一、如何完善企業(yè)規(guī)章制度？

我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)規(guī)章制度的建立程序和備案、公示問(wèn)題作出明確的規(guī)定。但依照勞動(dòng)法律法規(guī)和《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)企業(yè)等用人單位的規(guī)章制度應(yīng)該滿足以下要件。

1）規(guī)章制度必須依法建立

勞動(dòng)法第4條規(guī)定，用人單位必須依法建立并完善規(guī)章制度。勞動(dòng)部1994年度頒布《違反（中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法）行政處罰辦法》規(guī)定，“用人單位制定的企業(yè)規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)予以警告，并責(zé)令期限改正；逾期不改的，應(yīng)予以通報(bào)批評(píng)”。1997年勞動(dòng)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)勞動(dòng)合同管理完善勞動(dòng)合同制度的通知》要求，企業(yè)應(yīng)該“加快建立和完善與勞動(dòng)合同制度相配套的規(guī)章制度。用人單位要依照國(guó)家法律、法規(guī)，建立健全支撐勞動(dòng)合同制度運(yùn)行的企業(yè)內(nèi)部配套規(guī)章制度，包括工資分配、工時(shí)、休息休假、勞動(dòng)保護(hù)、保險(xiǎn)福利制度以及職工獎(jiǎng)懲辦法等，并把勞動(dòng)合同履行情況與職工的勞動(dòng)報(bào)酬、福利待遇聯(lián)系起來(lái)，促進(jìn)工資能多能少、崗位能上能下、人員能進(jìn)能出的新型勞動(dòng)用人機(jī)制的形成”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中也明確要求企業(yè)規(guī)章制度不能違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及政策。

2）規(guī)章制度必須通過(guò)民主程序制定

《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第19條規(guī)定，“用人單位根據(jù)勞動(dòng)法第四條之規(guī)定，通過(guò)民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國(guó)家法、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動(dòng)者公示的，可以作為人民法院審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的依據(jù)”?？梢?jiàn)，最高法院的司法解釋將企業(yè)規(guī)章制度制定程序的民主性列為規(guī)章制度具有法律約束力的首要要件。然而，我國(guó)勞動(dòng)法和相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有就企業(yè)規(guī)章制度的制定程序作出具體規(guī)定。勞動(dòng)法第8條規(guī)定，“勞動(dòng)者通過(guò)職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者其他形式，參與民主管理或者就保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商”。依照勞動(dòng)法的立法宗旨和精神，我們認(rèn)為，應(yīng)該將勞動(dòng)者通過(guò)其代表參與企業(yè)等用人單位規(guī)章制度的制定理解為勞動(dòng)者參與民主管理的方式之一。另外，勞動(dòng)法關(guān)于集體合同內(nèi)容的規(guī)定，如勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等，多數(shù)為企業(yè)規(guī)章制度的內(nèi)容，因此，企業(yè)職工一方在同企業(yè)進(jìn)行集體合同談判過(guò)程中，基本上行使了民主參與規(guī)章制度制定過(guò)程的權(quán)利。

然而，勞動(dòng)法第8條和第33條的規(guī)定的宗旨畢竟具有寬泛性和間接性，勞動(dòng)者民主參與企業(yè)規(guī)章制度制定的權(quán)利交沒(méi)有直接體現(xiàn)出來(lái)。再者，考慮到集體合同制度并非強(qiáng)制性規(guī)范，職工代表大會(huì)等職工集體參與企業(yè)管理的機(jī)制尚不十分健全，事實(shí)上，勞動(dòng)者民主參與企業(yè)規(guī)章制度制定的權(quán)利并沒(méi)有得到有效的保障。

與此同時(shí)，對(duì)我國(guó)用人單位規(guī)章制度的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)察的主要是勞動(dòng)行政部門。勞動(dòng)部1995年頒發(fā)的《現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè)勞動(dòng)工資社會(huì)保險(xiǎn)制度改革辦法》第十八項(xiàng)規(guī)定，“企業(yè)應(yīng)遵守國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)法律、法規(guī)和規(guī)章，加強(qiáng)勞動(dòng)法制的宣傳教育，依法保障職工合法權(quán)益。企業(yè)制定的有關(guān)勞動(dòng)管理的規(guī)章制度，應(yīng)抄報(bào)勞動(dòng)行政部門備案。企業(yè)應(yīng)自覺(jué)接受勞動(dòng)監(jiān)察，提供真實(shí)情況，認(rèn)真執(zhí)行勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的處理決定?！币笤圏c(diǎn)企業(yè)制定的規(guī)章制度必須向勞動(dòng)行政部門備案。由于該辦法只適用于經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的現(xiàn)代企業(yè)制度百家試點(diǎn)企業(yè)，且其執(zhí)行情況與《辦法》發(fā)布者的初衷尚有距離，因此可以說(shuō)，雖然有勞動(dòng)部的上述規(guī)定，但我國(guó)絕大多數(shù)用人單位制定的規(guī)章制度并沒(méi)有向勞動(dòng)行政部門備案的義務(wù)。

事實(shí)上，勞動(dòng)行政部門主要是通過(guò)勞動(dòng)監(jiān)察的方式監(jiān)督并糾正企業(yè)制定的規(guī)章制度內(nèi)容的。勞動(dòng)法第89條規(guī)定，“用人單位制定的企業(yè)規(guī)章制度違反法律、法規(guī)規(guī)定的，由勞動(dòng)行政部門給予警告，責(zé)令改正；對(duì)勞動(dòng)者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”。勞動(dòng)部發(fā)布的《關(guān)于建立勞動(dòng)用工年檢工作制度的通知》指出，“勞動(dòng)用工年檢的內(nèi)容，主要是用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況，重點(diǎn)是：用人單位制定勞動(dòng)管理規(guī)章制度的情況；用人單位使用勞動(dòng)者簽訂和履行勞動(dòng)合同的情況；用人單位遵守最低工資和工資支付規(guī)定的情況；用人單位遵守工作時(shí)間及休息休假規(guī)定的情況；用人單位遵守社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定的情況”。目前，對(duì)企業(yè)規(guī)章制度的檢查已經(jīng)成為企業(yè)用工年檢的主要內(nèi)容。然而，勞動(dòng)用工年檢畢竟是后置的，且年檢結(jié)果的準(zhǔn)確性和處罰措施的有效性都十分有限，因此，年檢制度對(duì)企業(yè)規(guī)章制度的監(jiān)管力度還有待商榷。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于體制問(wèn)題的原因，我國(guó)勞動(dòng)法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人缺乏應(yīng)有的協(xié)商決策權(quán)。體現(xiàn)在企業(yè)規(guī)章制度的建立上，勞動(dòng)者應(yīng)該享有的與用人單位民主協(xié)商，參與規(guī)章制度建立過(guò)程的權(quán)限并沒(méi)有得到有效的保障，主要以未必有效的勞動(dòng)行政部門事后監(jiān)察等手段確保其正確性和合法性。目前，新舊兩種體制正在實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)度，在未來(lái)的我國(guó)勞動(dòng)法制建設(shè)中，是否有必要以立法等方式明確勞動(dòng)者民主參與規(guī)章制度制定的權(quán)利，是一個(gè)很有研究?jī)r(jià)值的課題。

3）規(guī)章制度必須向勞動(dòng)者公示

最高法院的司法解釋明確指出，企業(yè)規(guī)章制度向勞動(dòng)者公示，是該項(xiàng)規(guī)章制度可以作為人民法院審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件依據(jù)的必備要件之一。然而，關(guān)于企業(yè)規(guī)章制度向勞動(dòng)者公示的方法、形式、時(shí)限等許多具體問(wèn)題，在我國(guó)勞動(dòng)法律法規(guī)中均沒(méi)有明確的規(guī)定。因此，在勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中，規(guī)章制度是否已經(jīng)向勞動(dòng)者公示往往成為紛爭(zhēng)的焦點(diǎn)之一。

二、企業(yè)規(guī)章制度建立注意什么問(wèn)題？

關(guān)于勞動(dòng)者懲處問(wèn)題

上文中我們提到，在企業(yè)規(guī)章制度中，勞動(dòng)安全衛(wèi)生制度和勞動(dòng)者的日常勞動(dòng)紀(jì)律、表彰和懲處制度和基于員工身份應(yīng)該遵守的紀(jì)律等共同構(gòu)成了企業(yè)秩序規(guī)范，亦稱勞動(dòng)紀(jì)律，企業(yè)通常要對(duì)違反勞動(dòng)紀(jì)律的勞動(dòng)者予以懲處。關(guān)于勞動(dòng)者的懲處問(wèn)題，我國(guó)正經(jīng)歷新舊體制的平穩(wěn)過(guò)度，新體制有望隨著勞動(dòng)合同制的徹底實(shí)施而有望走向成熟。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制期間，我國(guó)的勞動(dòng)關(guān)系雙方當(dāng)事人缺乏應(yīng)有的決策權(quán)，政府行為過(guò)多地干預(yù)了企業(yè)等用人單位與勞動(dòng)者之間本來(lái)可以通過(guò)契約規(guī)范約定的許多權(quán)利義務(wù)范疇。在對(duì)違紀(jì)勞動(dòng)者的懲處上，在勞動(dòng)法頒布前若干年的1982年，國(guó)務(wù)院頒布了《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》，試圖通過(guò)立法對(duì)獎(jiǎng)懲主體、條件和程序、后果等作出詳盡的規(guī)定。對(duì)于違紀(jì)職工的處分，必須也只能依照國(guó)家規(guī)定的懲處條件辦理。同時(shí)，在作為懲處措施的解除勞動(dòng)關(guān)系上，規(guī)定用人單位有權(quán)依照條例單方面行使開(kāi)除、除名和辭退權(quán)，而職工辭職卻必須與單位協(xié)商一致，體現(xiàn)了用人單位和勞動(dòng)者的權(quán)利不平等。再有，懲處內(nèi)容和類型上，規(guī)定了許多類似行政處分的內(nèi)容，卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的決定程序。行政痕跡過(guò)強(qiáng)使人感覺(jué)到企業(yè)只是在代表國(guó)家行使懲處權(quán)。由此可見(jiàn)，雖然上述兩個(gè)條例在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)揮了一定作用，但它們的基本精神和內(nèi)容卻難以適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，更無(wú)法應(yīng)對(duì)多種所有制體制下的勞動(dòng)關(guān)系。

1995年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，雖然以嶄新的視野就勞動(dòng)紀(jì)律和勞動(dòng)者違紀(jì)懲處問(wèn)題作出了規(guī)定，卻沒(méi)有規(guī)定廢除《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》，因此，上述兩條例時(shí)至今日仍然有效。然而，隨著勞動(dòng)合同制的普遍推行，上述兩條例的廢除將指日可待。

勞動(dòng)法第4條規(guī)定，用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有的勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)。勞動(dòng)法第19條又將勞動(dòng)紀(jì)律列為勞動(dòng)合同應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容，并在第25條將勞動(dòng)者嚴(yán)重違反勞動(dòng)紀(jì)律和規(guī)章制度列為用人單位可以解除勞動(dòng)合同的理由之一。可見(jiàn)，依照我國(guó)勞動(dòng)法和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，勞動(dòng)紀(jì)律是企業(yè)規(guī)章制度的一部分，和企業(yè)規(guī)章制度的其他部分同樣，勞動(dòng)紀(jì)律的依法制定和實(shí)施屬于企業(yè)的自主權(quán)。同時(shí)，勞動(dòng)紀(jì)律又是勞動(dòng)合同的必備內(nèi)容，勞動(dòng)者和用人單位通過(guò)勞動(dòng)合同的方式對(duì)勞動(dòng)紀(jì)律的內(nèi)容予以確認(rèn)，勞動(dòng)者通過(guò)簽訂勞動(dòng)合同的方式承諾遵守勞動(dòng)紀(jì)律，違反勞動(dòng)紀(jì)律即構(gòu)成違約，用人單位同時(shí)獲得在勞動(dòng)者違約（違紀(jì)）時(shí)予以懲處的權(quán)利。同時(shí)我們注意到，由于受到合同格式等技術(shù)規(guī)范的限制并基于勞動(dòng)合同慣例，勞動(dòng)合同不能也不必要將包括紀(jì)律內(nèi)容在內(nèi)的企業(yè)規(guī)章制度的詳細(xì)內(nèi)容全部列入勞動(dòng)合同，因此，通常通過(guò)企業(yè)規(guī)章制度的方式，將勞動(dòng)合同中有關(guān)勞動(dòng)紀(jì)律的內(nèi)容具體化。

根據(jù)勞動(dòng)法的上述內(nèi)容，我們可以認(rèn)為，勞動(dòng)法基本上實(shí)現(xiàn)了將勞動(dòng)紀(jì)律和違紀(jì)懲處的責(zé)任性質(zhì)從過(guò)去的違紀(jì)責(zé)任到違約責(zé)任的過(guò)渡，我國(guó)勞動(dòng)法和其他法律法規(guī)并沒(méi)有就勞動(dòng)紀(jì)律的內(nèi)容和違紀(jì)懲處方式等問(wèn)題作出明確具體規(guī)定，而是授權(quán)勞動(dòng)合同的當(dāng)事人雙方約定。

同時(shí)我們應(yīng)該意識(shí)到，勞動(dòng)合同雙方締約當(dāng)事人的性質(zhì)和勞動(dòng)合同締約過(guò)程特征決定勞動(dòng)合同當(dāng)事人雙方的交涉地位是不對(duì)等的，為了防止企業(yè)等用人單位利用締約優(yōu)勢(shì)濫用懲處權(quán)，對(duì)勞動(dòng)紀(jì)律的懲處應(yīng)該予以必要的制約。然而，由于我國(guó)尚沒(méi)有建立完善的企業(yè)規(guī)章制度公示和備案制度，目前，我國(guó)主要通過(guò)勞動(dòng)行政部門的行政審查和處罰、工會(huì)和勞動(dòng)者本人依照勞動(dòng)法和工會(huì)法等有關(guān)法律法規(guī)采取的行動(dòng)等實(shí)施上述制約的。另外，縱觀主要發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)審判現(xiàn)狀，我們不難發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家的司法機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的勞動(dòng)案件審判中，形成了一整套關(guān)于懲處的根據(jù)和法律性質(zhì)、懲處事由、懲處的有效要件的法理和審判標(biāo)準(zhǔn)，這些判例與通過(guò)勞動(dòng)勞動(dòng)法的條文內(nèi)容相呼應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)紀(jì)律和懲處的制約。我們希望，隨著我國(guó)法院勞動(dòng)爭(zhēng)議案件審判水平的提高，一系列判例或司法解釋的出臺(tái)將從整體上實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)紀(jì)律和違紀(jì)懲處的制約并促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)法制的發(fā)展。