允許住房公積金增值收益和公積金結(jié)余資金的50%參與保障房建設(shè)，為保障房資金窘境打開突破口

文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 魏洪磊

保障房建設(shè)的資金窘境，將沿用8年之久的住房公積金制度推向變革。

6月10日，復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，針對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂的方案于2009年9月上報(bào)至國(guó)務(wù)院后，最終在多個(gè)細(xì)節(jié)問題上達(dá)成了共識(shí)。

在修訂后的新條例中，公積金增值收益不僅可用于建設(shè)，還涵蓋經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房。而且，住房公積金結(jié)余資金的50%也被允許參與保障房建設(shè)。

目前，多個(gè)城市已出臺(tái)試點(diǎn)實(shí)施方案。濟(jì)南和廈門相繼在4月份明確表示方案將逐步付諸行動(dòng)。知情人士透露，“原則上每省確定一個(gè)城市，有先有后，第一批參與試點(diǎn)的省份達(dá)到18個(gè)?！?/p>

廈門市社會(huì)保障性住房建設(shè)與管理辦公室副主任王朝暉告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“廈門在3月份參與申報(bào)工作，決策層已原則上同意了我們的方案，試點(diǎn)城市的批復(fù)也已經(jīng)下來?！?/p>

至此，千億公積金參與保障房建設(shè)的規(guī)劃開始進(jìn)入實(shí)際操作的階段。

盤活公積金

試點(diǎn)始于2008年。

根據(jù)住建部當(dāng)年公布的資料顯示，截至2008年末，全國(guó)住房公積金繳存總額為20699.78億元，同比增長(zhǎng)27.54%。

伴隨繳存總額的不斷擴(kuò)大，其區(qū)域不平衡性也愈加明顯。

住建部副部長(zhǎng)齊驥公開表示，由于公積金不能跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，造成了有些省區(qū)公積金貸款率已經(jīng)超過了90%，甚至更高的比例。而在一些房地產(chǎn)市場(chǎng)不是特別活躍的地區(qū)，公積金的沉淀量卻很大?！斑@就是為什么我們還有2000多億元的資金沒有貸出去?！?/p>

按照國(guó)務(wù)院要求，2010年全國(guó)將建設(shè)各類保障房580萬套。千億公積金雖無法彌補(bǔ)保障房資金缺口，卻可成為有效補(bǔ)充。

此種背景下，盤活公積金的嘗試被提上日程。

2009年10月，住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)，明確提出利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)，并啟動(dòng)試點(diǎn)工作。

《實(shí)施意見》規(guī)定，“在優(yōu)先保證職工提取個(gè)人住房貸款、留足備付準(zhǔn)備金的前提下，可將50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房建設(shè)”

復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰透露，住建部為此成立專門課題小組，歷時(shí)近2年，完成了前期制度建設(shè)及具體操作方案?！氨热缯l(shuí)來收集閑置資金，誰(shuí)來發(fā)放貸款，誰(shuí)來監(jiān)督，誰(shuí)來回收。”

“一方面公積金長(zhǎng)期閑置，而且實(shí)現(xiàn)增值的渠道很少。買國(guó)債是對(duì)資金的浪費(fèi)，也是對(duì)繳存人利益的損害。另一方面，保障房又這么缺資金，所以兩者可以結(jié)合起來?！标惤苷f。

這對(duì)糾結(jié)于資金困境的地方政府來說，無疑是雪中送炭。2010年初，住建部與各省市分別簽訂了責(zé)任書，將保障房建設(shè)任務(wù)落實(shí)到人，這大大加劇了地方官員的壓力。

唐山市住房建設(shè)局住房保障處處長(zhǎng)戴路平透露，為完成“軍令狀”，唐山正籌建一個(gè)“保障性住房投資公司”來緩解資金壓力?！百Y金仍是最大問題?！彼龑?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

“很多地方政府都拿不出錢，迫切希望多幾種募集資金的渠道。” 王朝暉說，公積金制度的變革不僅體現(xiàn)出其住房保障屬性，大幅減輕地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)和壓力，同時(shí)可以更好地建立住房保障制度的資本運(yùn)作。

王朝暉透露，廈門2010年計(jì)劃建設(shè)2.5萬套保障房，總建筑面積近200萬平方米。按照廈門自行測(cè)算，加上住建部的要求，廈門此次可拿出大概4.5億公積金來填補(bǔ)保障房的資金缺口。

“大區(qū)制”設(shè)想

在近2年的調(diào)研中，復(fù)旦大學(xué)住房政策研究中心執(zhí)行主任陳杰發(fā)現(xiàn)，公積金存量不平衡是公積金制度變革的重大阻礙。

“像上海以及江浙的很多城市，資金緊張，保障人群也多；而一些中西部城市資金閑置比較多，保障房建設(shè)壓力卻不大?！标惤苷f。

這意味著，即使公積金被允許投資保障房，城市間的效果也將千差萬別。

“讓一個(gè)城市單獨(dú)做意義不大，一個(gè)城市能有多少錢？允許跨地區(qū)調(diào)劑，頭寸拆借，這才是可行的模式?！标惤苷f。

在此前提下，陳杰判斷，必須有一個(gè)專門的、全國(guó)性的住房公積金管理中心來統(tǒng)一協(xié)調(diào)。這個(gè)中心，將成為未來貸款的主體?！拔覀円呀?jīng)向住建部提出建議，但因?yàn)槊媾R體制改革等問題，最終的結(jié)果，可能還是由各地公積金管理中心來負(fù)責(zé)?！?/p>

陳杰提出的折中方案是，將全國(guó)分為幾個(gè)大區(qū)，比如華東區(qū)、華南區(qū)，通過大區(qū)進(jìn)行調(diào)配資金?！捌鸫a好過單獨(dú)一個(gè)城市去做，否則可能會(huì)出現(xiàn)一些難以控制的貸款風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

他透露，公積金課題組的方案有兩個(gè)核心，第一是有償貸款，第二則是按大區(qū)來配置。

在前期論證中，該提議亦引發(fā)諸多爭(zhēng)論：比如保障房先給誰(shuí)建，在哪個(gè)省市的哪個(gè)地段建。

在陳杰的設(shè)想中，“大區(qū)制”也只是一個(gè)過渡，它將擔(dān)負(fù)匯集資金、協(xié)調(diào)資金和政策咨詢的功能，并在未來成為“國(guó)家住房銀行”。

陳杰告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，他向住建部提出建議，增設(shè)一個(gè)全國(guó)性的保障房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，每個(gè)省有分支機(jī)構(gòu)?！肮e金管理中心來借貸、放貸和督促還款，但不必涉及如何分配問題。如何分，怎么用，交給這個(gè)保障房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)來管理。因?yàn)楣e金管理中心沒有能力去鑒別哪個(gè)省份、哪個(gè)城市最需要資金，以及資金的安全性?！?/p>

記者在采訪中注意到，此建議曾為多個(gè)政府官員和學(xué)者提及。

盡管統(tǒng)一協(xié)調(diào)還是單獨(dú)管理仍在爭(zhēng)論之中，但江蘇省已先行一步。知情人士透露，江蘇已經(jīng)允許在全省內(nèi)調(diào)集調(diào)配公積金頭寸?！拔磥砜隙ㄒ系?，現(xiàn)在也是打好基礎(chǔ)。”該人士表示。

在全國(guó)首個(gè)提出“應(yīng)保盡?！钡膹B門，則尚未考慮機(jī)構(gòu)問題，王朝暉表示，在廈門提交的方案中，機(jī)構(gòu)先按照原來的去做，也就是當(dāng)?shù)毓e金管理中心來負(fù)責(zé)貸款事宜。

“的確存在矛盾，東部額度不夠，西部余額很多，但是由全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來管，還是由各個(gè)城市來管，這個(gè)可以再論證。但是在資金調(diào)度上應(yīng)該打破其地域性和局限性?！蓖醭瘯熣f。

資本金使用爭(zhēng)議

2002年頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》，對(duì)使用公積金建設(shè)廉租房有明確的規(guī)定。

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱中一對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定，公積金增值收益有三個(gè)用途：風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理中心運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金。

“只提到了廉租房，而且只針對(duì)公積金增值收益，沒有提到資本金?！敝熘幸徽f。

制度的障礙，使公積金建設(shè)保障房的合理性受到了質(zhì)疑。

“動(dòng)用公積金是花老百姓的錢，但保障房應(yīng)該由政府來承擔(dān)?！鄙虾Ｊ?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_19.html" target="_blank" class="keywordlink">房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)郭世民告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。他透露，在今年全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，該提議就曾引發(fā)爭(zhēng)論。“一部分委員認(rèn)為，可以將公積金的利息用來建保障房，而非本金?！?/p>

朱中一也表示，從條例本身來說，變革需征求繳存人的意見?！肮e金本質(zhì)上是屬于個(gè)人所有，這是已經(jīng)定性的，但這么多人，如何征求意見？”

他建議，“何不修改原有法規(guī)？讓公積金參與保障房建設(shè)變得順理成章。”

“實(shí)施意見中要征求繳存人同意。我覺得關(guān)鍵在于如何看待各地的公積金管理中心，若把它看做銀行，當(dāng)然可以支配使用，保證能還本付息就可以。繳存者的資金支配權(quán)已經(jīng)讓渡給銀行了?！标惤苷f。

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)、北京市建委前副主任苗樂如對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，作為一種互助性資金，公積金不一定只服務(wù)于繳存人，這是很狹隘的觀點(diǎn)?！罢鲗?dǎo)保障房建設(shè)，不一定要直接出錢，統(tǒng)籌工作也很重要?！?/p>

對(duì)于2009年9月上交的新條例，陳杰說，“大家一致的意見是，公積金不能繼續(xù)無償?shù)貏潛芙o廉租房，這已經(jīng)形成共識(shí)。我們建議，擴(kuò)大住房公積金的資本金，要越做越大，不能被吸走?！?/p>

他認(rèn)為，一個(gè)最理想的狀態(tài)是，使公積金管理中心成為一個(gè)類股份公司，大家都是股東，參與分紅，“當(dāng)然這還需要很長(zhǎng)時(shí)間?！?/p>