民營資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策環(huán)境已然形成，但如何使其具有可操作性，是擺在監(jiān)管者和投資者面前的共同問題

文 本刊記者 呂斌

2010年5月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》以下稱“新36條”)，首次明確鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入6大領(lǐng)域，尤其是石油、電信等壟斷產(chǎn)業(yè)，還提出允許民營資本興辦金融機(jī)構(gòu)。

“新36條”被認(rèn)為是“非公36條”的延續(xù)與有力補(bǔ)充，將為民營資本全面進(jìn)入重要壟斷行業(yè)樹立了政策依據(jù)，也有利于打破長期飽受詬病的壟斷行業(yè)現(xiàn)狀。

但民營資本的進(jìn)入，無疑將影響到壟斷國企的既得利益，其實(shí)施難度可想而知。“新36條”中，只籠統(tǒng)地規(guī)定了允許民間資本進(jìn)入的行業(yè)范圍，但如何進(jìn)入，采取何種方式，能占多大比重，如何與現(xiàn)有壟斷國企協(xié)調(diào)，則并未有明確細(xì)則。

政策出臺(tái)后，一些民間游資仍在靜觀其變，甚至很多投資人根本不對政策抱有任何希望。政策執(zhí)行層面效果如何，人們正拭目以待。

民資突圍

與2005年出臺(tái)的《國務(wù)院鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(即“非公36條”)相比，此次“新36條”不僅提出允許民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，還具體提出六大行業(yè)分別為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通、 國防科技工業(yè)等。而且在描述上更為細(xì)化，具體列出了石油、電信、電力、礦業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等高度壟斷的領(lǐng)域，這些內(nèi)容尤為引人關(guān)注。

“此政策的出臺(tái)肯定有非常大的積極意義?！痹诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時(shí)，上海中企泰律師事務(wù)所合伙人、投融資律師儲(chǔ)小青表示。在儲(chǔ)小青律師看來，其積極意義主要分為經(jīng)濟(jì)層面和法律層面兩種。

在經(jīng)濟(jì)層面，“新36條”有利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資本向需要的領(lǐng)域流動(dòng)，。近幾年，國內(nèi)游資對樓市、股市以及基本消費(fèi)品的炒作行為擾亂了正常的市場秩序，所以此次政策也是國家從經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的戰(zhàn)略角度所做的布局。

在法律層面，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)早已是各方的基本共識，也就意味著各個(gè)市場主體需要一個(gè)平等的地位以體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的平等法治精神。此政策的出臺(tái)即是從政府層面承認(rèn)民營資本和國有資本的平等地位進(jìn)行公平競爭，這種競爭，反過來也將推動(dòng)我國市場經(jīng)濟(jì)更加持續(xù)、健康地發(fā)展。

儲(chǔ)小青律師認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在面臨內(nèi)外交困的局面，國內(nèi)以樓市為代表的資產(chǎn)泡沫化嚴(yán)重，同時(shí)，大量游資也在熱炒居民消費(fèi)必需品，國家對此類現(xiàn)象的規(guī)范僅靠堵是沒有用的，更重要的是疏通與引導(dǎo)。此次“新36條”的出臺(tái)也預(yù)示著國家在引導(dǎo)這些民間游資投資到相應(yīng)的領(lǐng)域去。

“同時(shí)也是政府對近一段時(shí)間以來‘國進(jìn)民退’現(xiàn)象的一個(gè)撥亂反正。”儲(chǔ)小青律師對《法人》記者表示，去年有關(guān)山西煤礦國有化的措施實(shí)際上就是資本層面的“國進(jìn)民退”，造成了民間資本在一定程度上的恐慌，而“新36條”正體現(xiàn)了政府的決心，即鼓勵(lì)民間資本發(fā)揮更大的作用。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)WTO研究院副院長、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系主任桑百川教授也認(rèn)為，此次政策出臺(tái)的背景緣于今年中國經(jīng)濟(jì)增長存在一定的滯漲風(fēng)險(xiǎn)，需要尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

“在過去，民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入某些產(chǎn)業(yè)還是有很多障礙的，這次重提‘36條’，鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一些具有壟斷色彩的行業(yè)，為推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一個(gè)新的平臺(tái)?！鄙０俅ń淌趯Α斗ㄈ恕酚浾弑硎荆S著中國民間游資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何引導(dǎo)這些游資尋找有效的投資出路，避免他們進(jìn)入一些過熱的、產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域，是政府的重要考慮之一。

仍是“曇花一現(xiàn)”

在近兩年來受國際金融危機(jī)影響的形勢下，中國民營資本的發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀。從現(xiàn)階段來看，“新36條”的出臺(tái)確實(shí)給民間資本帶來不少安慰，也表明決策層對市場化改革道路的重新宣示。但是，也有很多專家對于政策的執(zhí)行情況表示了擔(dān)憂。

以航空業(yè)為例，自2005年前后開始，國家放開了有關(guān)民營資本進(jìn)入航空業(yè)的政策限制，之后有多家民營航空公司陸續(xù)破冰啟航。但數(shù)年來，這些民營航空公司始終只能在夾縫中求生存，不僅在政策、資金、市場方面缺乏支持，也無法進(jìn)入由國有航空公司控制的諸如“京滬航線”等黃金線路。時(shí)至今日，幾家民營航空公司死的死、倒的倒，盈利者寥寥。

“表面看來，‘新36條’所代表的價(jià)值取向是讓人鼓舞的，如果得到真正實(shí)施，的確可能提供中國經(jīng)濟(jì)新一波增長的制度空間。但是2003年以來經(jīng)濟(jì)政策的詭異格局，讓人無法輕易相信這么重大的利好?！痹诮邮堋斗ㄈ恕酚浾卟稍L時(shí)，財(cái)經(jīng)評論員溫克堅(jiān)如此表示。

溫克堅(jiān)表示，2005年的“非公36條”出臺(tái)后，國務(wù)院曾出臺(tái)過四個(gè)配套文件，中央各部委發(fā)布了38個(gè)配套文件，而各省市出臺(tái)的相關(guān)文件更是數(shù)不勝數(shù)。但是結(jié)果已經(jīng)為公眾所熟知，那就是“非公36條”提供的只是一個(gè)海市蜃樓。

“多年以來的經(jīng)濟(jì)真相是：壟斷加劇，國進(jìn)民退，私營企業(yè)稅負(fù)沉重，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的制度性障礙根本沒有破除?！睖乜藞?jiān)對《法人》記者表示。

從嚴(yán)格意義看，此次“新36條”是由國務(wù)院頒發(fā)的一部“意見”，更多是一種指導(dǎo)性、參考性的政策，并非法律。這也多少令外界激動(dòng)之余又不免冷靜思考，此政策能在多大程度上得到執(zhí)行？能給民營資本帶來哪些影響？

“更重要的是，這個(gè)政策制定過程中，公眾和利益相關(guān)者根本沒有有效參與，‘新36條’本身就缺乏必要的民意基礎(chǔ)?！睖乜藞?jiān)告訴《法人》記者，這很可能導(dǎo)致“新36條”無法貫穿中國龐大的官僚體系和地方政府機(jī)構(gòu)，而是被淹沒在層層落實(shí)中。

在溫克堅(jiān)看來，那些控制石油、電信、金融、電力、鐵路等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的利益集團(tuán)一方面攫取了壟斷利益，另外一方面擁有主導(dǎo)政策的能力。指望這些權(quán)勢集團(tuán)順應(yīng)潮流，主動(dòng)打破壟斷領(lǐng)域，推進(jìn)新的市場化政策，往往是緣木求魚，竹籃打水。

“‘新36條’也許給人們提供了一些想象的空間，但僅僅是想象而已?！睖乜藞?jiān)表示。

中國投資者關(guān)系研究中心學(xué)術(shù)顧問清議對“新36條”的評價(jià)則更為干脆，在接受《法人》記者采訪時(shí)，清議表示，“這個(gè)政策就沒有多大意義?！?/p>

如何打破“玻璃門”

雖然政策已有，但是壟斷的禁錮就像一扇玻璃門，雖然你看不到，但卻無法穿越，打破壟斷的堅(jiān)冰仍是非常艱難的。這些允許民營資本進(jìn)入的壟斷行業(yè)，本身已有一些特大型、高度壟斷的國有企業(yè)，而他們實(shí)際上是壟斷的既得利益者，勢微量小的民營資本如何與他們抗衡，這是民間投資人最為關(guān)心的問題。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)WTO研究院副院長、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系主任桑百川教授認(rèn)為，對于新進(jìn)入者來說，因?yàn)橛写笮推髽I(yè)集團(tuán)的存在，本身就構(gòu)成了進(jìn)入障礙。

“而這些大企業(yè)利用自己在市場中的特殊地位，有可能會(huì)對新進(jìn)入的民營資本設(shè)置一些壁壘。所以嚴(yán)格地實(shí)施《反壟斷法》，對于‘新36條’的執(zhí)行至關(guān)重要?！鄙０俅ń淌诟嬖V《法人》記者。

像石油、電信、電力這樣的領(lǐng)域，過去一直都是壟斷性強(qiáng)、競爭性不夠的領(lǐng)域，單個(gè)的民營資本要想和巨型的企業(yè)集團(tuán)來抗衡，幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。

“在這些已經(jīng)形成寡頭競爭格局的領(lǐng)域里，如何使大企業(yè)集團(tuán)和中小民營企業(yè)之間形成有效的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，使他們進(jìn)行有效的分工、協(xié)作，是很重要的?！鄙０俅ń淌谡J(rèn)為，允許民營資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域，不應(yīng)該是簡單地讓雙方進(jìn)行競爭，否則民營企業(yè)無異于以卵擊石。

“民營經(jīng)濟(jì)可以通過股權(quán)并購等一些方式加入進(jìn)來，比如在國有企業(yè)集團(tuán)下形成一些國有資本和民營資本相互合作的、產(chǎn)權(quán)多樣化的企業(yè)組織，這可能是民營資本在這些產(chǎn)業(yè)生存的重要方式?！鄙０俅ń淌诒硎?，相對于國有壟斷企業(yè)，民營資本大都勢單力薄，如果能夠通過金融資本的運(yùn)作，聯(lián)合起來進(jìn)入電信、石油、電力等壟斷性產(chǎn)業(yè)，是比較可行的方式。

“既得利益者一般是不可能輕易放棄既得利益的，所以‘新36條’執(zhí)行效果如何，還是要看政府的決心和力度?！鄙虾Ｖ衅筇┞蓭熓聞?wù)所合伙人、投融資律師儲(chǔ)小青對《法人》記者表示，國有壟斷企業(yè)肯定會(huì)利用與政府千絲萬縷的聯(lián)系來阻礙壟斷利益被打破。

儲(chǔ)小青律師表示，有關(guān)民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策不僅僅要關(guān)注其如何進(jìn)入，也要關(guān)注其如何退出。

“退出機(jī)制更加關(guān)鍵，一些民間資本會(huì)擔(dān)心，進(jìn)入壟斷領(lǐng)域以后，如果將來政策或經(jīng)濟(jì)形勢有變，又隨意要求民間資本退出，那該怎么辦？而且退出時(shí)能不能保障其應(yīng)有的利益？”儲(chǔ)小青律師表示。

“目前來看，‘新36條’仍屬比較粗糙的政策，民營資本如果要進(jìn)入壟斷領(lǐng)域，進(jìn)入時(shí)的門檻、進(jìn)入后的運(yùn)行以及如何退出等有關(guān)的游戲規(guī)則，都要事先盡可能的制定好。”儲(chǔ)小青律師認(rèn)為，否則民營資本就可能面臨種種意想不到的風(fēng)險(xiǎn)。

“所以規(guī)范化地進(jìn)入、運(yùn)行和退出都是必要的?！眱?chǔ)小青律師對《法人》記者表示，如果從政策角度尚無可細(xì)化的細(xì)則出臺(tái)，那么民間資本至少應(yīng)當(dāng)以完善和規(guī)范的契約形式定好游戲規(guī)則，從而控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

執(zhí)行仍需細(xì)化

值得注意的是，此次出臺(tái)的“新36條”政策相對較為籠統(tǒng)，只規(guī)定了民營資本可進(jìn)入一些行業(yè)，但有關(guān)如何進(jìn)入？能占多大比重？具體如何操作等并無明確細(xì)則。此政策要想真正執(zhí)行，還需要大量配套細(xì)則的出臺(tái)。

“配套的實(shí)施細(xì)則是至關(guān)重要的，如果只是籠統(tǒng)地提出一些原則，而沒有具體的實(shí)施細(xì)則，那么政策的意義并不大?！睂ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)WTO研究院副院長、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)系主任桑百川教授對《法人》記者表示，在2005年出臺(tái)的“非公36條”中，也提出過允許民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一些壟斷性領(lǐng)域，但實(shí)際上在操作過程中進(jìn)展不大?，F(xiàn)在又重提“新36條”，并且加入了一些新的內(nèi)容，其可行性到底能有多大，關(guān)鍵還在于執(zhí)行細(xì)則的配套。

桑百川教授認(rèn)為，“新36條”所涉及到的每一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都需要配套的實(shí)施細(xì)則來界定民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入的方式、進(jìn)入的規(guī)模，以及如何協(xié)調(diào)與行業(yè)內(nèi)已經(jīng)存在的那些大型企業(yè)集團(tuán)的關(guān)系。

“中國很多的法律法規(guī)在制定方面都過于粗糙，一旦落實(shí)到執(zhí)行過程當(dāng)中，會(huì)面臨比較多的困擾。”上海中企泰律師事務(wù)所合伙人、投融資律師儲(chǔ)小青同樣認(rèn)為，針對“新36條”出臺(tái)配套細(xì)則是非常有必要的。“中國現(xiàn)在無論是法律還是政策，都需要在細(xì)化方面更進(jìn)一步?！?/p>

“比如既然允許民間資本進(jìn)入了，就不得隨意要求民間資本退出，要給民間資本吃一顆定心丸。”儲(chǔ)小青律師表示，山西煤礦的改革令許多民營企業(yè)心有余悸，政策不應(yīng)該想讓進(jìn)去就進(jìn)去，想讓退出就必須退出，否則企業(yè)連前期的投入成本都得不到保障。

“如果實(shí)施細(xì)則里面對于這一點(diǎn)不加以強(qiáng)調(diào)的話，民營資本難免會(huì)有這樣的擔(dān)心?！眱?chǔ)小青律師表示。

財(cái)經(jīng)評論員溫克堅(jiān)也認(rèn)為，“新36條”的措辭和許多要求本身就是模棱兩可的，比如其中有關(guān)民營企業(yè)興辦金融機(jī)構(gòu)的條款內(nèi)容，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的金融領(lǐng)域的開放和競爭相比，意境不能同日而語。

“在一個(gè)多年計(jì)劃體制養(yǎng)成的金融體系下，沒有銳利的改革意愿，沒有沖擊力的政策變化，民營資本根本無法奢望改變金融領(lǐng)域的生態(tài)。”溫克堅(jiān)表示。

“國退民進(jìn)”問題已經(jīng)探討了很多年，可以欣喜地看到，目前民營資本的生存空間已經(jīng)大大拓展，但至今仍有被牢牢壟斷的行業(yè)大量存在的現(xiàn)象，并不符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，反壟斷已經(jīng)成為一個(gè)頗為沉重的話題。而“國退民進(jìn)”并不是出臺(tái)一部“36條”就能解決問題的。相反，民營資本真正進(jìn)入壟斷行業(yè)需要解決的問題還有很多，比如如何讓民營資本不會(huì)擔(dān)心生存問題？如何讓現(xiàn)有壟斷企業(yè)主動(dòng)讓賢？如何讓政策真正得到切實(shí)有效的執(zhí)行？

對此，也有專家提出疑問：如果“新36條”的執(zhí)行存在問題，如果壟斷機(jī)構(gòu)、政府部門不去落實(shí)，那么將有誰來監(jiān)管？