本文認(rèn)為，根據(jù)理性制度的要求和立法精神，我國行政處罰領(lǐng)域應(yīng)該存在一事不再罰原則，其中，一事指符合一個行政違法構(gòu)成要件的行為;不再罰指除非法律有特別規(guī)定，行政主體只能給予一個和一次處罰。復(fù)雜的事數(shù)形態(tài)和法條競合領(lǐng)域也應(yīng)貫徹一事不再罰原則，但基于行政處罰主體的多樣性，現(xiàn)行處罰種類性質(zhì)上的不純真性、過罰相當(dāng)?shù)挠行?，該原則應(yīng)該存在必要的例外。

目 錄

一、何為一事

二、能否再罰

三、合理的運作機(jī)制

正 文

《中華人民共和國行政處罰法》的頒布，使學(xué)者對行政處罰領(lǐng)域一事不再罰原則的關(guān)注有所升溫。但是，至今理論研究并未取得突破性進(jìn)展。本文意在對這一難題展開探討，希冀為實踐提供符合理性、現(xiàn)實和國情的研究成果。

一、 何為一事

對于什么是“一事”，理論界一直存在分歧認(rèn)識，其中頗具代表性的觀點是違法行為說。該說雖然表述上各有千秋，但旨趣大致雷同，它的基本思想是：一事不再罰中的“一事”是指，“個人或組織的某一違法行為”; “相對人的某一違法行為”; 相對人的一個違法事實。 在《行政處罰法》起*過程中，曾有方案考慮在總則中規(guī)定“一事不再罰”為行政處罰的一般原則，并表述為“對當(dāng)事人的同一違法行為，行政機(jī)關(guān)不得根據(jù)同一事實和同一理由進(jìn)行兩次以上的處罰?！?這一方案盡管在正式立法中沒有完全體現(xiàn)，但對“一事”作“對當(dāng)事人的同一個違法行為”的界定卻得以傳承。違法行為說的最大缺憾是，“同一違法行為”仍然是一個必須進(jìn)一步界定的詞組。

針對違法行為說在概念界定上的模糊性，一些學(xué)者試著尋求更為明確的界說?！?a target="_blank" class="keywordlink">行政處罰法》制定前，不少學(xué)者認(rèn)為，“一事不再罰”是指行政相對人的一個行為同時觸犯多個法律規(guī)范時，有關(guān)處罰主體只能依據(jù)其中一個法律規(guī)范，對違法相對人施以一次處罰。由于操作上的難度，部分學(xué)者進(jìn)行了修正。有曰，所謂一事不再罰原則，是指個人、組織的某一違反同一行政法律規(guī)范的行為，行政機(jī)關(guān)不得再行處罰。 有曰，一事不再罰是指行政相對人的一個行為違反一種行政法規(guī)范時只能由一個行政機(jī)關(guān)作出一次處罰。它包含兩項要求：一是已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實、理由、依同樣的法律規(guī)范再受處罰;二是同一個應(yīng)受處罰的行為不能由幾個行政機(jī)關(guān)分別依同一條法律規(guī)范進(jìn)行處罰。 這類觀點可通括稱為違反法規(guī)范說。

同樣是針對違法行為說在概念界定上的模糊性，另一些學(xué)者試圖在理論層次上定義“一事”。有的學(xué)者認(rèn)為，“相對人只符合一個行政違法構(gòu)成要件的行為”是“一事”; 有的學(xué)者認(rèn)為，受處罰人的行為只要符合行政違法行為的構(gòu)成要件，則在法律上可以確認(rèn)已存在一個行政違法行為。這里的“同一行政違法行為”不是事實性的，而是法律性的。 有的學(xué)者認(rèn)為，一事不再罰原則是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據(jù)，給予兩次以上處罰。這里的同一事實是指同一違法行為，即從其構(gòu)成要件上只符合一個違法行為的特征。 綜合概括，我們可以把此類觀點稱為構(gòu)成要件說。

把“一事”界定為“同一個違法行為”有同義反復(fù)的嫌疑，且缺乏可操作性;把“一事”界定為“相對人的某一違反同一行政法律規(guī)范的行為”缺乏原理性，且容易引起誤解。比較而言，構(gòu)成要件說雖然相對抽象，但原理性強，能夠真正在理論上界定一事，從而指導(dǎo)實踐?？上У氖牵执祟愑^點的學(xué)者大多只作簡單定義，至于何為具體的構(gòu)成要件，基本上語焉不詳。在違法行為數(shù)量的判斷上，筆者主張以構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)，即能充分滿足一次構(gòu)成要件的事實就是一事，能充分滿足兩次構(gòu)成要件的事實為二事，以此類推。構(gòu)成要件說以一種綜合的姿態(tài)解決一事與多事的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，相比于以行為，或以違反法規(guī)范等單一或局部的現(xiàn)象為標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)說更具有科學(xué)性。

接下來的問題是，什么是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件。對此，我國立法上沒有作出統(tǒng)一規(guī)定，理論界更是眾說紛紜。早期較為普遍的觀點認(rèn)為，違法構(gòu)成要件應(yīng)類同于犯罪構(gòu)成要件，包括四個方面，即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的客觀要件和主觀要件。 1992年，有學(xué)者通過對截止1991年底有效的共223件的法律、行政法規(guī)中的行政處罰內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)認(rèn)為：行為的違法性是違法構(gòu)成要件的普遍和基本屬性;主觀過錯通常不是受處罰行為的必備條件;違法行為的情節(jié)和后果在確定應(yīng)受處罰方面只有較小的意義;行為人必須同時具備行為違法、主觀過錯和危害后果才受處罰是極端例子。 據(jù)此有人得出違法構(gòu)成要件的三項標(biāo)準(zhǔn)是：違反行政法律規(guī)范的行為;該行為是具有責(zé)任能力的主體實施的;該行為是法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)受行政處罰制裁的行為。 也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)受行政處罰的違法行為并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，判斷是否構(gòu)成違法行為必須依照法律、法規(guī)或行政規(guī)章的具體規(guī)定，它們中有的規(guī)定是一個要件，有的規(guī)定是兩個要件，有的規(guī)定三個或四個要件。 還有學(xué)者認(rèn)為，違法構(gòu)成要件只需具備主體條件和客觀條件即可，社會危害性、應(yīng)受處罰性是行政違法行為的特征，而不是構(gòu)成要件。 筆者認(rèn)為，在一般法學(xué)上，為使一定的法律效果發(fā)生而將法律上所必要的事實條件的總體，稱為“法律上的構(gòu)成要件”。 在行政法學(xué)上，違法構(gòu)成要件同樣也是一種類型化的觀念形象，是一種法律上的概念。鑒于行政處罰與刑事制裁在現(xiàn)代主流法學(xué)觀念上傾向于“量”之差別而非“質(zhì)”的不同，又鑒于立法未對違法構(gòu)成要件作統(tǒng)一規(guī)定，但各具體法律中又有具體的要求，違法構(gòu)成要件應(yīng)與犯罪構(gòu)成要件相似。其中，違法構(gòu)成必要要件有四，一是相對人有違反行政法律規(guī)范的作為或不作為;二是相對人的違法作為或不作為必須具有社會危害性; 三是相對人是指達(dá)到法定責(zé)任年齡、具有受處罰責(zé)任能力，實施違法行為的自然人、法人和非法人組織;四是相對人的違法作為或不作為基于過錯產(chǎn)生。 違法構(gòu)成選擇要件，主要包括違法行為的目的、動機(jī)、時間、地點、方法與手段、工具、對象、結(jié)果、情節(jié)、頻率等。這些要件是在違法構(gòu)成必要要件之外，構(gòu)成某項具體的應(yīng)受行政處罰行為還應(yīng)具備的其他主、客觀條件。這些要件由具體法律直接或間接加以規(guī)定，它不具有普遍意義，只是在特定案件中起要件作用，所以是對必要要件的補充。相對而言，違法構(gòu)成必要要件卻是所有應(yīng)受行政處罰行為均必須具備的主、客觀條件。值得注意的是，在以違法構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分一事與多事的時候，必須根據(jù)立法規(guī)定的具體的違法構(gòu)成要件予以判斷。以上必要要件和選擇要件只是一事與多事判斷中要素的抽象概括。

產(chǎn)生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經(jīng)對相對人的同一個違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對相對人的某一個違法行為作出處罰，另一個行政主體基于錯誤的管轄再對該相對人作出處罰。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競合引起的一事再罰是相當(dāng)?shù)湫偷男螒B(tài)。法條競合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對法條的錯綜規(guī)定，出現(xiàn)數(shù)個法條所規(guī)定的構(gòu)成要件在其內(nèi)容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關(guān)系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權(quán)的情形。如婦女賣淫屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》構(gòu)成治安違反，又違反國務(wù)院勞動教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法，對此，公安機(jī)關(guān)和勞動教養(yǎng)委員會都有處罰權(quán)。

從理論上分析，容易引起看似合法實有可能構(gòu)成一事再罰的情形有三類：一類是單純一事，指違法行為實質(zhì)只有一個，根據(jù)違法構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為一事，但該行為因特殊易被認(rèn)為多事。典型形態(tài)如想象競合違法等。一類是法定一事，指相對人實施了兩個以上的違法行為或?qū)嵤┮粋€行為產(chǎn)生兩個以上的違法結(jié)果，形式上已具備兩個或兩個以上的違法構(gòu)成，但法律卻將其規(guī)定為一事。典型形態(tài)如常業(yè)違法等。比如，《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》 第11條規(guī)定：屢次違反礦產(chǎn)資源法規(guī)的，從重處罰。第三類是處斷上的一事，指相對人的違法行為根據(jù)構(gòu)成要件標(biāo)準(zhǔn)衡量應(yīng)為多事，但在處罰時卻以一事處理。其典型形態(tài)如牽連違法等。以上三類情形中如果有法律上的根據(jù)，行政主體顯然無權(quán)進(jìn)行再罰，盡管在形式上具有強烈的隱蔽性;如果沒有法律上的根據(jù)，僅依據(jù)法理予以認(rèn)定，當(dāng)然容易引起爭議，其具體分析將在本文第三部分進(jìn)行。

二、 能否再罰

一事能否再罰?對此最便捷的回答是查找法律規(guī)定。目前能夠直接找到的總則性依據(jù)是《行政處罰法》第24條關(guān)于“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定。從字面上分析，該條內(nèi)容不能理解為立法確立了一事不再罰原則，事實也證明了這一點。行政處罰法在起*過程中，曾在總則部分規(guī)定了“一事不再罰原則”，試圖將該原則作為行政處罰的一般原則。其表述是對當(dāng)事人的同一違法行為，行政機(jī)關(guān)不得根據(jù)同一事實和同一理由進(jìn)行兩次以上的處罰。后由于對這一原則的具體含義存在較大爭議，又由于對“一事不再罰”能否成為基本原則意見不一，外加實踐中存在的重復(fù)處罰主要是罰款，立法者堅持新制度起步寧低忽高， 所以條文出現(xiàn)了現(xiàn)在的“一事不再罰款”適用規(guī)則。對此，有的學(xué)者直接把一事不再罰原則與處罰法定原則、處罰公正公開原則、保障相對人權(quán)利原則、處罰與教育相結(jié)合原則、職能分離原則一并歸納為行政處罰的原則。 但多數(shù)學(xué)者持謹(jǐn)慎態(tài)度，除認(rèn)為在理論上一事不再罰當(dāng)然應(yīng)該成立外，都以法律的字面含義為解釋的基準(zhǔn)。接下來的問題是：一事不再罰在理論上是否為一個不證自明的公理?

在行政處罰中應(yīng)該確立一事不再罰原則的通常理由是：一事不能再罰的“目的在于防止重復(fù)處罰，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?！?比較深遠(yuǎn)的理由認(rèn)為：一事不再罰原則源于古羅馬法中的一事不再理原則。在羅馬共和國時期，法院實行一審終審制，與此相聯(lián)系的一個重要原則就是一事不再理原則，它指對于判決已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，除法律另有規(guī)定的以外，不得再行起訴和處理。這個原則普遍適用于民事案件的審判，同時也適用于刑事案件。民事訴訟實行此原則意在防止法院對同一案件以同一事實和理由作出相互矛盾的裁判;刑事案件實行此原則則為防止同一犯罪以同一事實和理由重復(fù)定罪并給予刑事制裁。 具有類似見解的學(xué)說認(rèn)為：一事不再罰原則源自刑事訴訟上的“一事不再理原則”并涉及所謂的訴訟基本權(quán)。刑訴上的一事不再理要求法院判決具有確定力后，將不容許對同一行為再進(jìn)行新的刑事程序。從實體上說，此可避免個人受國家多次處罰，基本權(quán)利得已保障;從程序上說，此具有阻斷效力，可保護(hù)被告免于再一次成為其他刑事程序之標(biāo)的。一事不再罰與一事不再理在概念和內(nèi)涵上非常類似，所以兩者成立的理由可以通用。 的確，起源于羅馬法的一事不再理原則在刑訴法領(lǐng)域已經(jīng)成為現(xiàn)代各國普遍確立的刑事審判基本原則， 甚至這項原則在很多國家還有憲法基礎(chǔ)?！兜聡痉ā返?03條規(guī)定“任何人不得因為同一行為，受到普通刑法多次之刑罰?！薄睹绹?lián)邦憲法》第5條修正案規(guī)定：“任何人均不得因同一罪行而兩次受到生命或身體上的危險?！钡?，古羅馬司法領(lǐng)域的一事不再理原則并不意味現(xiàn)代行政處罰領(lǐng)域必須建立一事不再罰原則;刑訴領(lǐng)域有一事不再理原則也不意味著與此性質(zhì)類似的行政處罰程序中必須存在相同原則;即使有學(xué)者作廣義的解釋，德、美等國用憲法確立刑事上的“一事不再理”并不等于這一規(guī)定可以延伸適用于行政處罰領(lǐng)域。何況，一事不再理原則在我國刑事訴訟法中并未明確規(guī)定，而刑事審判與行政處罰在決定主體、制裁類型、程序等方面存在重大差異，所以一事不再罰原則的成立與否仍是一個需要論證的問題。

筆者認(rèn)為，可以大膽假設(shè)行政處罰領(lǐng)域應(yīng)該存在一事不再罰原則，但小心求證也是不可缺少的工作。從法理上說，一事不再罰存在的主要理由如下：第一，行政法生活安定的需要。實體正義的實現(xiàn)固然是行政處罰的價值之一，但此價值并不是絕對的首位價值。為了在實體上對違法相對人進(jìn)行相當(dāng)?shù)闹撇枚粩嚅_啟處罰程序必然導(dǎo)致民眾對法行為可預(yù)測性的喪失，導(dǎo)致行政法安定生活的恐懼， 導(dǎo)致公眾喪失對國家決定權(quán)威的尊重和服從，所以，一事不再罰原則在及時終結(jié)程序方面存在非常積極的意義。第二，對價和比例的要求。基于公民人格自由和人性尊嚴(yán)的發(fā)展，相對人基于違法的行為已受國家處罰相當(dāng)于個人為自身錯誤已經(jīng)付出代價，從對價原理和平衡功能出發(fā)，國家不應(yīng)再次啟動處罰程序，否則個人必成為國家權(quán)力魚肉的客體，現(xiàn)代法治推崇的人權(quán)必遭至蹂躪。第三，誠實信用和信賴保護(hù)的需要。誠實信用原為私法領(lǐng)域的一項道德性準(zhǔn)則， 它以多數(shù)人主觀形成的客觀善意為基準(zhǔn)，在當(dāng)事人利益不均衡時發(fā)揮衡平作用。民眾與國家間實質(zhì)上也是一種契約關(guān)系，所以誠實信用原則在行政法領(lǐng)域也有存在空間，一事不再罰原則真是這種精神的體現(xiàn)。另外，已受行政處罰相對人相信國家不會再就同一違法再受追究仍屬人之常情的期待，國家本為民眾而生，民眾如此純真、自然的期待即信賴的保證實為文明國家的必然態(tài)度。 

上述論證雖找不到直接的法律根據(jù)，但行政處罰法關(guān)于行政處罰法定原則、公開公正原則、處罰與教育相結(jié)合原則、一事不再罰款的適用規(guī)則等規(guī)定都從各自角度體現(xiàn)了一事不再罰的精神。再尋當(dāng)時的立法爭議，有學(xué)者總結(jié)：“一事不再罰是否是行政處罰的基本原則，經(jīng)再三研究，在現(xiàn)行管理體制下作法律規(guī)定要特別慎重，搞不好會影響行政管理效能?，F(xiàn)行體制下簡單規(guī)定一事不再罰的條件不成熟，這是屬于行政體制改革總體考慮的問題。但一事不再罰原則應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中有所體現(xiàn)，于是針對執(zhí)法中最突出的亂罰款問題規(guī)定了一事不再罰款。 這一歷史記錄告訴我們，立法者希望規(guī)定一事不再罰的心聲昭然若揭，只是苦于體制局限，才不得已生產(chǎn)出”猶抱琵琶半遮臉“的第24條。再往上溯，我國憲法中關(guān)于公民基本權(quán)利尤其是人格尊嚴(yán)和自由權(quán)的規(guī)定則是一事不再罰原則成立的憲法根據(jù)。

值得注意的是，上述法理求證也包含著一事不再罰原則存在例外的合理性。首先，在刑訴和民訴中實行的一事不再理原則也存在例外，再審制度的成立顯然為了更好地均衡法生活安定和實體正義的沖突。其次，由于法院是唯一的裁判者，它比較容易運用綜合技術(shù)貫徹一事不再罰原則;行政處罰不同，由于行政主體間有不同的行政任務(wù)，在法規(guī)競合的情況下貫徹一事不再罰原則容易阻礙不同行政主體間制裁功能的全面實現(xiàn)。為克服此類缺陷，適當(dāng)允許第二次處罰實有必要。第三，法安定性、信賴保護(hù)、誠實信用、比例等法律價值都不是絕對的最高價值，這些價值與其他諸如實質(zhì)正義等價值相沖突時，必須經(jīng)過利益衡量，當(dāng)其他價值更優(yōu)先時，一事再罰的存在當(dāng)然有其合理性。第四，目前我國立法所確立的部分行政處罰種類并不純真，有些處罰類型象責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)除達(dá)到制裁目的外，還兼有防止違法者繼續(xù)違法等功能，實行一事不再罰有時可能阻礙此種非制裁功能的實現(xiàn)。第五，在法規(guī)競合情形下，無論采用“最先查處機(jī)關(guān)處罰，其他機(jī)關(guān)不得再予處罰”，還是“擇一從重處罰，其他機(jī)關(guān)不得再予處罰”方案，都可能影響某些制裁功能的正常發(fā)揮。為此德國《違反秩序罰法》第19條才規(guī)定：“同一行為觸犯科處罰鍰之?dāng)?shù)法律，或數(shù)次觸犯同一法律時，僅得處一罰鍰。觸犯數(shù)法律時，依罰鍰最高之法律處罰之。但其他法律有從罰之規(guī)定者，仍得宜告之?！钡诹?，國外已有相應(yīng)的立法。前述的德國立法例已可說明。 另有奧地利1950年頒布的《行政罰法》第22條甚至規(guī)定：“行政被告以各種獨立之行為違反不同之行政義務(wù)時，或一行為而牽涉數(shù)罪名，而應(yīng)各別處罰時應(yīng)予各別處罰?！?/p>

綜上，一事不再罰原則應(yīng)指對相對人符合一個違法構(gòu)成要件的行為，除法律另有規(guī)定者外，行政主體對該相對人只能給予一個和一次處罰。 具體而言，該定義包含以下幾層意思：對符合一個違法構(gòu)成要件的行為，對相對人一次處罰成立后，任何行政主體不得對相對人再行處罰。即使原處罰是一個無效的行政行為，也必須經(jīng)法定程序?qū)ζ湫Яτ枰苑穸ê蠓侥軐ο鄬θ酥匦绿幜P，除非具體法律另有規(guī)定;一次處罰原則上只能給予一種處罰，除非具體法律另有規(guī)定 ;作為例外，已經(jīng)一次處罰，他行政主體仍可依不同法律規(guī)定之性質(zhì)不同的處罰種類甚至同一種類在合理限度內(nèi)為第二次處罰。

三、合理的運作機(jī)理

在學(xué)理上，部分學(xué)者拒絕認(rèn)同“相對人只符合一個行政違法構(gòu)成要件的行為為一事”的一個主要原因是，擔(dān)心這樣的界定會使在馬路中間賣豬肉的老太太受到“多方處罰” ;象制造、運輸、販賣假冒偽劣商品者，容易遭致分段制裁等。其實，無論從法理，還是法律規(guī)范方面判斷，一事與一次處罰并不成簡單的等于關(guān)系，其具體情形可從事數(shù)形態(tài)與法條競合兩方面予以考察。

事數(shù)形態(tài)及處罰運作規(guī)則

前已論證，相對人符合一個行政違法構(gòu)成要件的行為為一事。言下之義，相對人符合多個行政違法構(gòu)成要件的行為當(dāng)然為多事。在這里，行政違法構(gòu)成要件是確定違法單復(fù)數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。但是，這種理論上的判斷標(biāo)準(zhǔn)與一事與多事的具體推斷是兩個不同層面的問題。強調(diào)構(gòu)成要件作為一事與多事區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的整體性是一方面，另一方面，我們必須把注意力集中在具體的違法構(gòu)成要件方面，而這又進(jìn)一步取決于各種具體違法必須具備的構(gòu)成要件要素。這些要素主要有行為、主體、罪過、客體、結(jié)果等。

根據(jù)構(gòu)成要件理論，典型一事與多事的區(qū)別并不困難，困難在于：實踐中存在著既非典型一事，又非典型多事，但根據(jù)立法規(guī)定、立法精神、行政認(rèn)定仍應(yīng)被作為一事對待的形態(tài)。對此類形態(tài)的正確認(rèn)識和確認(rèn)將直接關(guān)系到一事不再罰原則存在的合理性。

以性質(zhì)及處理對策為標(biāo)準(zhǔn)，上述非典型數(shù)事可分為三類，即單純一事、法定一事和處斷一事。

1.單純一事。單純一事并不單純，其本質(zhì)含義是，實質(zhì)上只有符合一個構(gòu)成要件的行為，但因該行為的某些特性，易被誤認(rèn)為多事。持續(xù)違法是單純一事的典型形態(tài)。

《治安管理處罰條例》第22條非法限制他人人身自由的違法是持續(xù)違法的適例。這一違法從行為人非法限制他人人身自由開始，一直到恢復(fù)他人人身自由為止，其具有時間上不間斷持續(xù)性和侵害客體的同一性特點。該行為似乎可以以時間為標(biāo)準(zhǔn)分段構(gòu)成符合同一構(gòu)成要件的數(shù)個違法。但是，主觀上看，這一違法出于一個過錯，盡管在不同階段有不同動作表現(xiàn)，但行為具有延續(xù)性，本質(zhì)上是一事，而非多事。

2.法定一事。指本來符合數(shù)個違法構(gòu)成要件的多事，因某種特別的原因，法律卻將其規(guī)定為一事的形態(tài)。連續(xù)違法是法定一事的典型形態(tài)。

連續(xù)違法是在較長時間內(nèi)反復(fù)實施同種行政違法行為的情形。從廣義上說，連續(xù)違法包括以某種行政違法為常業(yè)或習(xí)性的違法。比如長期出租淫穢錄像帶作為謀生手段尚不夠成犯罪的違法就是典型的常業(yè)違法。單獨看，此類行為人的每一次出租淫穢錄像帶行為均可構(gòu)成一個個獨立的違法行為，但因其進(jìn)行的是同種類違法，所以法律上仍規(guī)定為一事，而不是以同類多事分別處罰。象《治安管理處罰條例》第17條關(guān)于“違反治安管理屢犯不改的，可以從重處罰”的規(guī)定就是連續(xù)違法為法定一事的實定法例子。

連續(xù)違法每次實施的違法行為必須屬于同一違法形態(tài)。如果某一違法為單一名稱，其連續(xù)違法的認(rèn)定相對容易，困難在于選擇性違法是否為同一違法。比如，根據(jù)《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》第19條和第22條規(guī)定，個體工商戶生產(chǎn)或者銷售假商品的，工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)不同情況分別給予警告、罰款、沒收非法所得、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)、扣繳或吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。這一規(guī)定中的生產(chǎn)或銷售假商品行為即為選擇性違法。筆者認(rèn)為，這類前一違法為后一違法作準(zhǔn)備并最終達(dá)成目的的具有因果連貫性的各種違法，也屬于連續(xù)違法，行政主體應(yīng)根據(jù)違法種類用選擇性違法名稱對違法者作綜合處罰，而不是根據(jù)各違法分別對違法者進(jìn)行處罰。遇幾個行政主體分別查處的時段違法，原則上應(yīng)由最接近終局目的的違法行為查處者綜合處罰。如部分階段的違法已經(jīng)處罰，其他行政主體即不可再考慮予以處罰。

3.處斷一事。實為多事，但在處罰上卻以一事對待。牽連違法就是處斷上一事的典型形態(tài)之一。

牽連違法是指相對人以實施某一違法為目的，但其手段或結(jié)果又構(gòu)成其他違法形式的情形。例如，利用假發(fā)票進(jìn)行逃稅，該逃稅行為構(gòu)成逃稅違法，逃稅的方法則構(gòu)成票據(jù)違法，這兩種違法是牽連違法。牽連違法的特征是：存在數(shù)個符合違法構(gòu)成要件的違法行為;數(shù)個違法行為間具有手段與目的或原因與結(jié)果的關(guān)系并共同構(gòu)成有機(jī)整體;行為人只追求一個違法意圖，但他將數(shù)個行為分別確定為目的或原因、手段或結(jié)果;直接實施違法目的的是主行為，為實現(xiàn)這一目的創(chuàng)造條件或進(jìn)行輔助的是從行為。

在行政法領(lǐng)域，對于牽連違法的處理，法律上無統(tǒng)一規(guī)定，已存在的少量規(guī)定又很不統(tǒng)一;理論研究者對此重大問題似乎并不在意;實踐因缺少統(tǒng)一立法的遵照和理論成果的指引顯然各自為陣、缺乏公認(rèn)準(zhǔn)則。從理念上說，根據(jù)合理性原則和信賴原則的要求，對牽連違法的處理應(yīng)遵循從一重事從重處罰原則。這樣做的難題在于：行政主體在處罰時責(zé)任大增。它必須審查某違法行為是不是牽連違法;若是，則必須進(jìn)一步對牽連違法的主、從行為進(jìn)行分類，并進(jìn)一步比較兩種違法不同處罰種類的輕重;最后可能把案件移交“重事”一方的行政主體實施處罰，對方不接受移交怎么辦?同性質(zhì)的處罰輕重尚能比較，不同性質(zhì)的處罰輕重如何比較?如能比較，標(biāo)準(zhǔn)是什么?“重事”一方行政主體處罰后，“輕事”一方的行政主體認(rèn)為有必要再運用不同性質(zhì)的罰種對相對人予以處罰，可否進(jìn)行?

針對上述疑難，筆者主張對牽連違法的制裁應(yīng)遵循下列規(guī)則：除非法律有明確規(guī)定，牽連違法由同一行政主體查處時，應(yīng)堅持從一重事從重處罰原則，除非有必要運用“輕事”領(lǐng)域具有獨特性質(zhì)的制裁類型;牽連違法由不同行政主體同時查處的，原則上應(yīng)聯(lián)合依照的規(guī)則共同處罰;牽連違法中的各符合違法構(gòu)成要件的行為由不同行政主體非同時查處時，行政主體在可能的情況下應(yīng)互通信息，可能被處罰的相對人也有通報信息的權(quán)利，并按規(guī)則處罰;非同時查處的行政主體在不知另有行政主體正在查處的情況下已作出處罰的;被處罰人有告知后查處行政主體的義務(wù)，后查處的行政主體原則上不允許進(jìn)行同種類的處罰，依合理原則不進(jìn)行同種類處罰會產(chǎn)生明顯放縱違法行為人的例外。對不同性質(zhì)的處罰如認(rèn)為有必要可依規(guī)則進(jìn)行。遵循上述規(guī)則處理牽連違法才能真正確保罰過相當(dāng)原則的實現(xiàn)，使行政處罰發(fā)揮應(yīng)有功能的同時充滿人權(quán)關(guān)愛。

法條競合及處罰運作規(guī)則

除事數(shù)形態(tài)外，法條競合是容易引起一事能否再罰問題的另一個難點。

法條競合的本質(zhì)是法律所規(guī)定的違法構(gòu)成要件的競合。它的特征是：相對人只實施了一個違法行為;但因法律錯綜復(fù)雜的規(guī)定，出現(xiàn)觸犯數(shù)個違法行為的狀態(tài);數(shù)違法行為之間在構(gòu)成要件上存在交叉、從屬的邏輯關(guān)系。

與事數(shù)形態(tài)不同，法條競合只存在一個違法行為。但象持續(xù)違法、牽連違法、連續(xù)違法等事數(shù)形態(tài)卻均存在兩個或兩個以上的違法行為，只是定性或處罰時作為一事處理。

從理論上說，法條競合可分為局部競合、交互競合二類。

局部競合是指一事概念的外延是另一事概念外延的一部分，違法行為正好符合從屬部分的情形。在局部競合中，外延小的一事被包容在外延大的一事中，法律作這種規(guī)定意在使外延小的一事的客體受特別的保護(hù)。對局部競合的違法行為，行政主體應(yīng)該適用特別法優(yōu)于普通法原則 ，排斥適用外延大的一事對相對人進(jìn)行處罰，即使普通法的處罰形式上重于特別法。自然，適用普通法的行政主體先查處的，該行政主體有將案件移送適用特別法行政主體的義務(wù)。

交互競合是指一事概念的外延與另一事概念的外延各有一部分相交，違法行為正好符合相交部分的情形。對于交互競合的違法行為，除非法律有特別規(guī)定，行政主體應(yīng)適用誰先查處、誰制裁的原則 .除非有必要運用具有獨特性質(zhì)的制裁，后查處方不得再行處罰。對交互競合的違法行為人，在可能的情況下，相關(guān)的行政主體應(yīng)聯(lián)合處罰。

需要強調(diào)的是，在事數(shù)形態(tài)和法條競合情形下確立的諸多規(guī)則，只是一些原則性規(guī)則，在個案處理上應(yīng)時刻牢記這是一些策略選擇，而不是機(jī)械原理，屬于利益衡量范疇，而非自然科學(xué)規(guī)律。

管轄沖突及處罰運作規(guī)則

在理論上，行政管轄是指行政主體在受理行政處罰案件方面的權(quán)限分工 .《行政處罰法》對行政處罰的管轄問題實際上只規(guī)定了一個基本原則。由于行政處罰的規(guī)范對象之間在多樣性和差異性上較訴訟法的規(guī)范對象顯著，外加行政執(zhí)法主體及其職能紛繁復(fù)雜，所以因行政管轄引起的再罰極易發(fā)生，所以，有必要研究管轄沖突及其解決規(guī)則。

通常，法學(xué)理論都把管轄分為事務(wù)、地域和層級管轄三類。解決管轄沖突也應(yīng)該從這三方面著手。

事務(wù)管轄是指擁有不同行政職能的行政主體之間在受理行政處罰案件時的權(quán)限分工。對此，《行政處罰法》第15條規(guī)定，行政處罰由有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實施。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。同法第16條規(guī)定“對管轄權(quán)發(fā)生爭議的，報請共同的上一級行政機(jī)關(guān)指定管轄”。至于具體行政機(jī)關(guān)享有何種行政職權(quán)需仰仗具體法律的規(guī)定。如果遇到對某一違法行為不同職能的行政主體均有管轄權(quán)時，應(yīng)首先考慮是否構(gòu)成前述事數(shù)形態(tài)或法條競合的情形，并運用相應(yīng)規(guī)則處理。

地域管轄是指同類行政主體在受理行政處罰案件時的權(quán)限分工。對于因地域管轄引起的沖突，《行政處罰法》原則規(guī)定為：由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外：“對管轄權(quán)有爭議的，報請共同的上一級行政機(jī)關(guān)指定管轄”。由于違法行為發(fā)生地是一個不確定法律概念，可能引起不同的解釋，外加行為發(fā)生地可能不在同一區(qū)域，行政區(qū)域在劃分上有交叉、模糊地帶等，相當(dāng)容易引起管轄沖突。對此，部分法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了處理規(guī)則。例如：《漁業(yè)行政處罰程序規(guī)定》 第6條規(guī)定：“有下列情況之一的，適用誰查處、誰處理的原則：違法行為發(fā)生在共管區(qū)、疊管區(qū)的;違法行為發(fā)生在管轄處不明確或有爭議的水域的;

違法行為發(fā)生地與查獲地不一致的。 再如：《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》 第8條規(guī)定：幾個同級林業(yè)行政主管部門都有管轄權(quán)的林業(yè)行政處罰案件，由最初受理的林業(yè)行政主管部門處理;主要違法行為地的林業(yè)行政主管部門處理更為適宜的，可以移送主要違法行為地的林業(yè)行政主管部門處理。除法律有規(guī)定外，地域管轄沖突的解決方案應(yīng)堅持誰先查處誰處罰原則。原因是同類行政主體間不存在不同罰種選擇上的不公平問題;另外，由最先查處者負(fù)責(zé)處罰也符合行政經(jīng)濟(jì)原理。

級別管轄是同類上下級行政主體在受理行政處罰案件時的權(quán)限分工。對于級別管轄引起的沖突，《行政處罰法》沒有規(guī)定統(tǒng)一解決規(guī)則，顯然立法者把這類管轄權(quán)的劃分委任給具體法律進(jìn)行。具體的部門法中依不同標(biāo)準(zhǔn)通常都對級別管轄問題進(jìn)行了規(guī)定。這些標(biāo)準(zhǔn)有案件重大程度、可能被處罰對象的身分、案件的特殊性質(zhì)等。比如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》 第5條即規(guī)定：“縣、市工商行政管理機(jī)關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的案件;省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局本管轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大、復(fù)雜的案件;國家工商行政管理局管轄跨省區(qū)重大、復(fù)雜的案件及根據(jù)職權(quán)應(yīng)當(dāng)查處的案件?！惫P者認(rèn)為，級別管轄沖突處理應(yīng)依法律規(guī)定的要求進(jìn)行;無具體法律規(guī)定的;原則上由縣級以上政府所屬的行政機(jī)關(guān)管轄，上級認(rèn)為需要自己管轄的必須在說明合理理由的情況下由上級管轄。說明合理理由意在通過程序設(shè)計避免上級越廚代皰，避免上級領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。

2001年10月28日

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注解：

1.楊海坤：《論行政處罰應(yīng)遵循的若干原則》，《政法學(xué)刊》1991年第3期。

2.應(yīng)松年主編：《行政行為法》，人民出版社1993年版，第469頁。

3.吳祖謀、葛文珠：《試述一事不再罰原則》，《法學(xué)評論》1993年第5期。

4.胡錦光：《行政處罰研究》，法律出版社1998年版，第130頁。

5.《行政處罰法》頒布后，有的學(xué)者把“同一個違法行為”解釋為行為人違反了法律、法規(guī)或者規(guī)章的一個規(guī)定的一次性行為。其實，這種解釋仍存在同樣的疑慮。

6.何乃忠：《試論一事不再罰原則》，《現(xiàn)代法學(xué)》1993年第1期。

章新生、向群雄：《行政處罰中的“一事不再罰”原則初探》，《中南政法學(xué)院學(xué)報》1993年第2期。需指出的是，把行為理解為處罰對象，顯然不妥。

7.朱新力：《行政法基本原理》，浙江大學(xué)出版社1995年版，第190頁。

8.羅文燕：《行政處罰概論》，杭州大學(xué)出版社1997年版，第110頁。

9.全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編著：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋文》，法律出版社1996年版，第67頁。

10.參見葉必豐：《行政處罰概論》，武漢大學(xué)出版社1990年版，第40-52頁;應(yīng)松年主編：《行政行為說》，人民出版社1992年版，第472-475頁;姜明安：《行政違法行為與行政處罰》，載《中國法學(xué)》1992年第6期。

11.孫秋楠：《受行政處罰行為的構(gòu)成要件》，載《中國法學(xué)》1992年第6期。

12.汪永清：《行政處罰》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第78頁。

13.胡錦光：《行政處罰研究》，法律出版社1998年版，第131-135頁。

14.楊解君：《秩序、權(quán)力與法律控制-行政處罰法研究》，四川大學(xué)出版社1995年版，第182頁。

15.參見[日]小野清一郎：《犯罪構(gòu)成要件理論》，中國人民公安大學(xué)出版社1991年版，第6-9頁。

16.這里的社會危害性表現(xiàn)為應(yīng)受行政處罰行為對行政法所保護(hù)的法益的侵害，例如生命、身體、自由、財產(chǎn)、名譽、榮譽、風(fēng)俗、秩序等。

17.相對人具有主觀過錯是否是應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件之一，歷來是學(xué)術(shù)界激烈爭論的話題。筆者認(rèn)為，非建立在過錯基礎(chǔ)上的制裁是不人道的制裁，所以，主觀過錯必須成為違法構(gòu)成要件之一。當(dāng)然，如果具體法沒有明確要求行政主體在處罰時認(rèn)定過錯，那么，行政主體即享有推定過錯的權(quán)力，除非相對人能舉證證明其無過錯。此種推定過錯原理在臺灣已為司法院大法官會議釋字第275號解釋首肯。這對大陸不無借鑒意義。

18這里還有必要區(qū)別構(gòu)成要件和構(gòu)成事實。構(gòu)成要件是相對人違法的類型，是框架，它本身是觀念的、抽象的。構(gòu)成事實是符合前述類型的具體而現(xiàn)實的事實。參閱[日]大塚仁著：《犯罪論的基本問題》，馮軍譯，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第50-67頁。

19.1993年7月19日地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)布。

20.請參閱江必新主編：《行政處罰及其司法審查實用大全》第二至五編相關(guān)部分，中國人民公安大學(xué)出版社1996年版;全國人大常委會法制工作委員會國家法、行政法室編著：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》，法律出版社1996年版，第67-69頁。

21.姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第226頁。

22.全國人大常委會法制工作委員會國家法、行政法室編著：《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話》，法律出版社1996年版，第88頁。

23.金偉峰：《一事不再罰原則新探》，載《行政法學(xué)研究》1997年第4期。

24.參見洪家殷：《論“一事不二罰”原則在行政秩序罰上之適用》，載臺灣《臺大法學(xué)論叢》，第26卷第4期。

25.英美法系有“不受雙重危險原則”與一事不再理原則含義相近。參見陳瑞華：《刑事審判原理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第195-199頁。

26.在法理上，有一種解決正義與安定沖突的規(guī)則可作借鑒：當(dāng)制定法的正義性與安定性產(chǎn)生矛盾沖突時，我們應(yīng)兼顧考慮，即使制定法的內(nèi)容不正義，制定法仍然有效，為法的安定性考慮法官必然服從制定法。但若制定法與正義沖突至“不堪忍受程度”時，安定性必然讓位于正義。詳見邵曼璠：《論公法上之法安定性原則》，載城仲模主編《行政法之一般法律原則》。

27.參見梁慧星：《民法解釋學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第304-307頁。

28.吳坤城：《公法上信賴保護(hù)原則初探》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，臺灣三民書局1997年版;李春燕：《行政信賴保護(hù)原則研究》。

29.參見江必新主編：《行政處罰及其司法審查實用大全》，中國人民公安大學(xué)出版社1996年版，第226頁。

30.我國臺灣由廖義男教授主持的《行政不法行為制裁規(guī)定之研究》中的《行政秩序罰法*案》也有類似設(shè)計。

31.需要強調(diào)的是，限于篇幅和研究計劃，本文只討論行政法領(lǐng)域內(nèi)的一事能否再罰問題。實際上，行政處罰與刑事制裁、民事制裁及其他行政制裁也同樣存在能否再罰的問題。

32.實際上，我國具體法律規(guī)定中存在不少并罰的規(guī)定，這類規(guī)定數(shù)量之多使本原則實際上成為例外，所以大陸學(xué)者在研究一事不再罰原則時無人提及此項蘊涵。

33.老太太在沒有營業(yè)許可的情況下在馬路中間賣未經(jīng)檢疫的豬肉。以符合一個違法構(gòu)成要件為一事，老太太可能分別會受到衛(wèi)生行政部門、工商行政部門、交通管理部門的處罰。對于這種情形，我國部分法律以合并處罰作為合理制裁的策略。比如1994年11月14日建設(shè)部發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定》第12條就規(guī)定：“對違反本規(guī)定，同時又違反國家有關(guān)森林、環(huán)境保護(hù)和文物保護(hù)等法規(guī)的，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)會同有關(guān)部門，參照相關(guān)法規(guī)合并處罰。”這一規(guī)定在某種程度上承認(rèn)了一個物理性行為同時構(gòu)成多種符合構(gòu)成要件違法的可能。