土地是決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的資源，是民生之本、發(fā)展之基。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的人口大國(guó)，土地問題是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。我國(guó)在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口。不僅人均耕地面積只有不足1.4畝，不到世界平均水平的一半，而且耕地后備資源也十分有限，60%以上分布在水源缺乏或水土流失、沙化、鹽堿化嚴(yán)重的地區(qū)，挖潛難度巨大。今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，我國(guó)人口將繼續(xù)增加，人地矛盾將更加突出。我們既要考慮滿足當(dāng)代人的需要，也要為子孫后代留下生存和發(fā)展的空間。唯一的出路就是實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，保護(hù)和利用好每一寸土地。
為了保護(hù)和利用好稀缺的土地資源，我國(guó)政府一直十分重視土地資源管理及其制度建設(shè)。改革開放以來，隨著市場(chǎng)化改革的不斷深化和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，土地管理制度也不斷改革和創(chuàng)新，嘗試將土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使土地按照其商品屬性進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)而開啟了由市場(chǎng)配置土地資源的新時(shí)代。我們不僅在《憲法》中刪除了土地不得出租和轉(zhuǎn)售的條款，而且發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，由此使中國(guó)土地管理走上了有法可依的軌道。為了既滿足工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展需要，同時(shí)又保護(hù)和利用好耕地，遏止無序開發(fā)、亂占耕地的現(xiàn)象，黨的十七屆三中全會(huì)又提出了“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”新的土地管理制度框架。
客觀地講，業(yè)已形成的一系列土地管理制度對(duì)于管好和用好我國(guó)最為稀缺的土地資源發(fā)揮了極其重要的作用。但是，面對(duì)“十二五”規(guī)劃中提出的加快新農(nóng)村建設(shè)和穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的新要求，現(xiàn)有的土地管理制度還存在一些“短板”需要改進(jìn)，尚有一些缺陷需要克服。
一是農(nóng)民土地承包權(quán)存在法律缺陷?！掇r(nóng)村土地承包法》把農(nóng)民的土地使用權(quán)界定為物權(quán)，在一定范圍內(nèi)肯定了農(nóng)民使用土地的排他性，把對(duì)土地的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)利都賦予了農(nóng)民，這是一個(gè)歷史性的突破。但又規(guī)定了農(nóng)民的土地使用權(quán)不準(zhǔn)抵押，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行了限制，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，客觀上不利于土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，法律規(guī)定農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，但農(nóng)村集體對(duì)土地所有權(quán)管理缺位，客觀上導(dǎo)致了土地所有權(quán)主體虛置。由此導(dǎo)致農(nóng)村基層保護(hù)土地資源不力。此外，對(duì)承包土地因公益性建設(shè)、自然災(zāi)害、退耕還林等造成的耕地喪失或減少，怎樣相應(yīng)變更土地承包合同，仍有待作出具體規(guī)定。
二是農(nóng)民對(duì)土地的基本權(quán)益缺乏有力保障。目前，在土地一級(jí)市場(chǎng)上，各級(jí)政府在城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中大量征用農(nóng)民的土地，大多是通過協(xié)議出讓或劃撥等舊的土地征用制度解決的。新增建設(shè)用地和存量集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地大都強(qiáng)行以低地價(jià)征用，農(nóng)民對(duì)自己的土地賣與不賣、賣到多少價(jià)格，幾乎沒有談判權(quán)利，高價(jià)轉(zhuǎn)手形成的巨大“土地利潤(rùn)”，有些成為地方財(cái)政收入的重要來源，有些流入了開發(fā)商個(gè)人的腰包。
三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為仍不規(guī)范。從目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況來看，不同程度地存在隨意性和盲目性、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的組織化程度低、流轉(zhuǎn)合同不完善等問題。一些公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，大量低價(jià)收購(gòu)農(nóng)民土地使用，有的基層組織和干部通過土地“反租倒包”謀利，土地征用及其利益分配不透明等，不但導(dǎo)致大量土地改變用途，而且農(nóng)民利益受到嚴(yán)重侵害。
毋庸置疑，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，不可避免地要占用一些土地。但亂占濫用耕地、嚴(yán)重浪費(fèi)土地的現(xiàn)象必須堅(jiān)決遏止。這需要加大土地監(jiān)察力度，利用一切可以利用的衛(wèi)星遙感、行政問責(zé)、法律制裁等手段，但更需要繼續(xù)深化土地管理制度改革，加快克服現(xiàn)行土地管理制度中存在的不足和缺陷。
“十二五”期間最迫切需要推進(jìn)三方面的土地制度改革：一是要進(jìn)一步明晰農(nóng)民的土地承包權(quán)，允許農(nóng)民用土地承包權(quán)抵押交易。其中，要特別賦予農(nóng)民宅基地以充分的排他性產(chǎn)權(quán)，允許宅基地的依法買賣和流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民享有和城市居民對(duì)住宅處置同等的權(quán)利。
二是要進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)，從嚴(yán)控制非農(nóng)建設(shè)用地，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。要按照“積極推進(jìn)農(nóng)村土地整治”的要求，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。
三是改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償制度。要認(rèn)真解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障，對(duì)依法取得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，要堅(jiān)持集體土地“與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。這樣才能有效地保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益，為農(nóng)民享受現(xiàn)代化成果創(chuàng)造條件。(文/韓保江)
