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“50964203人”，這是世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》烏拉圭大會閉幕時的最新數(shù)字，同時也意味著從1999年國際社會開始討論制定禁煙公約至今，全球因煙草致死的總?cè)藬?shù)。

當?shù)貢r間11月20日，在烏拉圭結(jié)束的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（FCTC，下稱公約）第四次締約方會議上，隨著世界第一煙草消費大國中國政府的最終認可，大會通過了關(guān)于加強煙草制品成分管制和披露的公約第9、10條的實施準則。

最新的條款規(guī)定，包括甜味劑或葡萄糖、蜂蜜、中草藥等煙草的添加劑，將在171個締約國采取禁止或限制的方式加以管制，各締約國應(yīng)規(guī)定一個最后期限，此期限后，煙草業(yè)和零售商只得供應(yīng)不含有添加劑的煙草制品。

該準則一旦真正實施，將對正發(fā)展摸索和大力推進的添加中草藥原料的“高香氣、低焦油”中式卷煙造成巨大的沖擊，并影響中國煙草業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的估計，到2030年，每年將有800萬人死于煙草，其中80%來自于發(fā)展中國家。目前，全球近1/3的吸煙者集中在我國。兩年前的煙草控制框架公約第三次締約方大會上，中國曾因“寧要漂亮的煙盒，不要公民的健康”而被套上“臟煙灰缸獎”的帽子。這一次因為對披露煙草添加劑成分的不同意見，也受到一定壓力。

艱難的妥協(xié)

曾舉辦過世貿(mào)組織烏拉圭回合談判的埃斯特角是個美麗的海濱城市。在埃斯特角城的街頭，一些來自美國的煙農(nóng)正在舉行示威游行，抗議一旦取消煙草中香料等添加劑，大量生產(chǎn)白肋煙的煙農(nóng)將面臨失業(yè)。而全球第一大煙草生產(chǎn)商菲莫公司，也同時將烏拉圭政府告上法庭，指控其煙草監(jiān)管過度，要求賠償。

當?shù)貢r間11月15日上午，這里迎來了170多個國家的大量官員和非政府控?zé)煓C構(gòu)。公約第四次締約方會議啟幕。

締約方會議兩年一次。上一次南非會議上，通過了關(guān)于煙盒警示語和禁止廣告促銷方面的公約實施準則；這次會議，將著重討論并通過涉及公約內(nèi)容的第9、10、12和14條，包括煙草制品成分管制和披露，對公眾的教育和培訓(xùn)以及與煙草依賴和戒煙有關(guān)的降低煙草需求的措施。

輿論預(yù)計，第9和第10條將面臨最大爭議，前者的方向即為禁止或限制對香煙進行添加，使其對消費者更具吸引力，而后者則要求煙草商向政府披露煙草制品成分和釋放物信息。

中國政府派出了龐大的代表團與會，多達20人。以外交部條法司參贊、應(yīng)對氣候變化對外辦公室主任易先良和工信部消費品工業(yè)司副司長高延敏領(lǐng)銜，攜衛(wèi)生部婦幼保健與社區(qū)衛(wèi)生司健康教育處主任徐曉超、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局官員，國家煙草專賣局5位代表，以及朝陽醫(yī)院專家肖丹等。據(jù)稱，在上一屆會議中，中國國家煙草專賣局代表只有兩位。

盡管會場內(nèi)嚴禁吸煙，但場內(nèi)外，早已“硝煙彌漫”。會場內(nèi)，針對第9和第10條的討論，更是久久僵持不下。

“如同看了一場電影！”有參會者如是形容當晚討論的激烈和戲劇化程度。直到大會的最后一天，中國代表團才放棄了該實施草案有“原則上分歧”的觀點，在添加了前提條件下，同意了該準則。

“中國代表團最開始從根本上反對第9條，發(fā)言次數(shù)最多，不下10次！”剛回到國內(nèi)的新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群在接受本報記者采訪時說。她受框架公約聯(lián)盟的邀請，參加了此次和上次南非締約方會議。

按照第9條和第10條的準則草案，要管制煙草的組成成分，以降低煙草制品的吸引力。組成成分包括用于提高可口性的成分，比如糖料或甜味劑，還有掩蓋煙草煙霧澀口感的調(diào)味劑，包括薄荷、麥芽酚、苯甲醛等。甚至香料和草藥也可用于提高可口性。草案還對具有著色性能、讓人感到有健康效應(yīng)、和能力和活力有關(guān)的成分加以禁止或限制，比如墨水、顏料、維生素、氨基酸和咖啡因等。

“這一條對保護青少年兒童特別重要。因為初吸煙者往往第一口感覺很辣，但加了香料的香煙就好多了?！眳且巳赫f。

大會前兩日，第12、14條準則一致通過后，17日到20日，其間，中國代表團認為，文本草案存在大量的不確定和不明確性內(nèi)容，“對目前提交的這份草案有原則上的分歧……第9、10條涉及技術(shù)問題，對一些國家而言，實施它將付出大量的人力和財政負擔(dān)”。

就一些有“禁止或限制”的條文，中國代表團希望刪除“禁止”。討論一直延續(xù)到20日，由于少數(shù)代表團要求推遲草案審議，大會委員會一度陷入僵局，部分代表團甚至提出，如達不成協(xié)調(diào)一致，投票表決。

在大會的最后一刻，日本代表團站出來說話，提議在準則前加段話：“銘記本準則是暫定的，有必要根據(jù)科學(xué)證據(jù)和國家經(jīng)驗定期重新評估，對成癮性和毒性留著以后研究。”草案終得以順利通過。

中草藥之爭

中國代表團的態(tài)度，和世衛(wèi)組織禁止或限制中草藥成分添加進煙草大有相關(guān)。實施準則表明，煙草制品管制可能減少煙草制品的吸引力，削弱其致癮性（或依賴傾向），或降低其總體毒性，促進減少煙草導(dǎo)致的疾病和過早死亡。

但對包括中草藥、調(diào)味劑等添加劑的削減甚至叫停，和中國國家煙草專賣局正在發(fā)展的“中式卷煙”，有著嚴重的沖突。

早在2003年，為應(yīng)對公約，國家煙草專賣局制定了《中國卷煙科技發(fā)展綱要》，并明確提出，發(fā)展中式卷煙，以降焦減害為總體思路，以“高香氣、低焦油、低危害”為主要方向，并提高到了行業(yè)發(fā)展的高度。近幾年，中國卷煙平均焦油量已從原來的25毫克下降到14毫克左右。

但在世衛(wèi)組織看來，這還遠遠不夠。準則草案認為，添加包括中草藥在內(nèi)的組成成分，仍然是造成煙草致癮性和毒性的原因之一。

美國《癌癥流行病學(xué)、生物標識及預(yù)防》雜志今年發(fā)表一項研究顯示，混合含有煙葉和中草藥的中草藥卷煙，釋放的致癌物質(zhì)和尼古丁并不少于普通卷煙。這篇題為《中草藥卷煙和普通卷煙一樣具有致癌性和成癮性》的文章，比較了吸食中草藥卷煙和普通卷煙的中國吸煙者尿液中的致癌物質(zhì)水平。

對此，中國疾控中心控?zé)熮k副主任姜垣解釋說，因為煙草有致癮性，對低焦油香煙，煙民會吸得更多更深。北京卷煙廠技術(shù)中心主任周駿在接受本報記者采訪時也指出，“中草藥成分的添加本身就有限制，哪些可用哪些不可用。不排除外行人對科學(xué)概念不清的可能?！?/p>

按照準則第10條，各締約方用于監(jiān)督成分披露的實驗室，性質(zhì)應(yīng)當是政府機構(gòu)或不由煙草業(yè)擁有或控制的獨立實驗室。有控?zé)煂＜液粲?，煙草究竟添加了哪些成分，?yīng)該由獨立的第三方實驗室來監(jiān)控。

“但中國企業(yè)和國外不一樣。國外企業(yè)和政府的地位是平等的，想不想由政府來披露成分是它的權(quán)力。但中國所有的煙草企業(yè)都歸煙草專賣局管，平時就有檢查和監(jiān)控。煙草專賣局本身就是政府部門，可以代表政府?！敝茯E說，事實上，中國對煙草成分的管制非常嚴格。

目前，位于河南鄭州的國家煙草質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心是唯一的國家級煙草檢驗中心，在認定資質(zhì)上，國家煙草質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心還經(jīng)過了國家認監(jiān)委和認可委的資質(zhì)審查和授權(quán)。它和各省的煙草質(zhì)檢站共同構(gòu)成了龐大的煙草質(zhì)檢網(wǎng)絡(luò)。國家煙草質(zhì)檢中心和各省煙草質(zhì)檢站的行政主管分別為國家煙草專賣局和各省級煙草專賣局。

至于國家煙草專賣局和中國煙草總公司兩塊牌子一套人馬，周駿認為這是中國的體制，對管制并不會造成任何問題。

作為締約方，中國曾承諾在2011年1月9日前采取積極有效政策在室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所防止公民接觸煙草煙霧。但在僅剩下不到兩月的時間內(nèi)，創(chuàng)造100%室內(nèi)無煙環(huán)境具有較大難度。

中國疾病預(yù)防控制中心副主任、國家控?zé)熮k主任楊功煥對此并不樂觀：“4年多來，履約效果的實質(zhì)性進展并不大?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院教師王青斌也認為，關(guān)鍵在于國內(nèi)沒有真正意義上的無煙立法加以約束。

目前，我國先后有154個地區(qū)頒布了禁煙規(guī)定，但禁煙場所比較局限，離符合公約的精神還差得很遠，且處罰可操作性普遍不強。

如果框架公約無法按期履行，有無制裁可能？中國政法大學(xué)國際法專家趙建文說，控?zé)煿s是一攬子規(guī)定，不像WTO協(xié)定，裁定下來必須執(zhí)行。由于公約沒有轉(zhuǎn)化，行政機關(guān)執(zhí)行條約時，就沒有法律條文的執(zhí)行力強。中國如不履行公約，只有從道義上制裁，如在第三次締約方大會上得到臟煙灰缸獎，但這有損國家形象。