依法治國，離不開程序法制。

所謂程序，通俗地說，就是辦事的過程、步驟和程式。我們常說，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”，我們不僅追求公平正義的結(jié)果，而且要確保過程的公平和正義。即使為了再高尚的目的，不擇手段也是不允許的。這是程序法制最根本的原則之一。

追求程序正義，決不是不顧實(shí)際、缺少靈活性的書生之舉。“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于程序缺席而導(dǎo)致的負(fù)面現(xiàn)象時有所聞。釣魚執(zhí)法，刑訊逼供，超期羈押，暴力拆遷……一旦行政執(zhí)法將程序正義置于腦后，其目標(biāo)的正義性也就失去了現(xiàn)實(shí)的依托，甚至出現(xiàn)“法治，多少不法之行假你之名以行”的惡劣后果。

今年3月底，溫家寶總理在國務(wù)院廉政工作會議上提出，今年各級政府要把建立和完善行政程序，作為推進(jìn)依法行政和政府立法的重點(diǎn)任務(wù)。而湖南和陜西西安等地備受關(guān)注的行政程序改革，由于對權(quán)力的馴服和對權(quán)利的保障，及其對政府形成的“倒逼機(jī)制”，正在推進(jìn)法治政府的建設(shè)，進(jìn)一步提高政府公信力和行政效率。

在利益多元、觀念多樣的社會轉(zhuǎn)型期，如何看待程序?qū)τ谀凵鐣沧R、促進(jìn)穩(wěn)定和諧的作用？中國的程序制度建設(shè)又該從哪些層面展開？本期時事觀察聚焦這一看似專業(yè)、實(shí)則與你我生活息息相關(guān)的話題。

圖一：“防治公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗的最靈驗的藥方即是程序法制，這是目前世界各法治發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗”（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）

建設(shè)法治政府必須健全程序法制（見圖一）姜明安2008年，湖南省在全國首先制定了省級層面的《行政程序規(guī)定》，該《程序規(guī)定》共178條，對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為確立了依法行政、平等、比例、公開、公眾參與、服務(wù)和效率以及信賴保護(hù)等八大基本原則，并對各種行政行為規(guī)定了具體和嚴(yán)密的程序規(guī)則。2010年，湖南省又出臺了首部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政裁量權(quán)的省級政府規(guī)章《規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》，盡力減少行政執(zhí)法的隨意性，使該省公權(quán)力行為真正開始走向了規(guī)范化和法治化的道路。

今年，陜西西安市又制定了首部市級《行政程序規(guī)定（草案）》。這一《程序規(guī)定（草案）》十分具體、細(xì)密，充分體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念。其條文達(dá)219條，基本原則除湖南的八大原則外，還增加了公平原則和正當(dāng)法律程序原則；程序制度除將湖南的行政執(zhí)法程序擴(kuò)充為行政處理程序外，還在特別行政行為程序中，規(guī)定了除行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急程序以外的行政給付和行政規(guī)劃程序，使行政機(jī)關(guān)的幾乎整個行政行為均納入程序法制的調(diào)整范圍。

除了湖南省和西安市以外，目前我國其他許多省市也陸續(xù)開始了行政程序立法的探索，通過程序法制制約和規(guī)范公權(quán)力行使，促進(jìn)建設(shè)法治政府進(jìn)程。

程序法制對于建設(shè)法治政府的意義是多方面的。

首先，程序法制有助于推進(jìn)行政決策和行政立法的民主化和科學(xué)化。長期以來，我們許多地方的領(lǐng)導(dǎo)人靠“拍腦袋”決策，書記、市長通過一個市委或政府常務(wù)會議就可以做出一個涉及成千上萬戶市民房屋拆遷和上億資金投入的舊城改造、新城建設(shè)或重大外資項目引入的決策。這種決策最后往往造成對公民權(quán)益的重大損害、生態(tài)環(huán)境的重大破壞和人力、財力、物力的極大浪費(fèi)，有時還會導(dǎo)致群體性事件，造成惡劣的社會影響。例如，內(nèi)蒙古呼和浩特市清水河縣是一個年財政收入只有3000多萬元的貧困縣，其縣領(lǐng)導(dǎo)竟敢“拍腦袋”做出以60億元資金預(yù)算建一個新縣城的決策，最后新城的建設(shè)因資金斷檔落成了“爛尾城”。我們怎么防止這種“拍腦袋”的決策？最重要的途徑就是將程序法制化，即溫家寶總理提出的“公眾參與、專家咨詢、合法性審查、集體討論決定”，引入我們各級政府的決策程序。

其次，程序法制有助于保障執(zhí)法公正，避免執(zhí)法腐敗和執(zhí)法的隨意性。實(shí)踐中，執(zhí)法不公的表現(xiàn)形式和原因是多種多樣的，但最主要的表現(xiàn)形式和原因是違反正當(dāng)法律程序，無論是上海打擊黑車的“釣魚執(zhí)法”事件，還是武漢經(jīng)適房分配的“六連號”事件，或者是近年來各地頻發(fā)的“野蠻拆遷”事件，其重要導(dǎo)因都是程序不公，公權(quán)力行使沒有遵循公開、公正、公平的程序法制原則。執(zhí)法暗箱操作，脫離社會公眾監(jiān)督和相對人制約必然導(dǎo)致公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗。而防止公權(quán)力濫用和執(zhí)法腐敗最靈驗的藥方即是程序法制，這是目前世界各法治發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗。

再次，程序法制有助于加強(qiáng)對公權(quán)力行使的監(jiān)督，提高政府的公信力。公權(quán)力的行使包括事前、事中和事后三個階段。過去我們只注重對公權(quán)力行使的事后階段的監(jiān)督，而忽視事前和事中階段的監(jiān)督。事實(shí)上，事前和事中監(jiān)督比事后監(jiān)督更重要，它可以避免實(shí)際損失的造成或?qū)?shí)際損失降低到最小限度。如河北“三鹿奶粉”事件、山西“黑磚窯”事件和全國各地一系列礦難事件，如果我們有完善的事前、事中監(jiān)督，就可能盡早發(fā)現(xiàn)問題，將問題解決在萌芽狀態(tài)，從而最大限度地避免悲劇的發(fā)生。那么，我們怎么建立、健全完善的事前、事中以及事后監(jiān)督機(jī)制呢？基本途徑就是建立和加強(qiáng)程序法制。

最后，程序法制有助于維護(hù)公民的人格尊嚴(yán)，落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。程序正義是為實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義服務(wù)的。正如溫家寶總理指出的，“沒有程序公正，就很難保證實(shí)體公正和結(jié)果公正”。但是程序正義除了保證實(shí)體公正的外在價值，還有其自身的內(nèi)在價值，這就是維護(hù)人的尊嚴(yán)，保障人權(quán)。例如，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制，行政機(jī)關(guān)必須告知相對人處罰、許可、強(qiáng)制的根據(jù)、理由，聽取相對人的申辯，并為相對人提供對相應(yīng)行政行為不服的救濟(jì)途徑，這些程序不僅是為保證處罰、許可、強(qiáng)制行為的實(shí)體正確性服務(wù)的，而且還在于尊重相對人的人格尊嚴(yán)，體現(xiàn)行政執(zhí)法以人為本的理念。

總之，健全程序法制是建設(shè)法治政府的必需，我們必須予以充分的重視。全國各地都應(yīng)借鑒湖南、西安的經(jīng)驗，加快制定自己省、市的行政程序規(guī)定或條例。在立法條件進(jìn)一步成熟后，全國人大還應(yīng)啟動國家層面的行政程序法典的制定，以使程序法制的陽光，照亮社會的每一角落。

沒有程序就沒有真正的法治可言（見圖二）季衛(wèi)東

圖二：“在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，我們必須通過正當(dāng)程序來協(xié)調(diào)不同社會群體、不同價值觀之間的關(guān)系，凝聚基本共識”（作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授）

中國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻。

隨著利益分化和觀念更新，凝聚新的社會共識成為改革發(fā)展的重要命題。經(jīng)濟(jì)全球化的深入，也增大了對社會進(jìn)行宏觀調(diào)控的難度以及決策失誤的風(fēng)險，容易引起那些承受決策負(fù)面影響的群體的抵觸和不滿。為此，需要強(qiáng)調(diào)法治，以便采取統(tǒng)一的、普遍的、以國家強(qiáng)制力為擔(dān)保的規(guī)范來維護(hù)或重構(gòu)秩序。

但是，現(xiàn)代法治的本質(zhì)性特征并不在于強(qiáng)制，而在于強(qiáng)制應(yīng)具備足以服人的正當(dāng)性。

不言而喻，只有共識才能真正使強(qiáng)制正當(dāng)化并發(fā)揮實(shí)效。然而現(xiàn)實(shí)告訴我們，在當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型期，達(dá)成共識的任務(wù)非常艱巨。在這樣的背景下，一些地方政府不得不采取如履薄冰的謹(jǐn)慎態(tài)度，甚至采取一些有違原則的應(yīng)急之策，千方百計“擺平”各方，從而分散問責(zé)的重壓。當(dāng)這一切都仍然不足以彌補(bǔ)共識裂變的縫隙時，一些非法的暴力手段便被選擇，其結(jié)果，更加大社會共識形成的難度。

由此可見，要走出這種轉(zhuǎn)型期法治的陷阱，我們首先必須在沒有共識的地方尋找出可以達(dá)成共識的途徑，然后循此形成某種具有正當(dāng)性的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。這條途徑就是程序。更準(zhǔn)確地說，就是確保決策不偏不倚、合情合理的正當(dāng)程序。通過對“怎樣作出決定”的程序共識來實(shí)現(xiàn)對“共同承認(rèn)這樣作出的決定”的實(shí)體共識，并使這種作為決定之結(jié)果的共識具有強(qiáng)制執(zhí)行的力量，不容許混淆黑白的妥協(xié)，不容許反復(fù)翻案的纏訟，不容許以暗盤交易取代普遍合意——這就是“程序治國”的基本思路。

正當(dāng)程序的宗旨，是要在公開透明的話語空間里確立新的、真正具有公共性的、可以在同樣條件下不斷再現(xiàn)的共識，以及相應(yīng)的可以統(tǒng)一適用的規(guī)則體系。因而程序一方面可以限制行政官員以及司法者的裁量權(quán)，從而有效地保障個人權(quán)利，另一方面卻容許選擇的自由，并通過溝通和理由論證來收斂不同的意志，造成非常確定的效應(yīng)。

從這個角度來觀察和討論當(dāng)今中國的法治問題，湖南等地建立和完善行政程序的實(shí)踐經(jīng)驗特別值得高度評價。理由正如溫家寶總理不久前所指出的那樣，“行政執(zhí)法更要注重程序。只有將執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)、實(shí)施步驟程序化，才能讓執(zhí)法人員有所遵循，才能避免執(zhí)法的隨意性”。也就是說，現(xiàn)代法治不僅要求老百姓守法，而且要求行政官員自身也要守法，甚至把限制政府權(quán)力作為最核心的價值標(biāo)準(zhǔn)，而正當(dāng)程序就是限制政府權(quán)力的不二法門。所以，沒有程序，就沒有真正的法治可言，依法治國的設(shè)想也就會深陷在“釣魚執(zhí)法”、“司法腐敗”、“拍賣判決”、“上訪與截訪”以及“暴力抗法”等千奇百怪的泥潭里而不能自拔。

對“程序治國”思路的質(zhì)疑主要有兩點(diǎn)：其一，在社會轉(zhuǎn)型時期，所謂“日常”已經(jīng)劇變，所謂“例外”層出不窮，正當(dāng)程序的原理不能應(yīng)急，主權(quán)者的政治決斷成為必然。其二，正當(dāng)程序的那個“正當(dāng)”也是以價值共識為基礎(chǔ)的，因此程序自身的正當(dāng)化并不能通過程序來自我實(shí)現(xiàn)。顯而易見，這些質(zhì)疑并不能否定程序的重要性。恰恰相反，這類質(zhì)疑的不斷出現(xiàn)只是證實(shí)了共識的裂變以及價值多元化，同時也證實(shí)了執(zhí)政正當(dāng)化日益成為關(guān)注的焦點(diǎn)，更證實(shí)了要不要把正當(dāng)程序作為中國法治建設(shè)的突破口這個問題，的確是個值得反復(fù)探討的真問題。

實(shí)際上，處理例外或者緊急事態(tài)固然需要當(dāng)機(jī)立斷，也需要臨機(jī)應(yīng)變，但并非可以把程序置之度外。社會轉(zhuǎn)型時期的特殊性，只是把以程序限制權(quán)力行使的重點(diǎn)從事先監(jiān)控變成事后監(jiān)控而已。例如為申訴者提供救濟(jì)和矯正的不同程序性條件、加強(qiáng)司法審查程序的功能、設(shè)置憲法提訴程序等等。在這里，程序構(gòu)成媒介，發(fā)揮著防止制度碎片化的整合功能。

另外，正當(dāng)程序的設(shè)計固然以一定的價值評估為前提，但關(guān)于正當(dāng)程序的承認(rèn)卻完全可以基于常識和公理作出。例如公共事務(wù)的處理必須公開進(jìn)行、不同意見應(yīng)該享有同等的表達(dá)權(quán)、任何結(jié)論必須以充分的信息和論證為基礎(chǔ)、少數(shù)服從多數(shù)、在公共事務(wù)之外的問題上盡量保護(hù)個人的思想自由。在這里，程序生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，這些程序性原則正是決策機(jī)制進(jìn)一步科學(xué)化、民主化的基本內(nèi)容。

總之，在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，我們必須通過正當(dāng)程序來協(xié)調(diào)不同社會群體、不同價值觀之間的關(guān)系，凝聚基本共識，進(jìn)而以井然有序的方式推動改革，逐步達(dá)到建設(shè)民主法治國家的宏偉目標(biāo)。