現(xiàn)有地方試點方案，均是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴展到居民自住房屋，這與部委意見不一；而地方與中央立法精神不一，未來會出現(xiàn)很大麻煩

□ 本刊記者 于海榮 王長勇 | 文

對居民自住房屋征收房產(chǎn)稅，這一貫穿2010年全年的政策懸念仍未現(xiàn)形。

房產(chǎn)稅目標主要是調(diào)控房價還是籌集收入？“借道”現(xiàn)有稅種還是開征新稅？土地、住房、財稅等部門權(quán)責如何協(xié)調(diào)？當重慶和上海將房產(chǎn)稅試點的申請?zhí)峤粐鴦赵?，現(xiàn)實的矛盾和沖突便浮出水面。

“對很多重大問題，各方存在很大分歧?！币晃唤咏斦亢蛧叶悇湛偩值膶＜蚁虮究浾咄嘎叮瑢用褡》空鞫惪赡鼙仍O想的要慢，遇到的實際問題，也比想象復雜得多。

此前，重慶和上海對居民自住房屋征稅的方案，就是改造現(xiàn)有的房產(chǎn)稅，將征稅范圍擴大到居民自住房屋。這一方案無需開設新稅種，只需修改現(xiàn)行《房產(chǎn)稅暫行條例》即可。而財政部和國家稅務總局依然堅持改革初期確定的整合現(xiàn)有稅種、開征新稅的思路。

“重慶和上海的試點申請由國務院決定，還沒有聽說有明確的回復。”一位財稅專家表示，財政部和國家稅務總局對改革已達成共識，不只是取消1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》中對個人所有非營業(yè)用房產(chǎn)的免稅優(yōu)惠，而是要在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅整合為全新的房地產(chǎn)稅，同步出臺房地產(chǎn)稅暫行條例。

不僅如此，在房產(chǎn)稅改革過程中，中央與地方之間的利益取向、征收過程中至關重要的評估機構(gòu)設置等，也是爭議的焦點。

“修舊”還是“立新”

房產(chǎn)稅在中國并非新稅種，1986年10月即在城市、縣城等按年征收，當時出臺的《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，對個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征。目前擬議的房產(chǎn)稅改革，就是將征稅對象擴大至個人非營業(yè)用房產(chǎn)。

中國人民大學財政金融學院教授安體富對本刊記者表示，要對個人住宅征收房產(chǎn)稅，最簡單的方法就是修改《房產(chǎn)稅暫行條例》，取消免稅規(guī)定。

這一方案，在政府強調(diào)稅收調(diào)控樓市的背景下提出，因為無需開設新稅，不涉及人大立法程序，被認為是推進改革的“捷徑”。不過，專家認為，這一方案在操作上會面臨難題。

目前，中國房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收有兩個稅種——房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。如果僅僅對《房產(chǎn)稅暫行條例》征收范圍擴容，那么在征收過程中，就需要分別評估土地和房產(chǎn)價值，分別征稅。眾所周知，房產(chǎn)的價值與地理位置密切相關，將土地和房產(chǎn)分割評估并非易事。

一位接近財政部和國家稅務總局的專家告訴本刊記者，目前兩部委已經(jīng)達成一致，整合現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為新稅種——房地產(chǎn)稅。

但是，重慶、上海上報的試點方案并不是按這樣的思路設計的。

此前，重慶市市長黃奇帆接受媒體采訪時，詳細介紹了重慶的房產(chǎn)稅方案。渝版房產(chǎn)稅試點方案主要針對高檔住宅，基本思路包括：先對別墅、200平方米以上“大房子”和評估價值超過主城區(qū)平均售價3倍以上的住房開征；按面積計，實行累進稅率；征收范圍首先是增量部分，存量部分視情況開征；每戶家庭擁有普通住宅超過四套，可能被征稅；外地人炒房，可能被征稅。2010年12月10日，重慶市在印發(fā)的《關于進一步加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的通知》中再次強調(diào)，積極做好征收高檔住房房產(chǎn)稅的準備工作。

上海市政府雖早已向國務院提交試點方案，但至今未對外透露任何細節(jié)。非官方渠道的滬版房產(chǎn)稅試點方案已流傳出多個版本，以面積和價值為主要計征標準，從增量擴展至存量。據(jù)《南方周末》等多家媒體報道，2010年12月15日，在復旦大學一場房產(chǎn)稅研討會上，有專家透露出一個被認為可信度較高的新方案：若新增購房，對每戶名下超出200平方米以上的部分房產(chǎn)面積進行征收。

總體而言，兩個城市的方案都是修改現(xiàn)行房產(chǎn)稅，將已有房產(chǎn)稅的征稅范圍擴展到居民自住房屋，與兩部委的思路并不一致。

目前，財政部、國家稅務總局起草房地產(chǎn)稅暫行條例的工作也在進行，立法思路即是以整合房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅為前提。

財稅專家認為，在立法框架未定的情況下，改革試點需要謹慎。對已經(jīng)確定的思路，國務院主管部委與地方要事先統(tǒng)一意見。目前稅收立法權(quán)仍屬中央政府，“如果現(xiàn)在地方的試點與中央的立法精神不一致，未來會出現(xiàn)很大的麻煩。地方政府和中央部委還是需要事先協(xié)調(diào)?！?/p>

有專家認為，理想的狀態(tài)是，先出臺一個兩稅合并的暫行條例，在此條例下，對經(jīng)營性房產(chǎn)按新條例在全國先行征稅，對個人住房可以根據(jù)各地申請進行試點。

不過，在安體富看來，這二者的順序恰恰應該相反。他對本刊記者表示，現(xiàn)在只能先試點，試點可以有不同的方案，不試點不知道哪種方案效果比較好，而一旦形成立法就是全國統(tǒng)一，“不能立法之后再試點，試點要在立法之前，摸索經(jīng)驗。”

財政部財政科學研究所研究員孫鋼認為，試點地區(qū)的稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等可以有所不同，但稅制的整體框架應該統(tǒng)一。

值得注意的是，近期官方對房產(chǎn)稅的表態(tài)悄然發(fā)生了變化。2010年10月27日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十二個五年規(guī)劃的建議》，其中涉及房產(chǎn)稅的表述是“研究推進房地產(chǎn)稅改革”。這與9月29日“國五條”出臺時提出的“加快房產(chǎn)稅改革試點工作，并推廣到全國”，明顯不同。

財政部財政科學研究所所長賈康2010年12月中旬表示，近中期要爭取解決房地產(chǎn)稅的框架問題。

中央、地方“同床異夢”

“一些房價漲幅很高的城市，最擔心改革會影響當?shù)氐臉鞘小！币晃粎⑴c地方改革研究的專家表示，如果看到上海、重慶上報房產(chǎn)稅試點方案，就得出地方對改革態(tài)度積極，那是誤解。上海和重慶的試點方案，實際的覆蓋面很窄，僅僅是針對少數(shù)高端房產(chǎn)。

如今，多數(shù)社會公眾的理解，政府對居民住房征稅的目的是要壓低房價。的確，這是中央政府推進房地產(chǎn)稅改革過程中衍生出來的目標之一。而這一中央政府默認、社會公眾一度渴盼的目標，恰恰是地方政府很大的擔憂。

將稅制改革和宏觀調(diào)控結(jié)合起來，這是財稅部門推進稅制改革的一項原則，也得到了國務院的認可。房地產(chǎn)稅收的改革，更是將改革和調(diào)控相結(jié)合的原則發(fā)揮到了極致。

中央決定對居民住房征稅，主要目標是完善分稅制，給地方以穩(wěn)定收入來源。但改革啟動不久，從2005年開始，在房地產(chǎn)稅收調(diào)控房地產(chǎn)市場方面，政府賦予的期許日益升溫，頻頻動用多個稅種調(diào)控樓市。以致社會公眾誤認為，目前政府推進的房地產(chǎn)稅改革，其目標就是為了壓低房價。

對住房征稅會調(diào)節(jié)居民住房消費需求，但是，并不能確定征稅必然會帶來房價下降。稅收增加會導致成本上升，成本影響價格，但成本不決定最終價格。

2005年6月以來，為調(diào)控樓市，政府頻繁調(diào)整營業(yè)稅、土地增值稅、所得稅、契稅、印花稅等政策，但樓市走勢堅挺依舊，稅收調(diào)控效果差強人意。

2010年上半年以來，中央政府開始刻意弱化公眾用稅收調(diào)控房價的期望，開始強調(diào)房地產(chǎn)稅并非針對房地產(chǎn)市場，而是完善稅制改革，為地方提供穩(wěn)定的財源。

1994年實行中央地方分稅制后，優(yōu)質(zhì)稅源基本劃歸中央，中央和地方共享稅的劃分中也是中央占大頭。地方政府有權(quán)決定是否征收的只有筵席稅和屠宰稅，但地方早已停征筵席稅，屠宰稅也鮮有地方征收。

目前，中央政府財力雄厚，而基層地方政府稅收日漸萎縮，不得不走向依賴土地出讓的“土地財政”，由此產(chǎn)生種種弊端，被人們詬病和抨擊。賈康認為，地方稅收體系改革，在西部需要資源稅，東部地區(qū)則需要房產(chǎn)稅，并使之成為地方稅體系的支柱之一。

財政部稅政司綜合處處長周傳華也公開表示，房產(chǎn)稅可以成為地方政府重要且穩(wěn)定的財政收入來源。

目前，房產(chǎn)稅在地方財政收入中占比較低。2009年，城鎮(zhèn)土地使用稅完成920.97億元，房產(chǎn)稅完成803.64億元，兩個稅種合計占地方本級收入的比重僅5.3%。

然而，中央政府旨在為地方提供穩(wěn)定財源的房產(chǎn)稅，并未受到地方政府的青睞，經(jīng)過這幾年房價飆漲，多數(shù)城市政府官員已難以接受房價下跌可能帶來的負面影響。除重慶、上海申請試點，更多的城市對居民住房征稅持謹慎態(tài)度。

本刊記者了解到，杭州市已對所有房產(chǎn)進行了評估，基本具備了征稅條件。但杭州市政府擔心開征房地產(chǎn)稅會對當?shù)貥鞘挟a(chǎn)生較大沖擊，對推進房地產(chǎn)稅改革多有猶豫。

此外，近年來以調(diào)控樓市的名義，政府在住房交易環(huán)節(jié)征收的稅收上升至10%左右，再在保有環(huán)節(jié)征稅，很可能會帶來房主的反對。

安體富告訴本刊記者，土地、房產(chǎn)都是不斷升值的，房產(chǎn)稅對地方政府是一個穩(wěn)定的不斷增長的收入來源，長遠看這個方向并沒錯。但是，這一稅種涉及到千家萬戶，有地方政府擔心，先行試點會導致市民的抵觸。

不過，地方政府擔心征稅導致房價下降可能有些多慮。中國人民銀行研究局副研究員熊鷺在財新網(wǎng)撰文，舉例證明了征收不動產(chǎn)稅，并不必然有效抑制房價上漲或平抑房價波動。

熊鷺稱，英國的住宅稅/市政稅征稅對象是居民的住宅，征稅方法是把住宅按照市面資產(chǎn)價值分為八類或九類，征收數(shù)額不同的稅金，從1993年至今，英國房價仍然出現(xiàn)大幅增長。同樣，美國各州早已普遍征收不動產(chǎn)稅，但扣除通貨膨脹因素后，1997年至2006年美國房價仍上漲了57%，其中2000年至2006年就上漲43%。而2006年以來美國房價則大幅下跌，波動較大。

國務院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松近期的一項實證研究顯示，房產(chǎn)稅開征與房地產(chǎn)價格為負相關，房產(chǎn)稅開征會使房價微量下跌，但由于稅收的本質(zhì)使得房產(chǎn)稅在房價供求方面不能成為決定性因素，中長期看，開征房產(chǎn)稅對房價的影響有限。

SOHO中國董事長潘石屹也在微博上表示，影響房價主要有兩個因素，一是土地的供應，二是貨幣政策。無論房產(chǎn)稅開征或是不開征，和前面兩個主要因素相比，影響微乎其微。

另外，從目前的信息來看，房產(chǎn)稅的稅率不會很高，而且征管難度較大，相形之下，土地出讓金和房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收“可能相對比較簡單，來得快”。

以北京為例，2009年土地出讓金占地方財政總收入的比重達到18.4%，市級財政主要收入來源中，契稅和土地增值稅增幅分別為24.3%和54.5%。而杭州，土地出讓金占地方財政總收入的比重更是在50%左右，2010年財政預算中，土地出讓金的增速高達76%。

目前，豐厚的土地出讓收入，以及逐年上升的房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收，讓地方政府嘗到了甜頭，在保有環(huán)節(jié)征稅的積極性因此大打折扣。

財稅專家建議，對居民保有環(huán)節(jié)征稅，必須同時降低政府對土地出讓的依賴，并大幅清理各項收費，降低交易環(huán)節(jié)稅收比重。

“征收房地產(chǎn)稅，僅憑財政部和國稅總局的積極性是不夠的，必須提高地方政府的積極性。”一位參與改革研究的專家稱，房產(chǎn)稅征收需要收集全國各地的土地和房產(chǎn)等信息，財政部和國稅總局作為國家部委，沒有能力掌握這些，只能通過稅務部門去爭取地方政府的配合。

安體富建議，在房產(chǎn)稅的征管上，可以給地方一定的靈活性，在中央統(tǒng)一設置稅種、修訂稅法、確定稅率區(qū)間的基礎上，由地方根據(jù)實際情況自行確定稅率、免征額、稅收優(yōu)惠等。同時房產(chǎn)稅收入歸縣市級基層政府，省級政府不參與分成。

暗爭評估權(quán)

對居民自住房屋征稅的改革方案，無論“修舊”還是“立新”，計稅依據(jù)都將按評估值征收。幾乎所有參與改革研究的專家稱，“評估是房地產(chǎn)稅改革的關鍵?！?/p>

在1986年版的《房產(chǎn)稅暫行條例》中，對于不出租的房產(chǎn)，計稅依據(jù)是房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值，若沒有房產(chǎn)原值作為依據(jù)，則由房產(chǎn)所在地稅務機關參考同類房產(chǎn)核定，稅率為1.2%；對于出租的房產(chǎn)，租金收入為計稅依據(jù)，稅率為12%。

目前，上海和重慶的試點方案，以及財政部、國稅總局的改革共識，都明確將采用國際通用的計稅依據(jù)——按評估值征稅。

國際上，評估機構(gòu)的設置并不一致，有的隸屬財政系統(tǒng)，有的隸屬稅務系統(tǒng)，有的則由社會中介機構(gòu)承擔。

就中國而言，國務院發(fā)展研究中心2006年的一項課題認為，可供選擇的評估機構(gòu)包括稅務機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、國土資源和房地產(chǎn)管理機構(gòu)，以及財政機構(gòu)。根據(jù)中國國情，有兩種選擇比較現(xiàn)實，一是在國土資源和房地產(chǎn)管理機構(gòu)設置專門負責房地產(chǎn)評估機構(gòu)，二是在地方稅務機關成立專門的房地產(chǎn)評估機構(gòu)。

課題組更傾向于第一種選擇，原因是評估所需的土地、房屋登記資料均在房屋國土部門，將評估機構(gòu)設立在該部門，可以充分利用現(xiàn)有資料，有利于降低評估成本。另外，不動產(chǎn)評估是一項專業(yè)性很強的工作，房屋國土部門在這一領域的技術基礎要強于其他部門。

目前，中國已有房地產(chǎn)估價師、土地估價師兩項相關評估資格，經(jīng)過國務院認可，分別由住建部和國土資源部歸口管理。

但是，中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會的一位工作人員告訴本刊記者，作為物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”試點重要內(nèi)容的“房地產(chǎn)模擬評稅試點”中，他們并未參與。

本刊記者了解到，自2004年開始的模擬評稅試點，基本是在稅務系統(tǒng)的主導下進行。

截至2009年末，已經(jīng)有北京、江蘇、深圳、重慶、遼寧、寧夏、河南、安徽、福建、天津十個省份(含計劃單列市)試點模擬評稅。2010年開始，模擬評稅試點擴大至全國，各省選擇房地產(chǎn)市場比較發(fā)達、管理規(guī)范、征管能力強的城區(qū)進行試點。

根據(jù)各地稅務部門網(wǎng)站的消息，湘潭、鄂州等市均進行了試點，其中，湘潭具體實施分數(shù)據(jù)采集、審核、錄入，實施評稅，稅率、稅負測算分析及試點工作總結(jié)四個階段，于2010年11月底前完成。

2010年4月14日開始，國稅總局舉辦第二期全國房地產(chǎn)模擬評稅及計稅價格核定培訓班，對各地100多名稅務人員講解房地產(chǎn)批量評稅標準和模型建立，以及房地產(chǎn)批量評稅軟件。

媒體報道稱，重慶、上海、廣州、杭州、成都等地稅務系統(tǒng)展開了多輪的房產(chǎn)稅收征計培訓，并對征計評估的標準做了多番籌備。

本刊記者了解到，目前，北京、杭州、上海、重慶、深圳等大城市，以及大連、青島、丹東等一些二三線城市，稅務部門已基本掌握了本地房地產(chǎn)信息、數(shù)據(jù)，通過房地產(chǎn)評稅核定計稅價格也已在二手房交易環(huán)節(jié)使用，對個人保有房產(chǎn)征稅的技術條件已基本具備。

在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收制度暫未出臺情況下，模擬評稅試點取得的成果，可先行用于契稅等房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的實際征收。

不過，中國人民大學財政金融學院教授陳共對此并不認同。他對本刊記者表示，評估機構(gòu)不應是稅務部門，畢竟他們對評估并不熟悉，在現(xiàn)有機構(gòu)中，土地和房產(chǎn)評估應該合一。

安體富也表示，評估工作由誰來做，還值得討論。一般來講，評估應該由第三方中介機構(gòu)來做，但是，目前中國市場經(jīng)濟并不完善的情況下，還是需要政府的參與。長遠來看，稅務系統(tǒng)的評估機構(gòu)與現(xiàn)有的房地產(chǎn)估價師、土地估價師需要整合。

“財政和稅務部門之間，也在爭奪評估的主導權(quán)?！币晃灰验_展模擬評稅試點地區(qū)的稅務官員告訴本刊記者，目前的模擬評稅試點基本是稅務部門在主導，但地方財政部門想把此項工作接過去。

中國房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會工作人員告訴本刊記者，目前，房地產(chǎn)稅評估征稅，國家沒有法律規(guī)定由誰評估，“稅務部門不找我們，我們也沒辦法?！?/p>

中國的評估行業(yè)多種資格并存、部門分割。實踐中，各評估資格往往通過行業(yè)準入制度設置壁壘。

財政部企業(yè)司官員對本刊記者表示，已就中國評估業(yè)按專業(yè)劃分評估師資格，嚴重的“政出多門”、市場分割問題，向國務院有關部門上報建議，應由統(tǒng)一的評估行政主管部門進行行業(yè)管理，負責全行業(yè)評估機構(gòu)的設立審批和評估資格管理，監(jiān)督評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況。

目前，評估業(yè)“六龍治水”格局仍未改變，針對未來房地產(chǎn)稅評估征稅，稅務系統(tǒng)又在重建一套評估體系，評估業(yè)“七龍治水”指日可待。

“中國現(xiàn)在的稅收成本太高了，不能再增加納稅人的負擔了?！标惞埠粲酢?/p>