行政化成事業(yè)單位腐敗之源

案由集中在受賄、貪污、挪用公款罪3類；涉案人員學歷、素質(zhì)較高；男性居多，且年富力強，處于事業(yè)黃金期

行政后勤服務(wù)、圖書資料購置、科研經(jīng)費使用成為高校職務(wù)犯罪案的三大環(huán)節(jié)

課題項目管理混亂、財務(wù)監(jiān)管缺位、不健全的用人機制以及權(quán)力過于集中可以稱得上是科研院所職務(wù)犯罪案“四大元兇”

從幾百所高校處于教育部門管轄之下，到無數(shù)依附于各級政府部門的科研機構(gòu)，一種套用官僚制的行政化體制，導致科研院所等事業(yè)單位不僅在外部不能自由地參與市場競爭，而且內(nèi)部管理上嚴格遵從上下級行政思路。在科研院所所謂的市場化改革中，這種體制只是將權(quán)力交到了缺乏監(jiān)督的科研院所領(lǐng)導個人手中，一所大學校長身兼教育家、企業(yè)法人、行政領(lǐng)導三職于一身。而在權(quán)力的利誘與腐蝕面前，任何人都沒有天然的免疫力。

行政化之所以難去，是因為在行政級別之上附著了太多的利益，要真正推動去行政化工作的開展，就需要國家進一步出臺相關(guān)配套措施淡化和剝離行政級別所帶來的利益和好處

“高校的腐敗和官場的腐敗有什么區(qū)別嗎？”在聽到高校等事業(yè)單位將取消行政級別和行政化管理模式的消息后，一位高校退休教師深有感觸地對《法制日報》記者說：“高校腐敗的受益者說到底還是那些有行政級別或是握有行政權(quán)力的管理者，普通教師能腐敗得起來嗎？”

隨著近年來高校腐敗案件的升級和擴大，高校行政化的弊端逐漸成為眾矢之的。6月6日全文公布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中明確提出，“在改進人才管理方式方面，提出規(guī)范行政行為，推動人才管理部門進一步簡政放權(quán)，減少和規(guī)范人才評價、流動等環(huán)節(jié)中的行政審批和收費事項?？朔瞬殴芾碇写嬖诘男姓?、‘官本位’傾向，取消科研院所、學校、醫(yī)院等事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理模式”。

《法制日報》記者了解到，高校由于其特殊的社會地位和社會影響力，迅速成為去行政化輿論浪潮中的“靶子”。但不應(yīng)忽視的是，對于所有事業(yè)單位而言，這場去行政化改革工程之浩大、過程之復雜，可能需要人們有著充分的心理準備。

高校等事業(yè)單位腐敗案件頻發(fā)

放眼所有事業(yè)單位，高校無疑是腐敗的重災區(qū)。

一所地方高校的系主任今年退休之后隨子女定居北京，他的級別是正處級。過去幾年里，他親眼目睹幾個均為學校中層干部的同事相繼落馬，令他不勝唏噓。

這位系主任告訴本報記者，他曾經(jīng)的同事、學校后勤集團的負責人，因為學校綠化改建的問題被“雙規(guī)”了。這名負責人“出事”的緣由頗有戲劇性。當時，因為一些原因，承包綠化改建項目的建筑商沒有拿到足額的工程款項，情急之下，建筑商公開嚷嚷：“給某某送完錢后，我一點錢都掙不著了?！?/p>

后來，后勤集團的這名負責人及時坦白并退還了相關(guān)款項，并由此得到了相對較輕的處理：開除黨籍，保留公職。

“這名負責人之所以會‘出事’，就是因為權(quán)力太大。一個學校光學生就近兩萬人，再加上教職工、家屬，算下來好幾萬人，整個后勤管理的權(quán)力基本上集中在一個人手里，可以調(diào)用的資金也是十分可觀的，再加上沒人監(jiān)督，一不留神就被拉下水了?！边@位系主任說。

“總的來看，高等院校職務(wù)犯罪現(xiàn)象呈現(xiàn)數(shù)量上升、范圍擴大的趨勢。”北京市海淀區(qū)人民檢察院一名負責人在接受《法制日報》記者采訪時說。

海淀區(qū)檢察院地處我國高校最為密集的地區(qū)，區(qū)內(nèi)共有39所高校、22所成人高等院校和民辦高校。也正是由于此，海淀區(qū)檢察院在辦理高校職務(wù)犯罪案件方面積累了豐富的經(jīng)驗。

據(jù)這名負責人透露，海淀區(qū)檢察院曾對1998年至2008年10年間辦理的發(fā)生在教育系統(tǒng)的職務(wù)犯罪案件進行了全面的調(diào)查和分析，結(jié)果顯示：發(fā)生在高校的職務(wù)犯罪案件為46件55人，占教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件總數(shù)的85%。

從去年1月至今年6月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，這種現(xiàn)象有增長趨勢：海淀區(qū)檢察院共辦理教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件7件12人，其中發(fā)生在高校的有6件11人。

海淀區(qū)檢察院的這名負責人說，10年來，高校領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件主要集中在貪污罪、挪用公款罪、受賄罪3種罪名上，其中貪污案件最多。在這些案件中，有一個明顯特點：高校職務(wù)犯罪年齡趨于中年化。其中，30歲到50歲年齡段的人最多，為43人，占78.2%，均為校級干部。

記者了解到，除了高校外，科研院所的職務(wù)犯罪也呈上升趨勢?！鞍l(fā)案單位范圍廣，是科研院所職務(wù)犯罪案件的一大特點?！焙５韰^(qū)人民檢察院有關(guān)負責人向記者證實，“從近年來所發(fā)生的科研院所職務(wù)犯罪案件來看，發(fā)案單位涉及從中央到地方的各級科研院所。”

“行政后勤服務(wù)、圖書資料購置、科研經(jīng)費使用成為發(fā)案的三大環(huán)節(jié)。其中，科研經(jīng)費均是課題組的專項基金，數(shù)額較大，危害后果最為嚴重。”這名負責人指出，此類案件也呈現(xiàn)出比較明顯的三大特點：案由集中在受賄、貪污、挪用公款罪3類；涉案人員學歷、素質(zhì)較高；男性居多，且年富力強，處于事業(yè)黃金期。

行政化成事業(yè)單位腐敗根源

對于事業(yè)單位愈演愈烈的腐敗現(xiàn)象和腐敗行為，各方人士進行會診時都將根源歸究于事業(yè)單位過度行政化。

曾給全國許多高校講過反腐課程的知名反腐學者、中央黨校政法部教授林喆認為，在高校干部的行政權(quán)力逐漸擴大、官職增多并逐漸掌握一定的高等教育資源的背景下，權(quán)錢交易很容易發(fā)生。

“以招生來說，基本上從本科生、研究生再到博士生的錄取決定權(quán)，都掌握在高校自己手中。換言之，高校的相關(guān)人員可以決定一個考生受教育權(quán)的實現(xiàn)與否。再比如說學位授予，也會發(fā)生學商勾結(jié)的現(xiàn)象，一些商人通過捐款獲得了學位?！绷謫凑f。

21世紀教育研究院副院長熊丙奇曾在多個公開場合批評過高校過度行政化的問題?！拔矣嬎氵^，一般情況下，一所大學大概有處長、副處長150名左右，副處級干部30人左右，科級干部1000人左右。”熊丙奇告訴記者，高校已經(jīng)出現(xiàn)了“校級干部一走廊、處級干部一禮堂、科級干部一操場”的現(xiàn)象。

林喆也舉例證實說，某大學有“校級領(lǐng)導共11人，校長助理10人，正處級以上干部200多人，副處級以上干部500多人”。

“說到底，高校的腐敗，主要在于學校沒有民主管理制度，權(quán)力包括行政權(quán)和學術(shù)權(quán)過分集中于校領(lǐng)導。要嚴把目前高校腐敗高發(fā)的幾個關(guān)口，推進高校民主管理才是根本。而這，就要求建立現(xiàn)代大學制度?！毙鼙嬲f。

在今年全國政協(xié)會上，以高等教育界人士為主體的九三學社中央提交了一份提案，直指目前我國高校存在的違規(guī)招生、學術(shù)腐敗和后勤腐敗三大問題。

九三學社中央認為，大學體制的行政化導致學校內(nèi)部權(quán)力高度集中，成為高校腐敗的直接誘因。盡管高等教育法規(guī)定，高等學校通過由教師組成的學術(shù)委員會和以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，但實際情況是，一些高校的教職員工連最基本的知情權(quán)都得不到保障，更遑論參與管理。

而在論及科研院所職務(wù)犯罪頻發(fā)的原因時，海淀區(qū)檢察院有關(guān)負責人用了4個字來概括———“較為復雜”。他表示，課題項目管理混亂、財務(wù)監(jiān)管缺位、不健全的用人機制以及權(quán)力過于集中可以稱得上是“四大元兇”。

一位不愿透露姓名的一家科研院所工作人員則稱，從深層次分析，科研院所監(jiān)督制度缺失的背后，乃是行政化體制的病灶，造就了科研院所的官僚制內(nèi)幕。

“從幾百所高校處于教育部門管轄之下，到無數(shù)依附于各級政府部門的科研機構(gòu)，一種套用官僚制的行政化體制，導致科研院所不僅在外部不能自由地參與市場競爭，而且在內(nèi)部管理上嚴格遵從上下級行政思路。其表現(xiàn)不僅是科研院所黨政‘一把手’多是具有行政級別的干部，而且各種課題申報、職稱評定等莫不滲透著嚴重的長官意識。在科研院所所謂的市場化改革中，這種體制只是將權(quán)力交到了缺乏監(jiān)督的科研院所領(lǐng)導個人手中，一所大學校長身兼教育家、企業(yè)法人、行政領(lǐng)導三職于一身。而在權(quán)力的利誘與腐蝕面前，任何人都沒有天然的免疫力?！边@位工作人員說。

事業(yè)單位去行政化大幕開啟？

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》是否意味著事業(yè)單位去行政化大幕的開啟？有分析人士認為，尚難有定論，但是這一問題的長期性、復雜性、艱巨性是毋庸置疑的。

曾參與過“中長期人才規(guī)劃綱要”研究和調(diào)研的北京大學人力資源開發(fā)與管理中心主任蕭鳴政在接受《法制日報》記者采訪時說，目前在高校、科研院所和醫(yī)院存在行政級別，一方面是對傳統(tǒng)的沿襲，同時也是受社會上官本位的影響。由此導致的結(jié)果便是，這些單位在選拔人才時，也有行政級別要求?！氨热?，要招一個局長，必須在處長位置上干過；選拔一個處長，必須在副處長的位置上干過等等。按現(xiàn)在人才綱要的要求，在選拔人才時要打破這種界限，完全看他做出了什么業(yè)績，有什么樣的經(jīng)歷和素質(zhì)，而不能有一個級別要求。”

蕭鳴政認為，事業(yè)單位去行政化一方面要徹底執(zhí)行，即保證所有的非政府機構(gòu)都能去行政化；另一方面，需要國家的配套政策也能跟上?！靶姓噪y去，是因為在行政級別之上附著了太多的利益，如提拔、資源分配等，要真正推動去行政化工作的開展，就需要國家進一步出臺相關(guān)配套措施淡化和剝離行政級別所帶來的利益和好處?！?/p>

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授在接受本報記者采訪時說：“事業(yè)單位、科研機構(gòu)是靠科研成果和提供良好的公共服務(wù)來確立自己的地位的，如果存在行政級別，相互之間的競爭就不可能了，最后都是按級別來算。不同單位之間，行政級別不一樣，醫(yī)療、教育、科研資源可能會按級別來配置，這樣差別就會很大?！?/p>

“事業(yè)單位之間人員的流動也是按級別走的，從小單位流到大單位，這樣實際上就形成了大家都有官本位傾向，比如大家都喜歡去級別高的事業(yè)單位，而不愿意去地方級的單位，這樣就導致人才資源都是按級別來集中，這樣非常不利于發(fā)展事業(yè)單位本身內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，大家可以看到很多行政指標，但看不到專業(yè)性的指標。同時，也是因為事業(yè)單位的行政級別，所以對沒有級別的科研人員來說，明顯是內(nèi)行被外行領(lǐng)導，他們的專業(yè)地位下降，導致這些事業(yè)單位的人一旦有了學術(shù)成就時就都去當官，從而損害了這些事業(yè)單位的專業(yè)發(fā)展，對整個社會都不會有好的導向?！泵珘埤堈f。

對于綱要的實施前景，毛壽龍認為，綱要只是起一個指導性的作用，還不會馬上就實施。而且這只是一個部門的政策，只涉及人才的問題，“但取消科研院所、學校、醫(yī)院等事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理模式，還是有積極意義的，是一個好的趨向，就是取消了目前可能存在的一些弊端”。

對事業(yè)單位的改革方向，不少業(yè)內(nèi)人士認為，最主要的是對事業(yè)單位進行分類管理，取消行政級別。

毛壽龍認為，應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個類型：執(zhí)行政府職能的法定單位；提供公益性服務(wù)的公益單位；可以企業(yè)化運作的營利單位。這三個類型中，只有提供公益性服務(wù)的公益單位基本保持事業(yè)法人的身份，法定單位轉(zhuǎn)變成政府機構(gòu)，營利性單位則變成企業(yè)法人。除了法定機構(gòu)之外，所有單位都取消行政級別。本報記者

杜曉 本報實習生 鄭小瓊