同當(dāng)?shù)刂袊r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行部分工作人員，采取編造虛假財務(wù)資料及收糧憑證等手段騙貸2．66億元，部分資金被用于境外賭博揮霍等。

一些管理較為薄弱的政策性金融機構(gòu)和事業(yè)單位違法違規(guī)問題日益顯現(xiàn)。在39起金融案件中，有19起發(fā)生在政策性金融機構(gòu)，占48.7％；在涉及行政事業(yè)單位的42起案件中，有16起發(fā)生在出版社、咨詢中心和科研院所等事業(yè)單位。

此外，犯罪手法更加隱蔽，呈專業(yè)化和高智能化。有的不法分子通過網(wǎng)上銀行等便捷平臺異地大規(guī)模轉(zhuǎn)移資金，有的通過關(guān)聯(lián)企業(yè)虛開信用證或增值稅發(fā)票貼現(xiàn)等方式騙貸，有的利用內(nèi)幕交易信息或?qū)I(yè)知識背景操縱股市牟利。此類案件專業(yè)性和隱蔽性較強，很多交易甚至以合法形式出現(xiàn)，查處難度高，涉案金額也比較大。

劉家義表示，上述案件移送后，有關(guān)部門正在依法立案查處，查處結(jié)果將在明年作審計工作報告時一并公告?！敖衲辏覀儗?008年以來已結(jié)案的部分典型案件進(jìn)行公告。”

對本次中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署依法征求了被審計單位意見，已出具審計報告、下達(dá)審計決定。各部門各單位認(rèn)真整改，迄今已追繳或歸還資金941.16億元，挽回或避免損失53.38億元，有790多人被追究責(zé)任，還根據(jù)審計建議完善了1700多項制度規(guī)定。最終整改結(jié)果，國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告

部門違規(guī)預(yù)算涉及金額34.84億元

接受和使用虛假發(fā)票列支問題普遍

本報北京6月23日電（記者王亦君 崔麗）今天，審計署審計長劉家義向全國人大常委會報告2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時指出，中央部門預(yù)算違紀(jì)違規(guī)問題明顯減少，但仍存在著預(yù)算執(zhí)行不完全到位、預(yù)算管理不嚴(yán)格規(guī)范的問題，特別是一些部門及所屬單位仍存在違反財經(jīng)制度規(guī)定的問題，涉及金額34.84億元。具體表現(xiàn)在：擠占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補貼10.95億元；多申領(lǐng)財政資金或瞞報收入和資產(chǎn)等6．21億元；違規(guī)收費及未按規(guī)定征繳非稅收入等16.26億元；接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍。

劉家義表示，目前，中央部門已糾正自查中發(fā)現(xiàn)的各類問題金額54.40億元，整改審計中發(fā)現(xiàn)的問題金額2．94億元，并制定了91條落實審計建議的具體措施。