中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度正面臨諸多矛盾。土地資源稀缺性增強(qiáng)，土地供需矛盾突出。中國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也需要土地，建設(shè)與農(nóng)業(yè)“爭(zhēng)地”日益嚴(yán)峻。

然而，土地粗放利用和浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。尤其是在劃撥用地和工業(yè)用地上，低成本供地相當(dāng)嚴(yán)重。更重要的是，為改善生態(tài)環(huán)境，中國(guó)還有356.9萬(wàn)平方公里的水土流失面積、1.5億畝以上的污染土地需要治理。

面對(duì)有限的土地資源與不斷增長(zhǎng)的用地需求的矛盾，為解決建設(shè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地的矛盾，中國(guó)采取了“嚴(yán)格保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地”的戰(zhàn)略，并在《土地管理法》中規(guī)定了一套行政-計(jì)劃配置土地的制度。其要點(diǎn)有三：

一是關(guān)閉集體土地市場(chǎng)，以國(guó)家征地作為建設(shè)用地增量的惟一途徑，由政府壟斷建設(shè)用地的供給；二是制定一套土地用途管制制度：由中央確定耕地保護(hù)的目標(biāo)，通過指令性指標(biāo)控制和分區(qū)控制相結(jié)合的土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，確定各省區(qū)市的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)率、建設(shè)用地總量、建設(shè)占用耕地面積、土地整理開發(fā)面積等指令性控制指標(biāo)，層層分解下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，劃定土地用途（管制）區(qū)和確定每塊土地的用途；三是規(guī)定一套高度集權(quán)的繁復(fù)的行政審批制度，以保證規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)施。

20年來(lái)，盡管中國(guó)土地市場(chǎng)建設(shè)有長(zhǎng)足的進(jìn)步，但市場(chǎng)機(jī)制還僅限于國(guó)有土地和指標(biāo)控制的建設(shè)用地。目前，中國(guó)土地市場(chǎng)實(shí)際上分裂為三：一個(gè)是土地供給被壟斷的房地產(chǎn)市場(chǎng)；一個(gè)是行政定價(jià)、協(xié)議出讓的工業(yè)用地市場(chǎng)；一個(gè)是不被法律承認(rèn)、但已普遍存在的農(nóng)村集體土地隱形市場(chǎng)。

在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，實(shí)行這套土地管理制度又衍生了一系列新問題：

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，各級(jí)政府不可能準(zhǔn)確預(yù)計(jì)五年、十年后的用地需求，不可能訂出切合實(shí)際的土地規(guī)劃控制指標(biāo)，每年的建設(shè)占用耕地指標(biāo)不切實(shí)際，導(dǎo)致“政府失靈”，并造成“違法用地”。

不能平等對(duì)待集體土地所有制，剝奪了集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)和土地開發(fā)收益，造成數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的貧困的失地農(nóng)民，擴(kuò)大了貧富差距。

低價(jià)征地、高價(jià)出讓制造出來(lái)的“賣地財(cái)政”，刺激地方政府更多地征地、賣地，擴(kuò)展建設(shè)用地，使建設(shè)用地不能集約利用。

對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)土地供給的壟斷，限量供應(yīng)，供不應(yīng)求，造成高地價(jià)；禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、封殺“小產(chǎn)權(quán)房”，形成房地產(chǎn)商對(duì)房屋供應(yīng)的壟斷，造成高房?jī)r(jià)，最終使整個(gè)城市住房制度改革陷入困境。

從當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況看，經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全、糧食安全的用地需求同等重要。如何從根本上解決有限的土地資源與不斷增長(zhǎng)的用地需求的矛盾，以中國(guó)土地資源稟賦看，惟一的出路是轉(zhuǎn)變土地資源配置方式，集約利用土地，提高土地利用效率。

耕地的利用充分說(shuō)明了這點(diǎn)。1980年至2008年，雖然中國(guó)耕地減少了1.9億畝，但通過增加資金和技術(shù)投入，集約利用土地，維持了5億噸的糧食生產(chǎn)能力，確保了糧食安全。同理，目前要解決建設(shè)用地的供求矛盾，重點(diǎn)也在于創(chuàng)新制度，防止土地粗放利用和浪費(fèi)。

集約利用土地，從微觀經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，是通過增加單位面積土地上勞力、資金、技術(shù)等要素投入，來(lái)提高土地利用效率，即通過“要素替代”達(dá)到節(jié)約土地的目的。采用什么樣的要素組合，取決于土地與其他要素的相對(duì)成本。土地成本相對(duì)較低，自然導(dǎo)致粗放利用；土地成本高，則集約利用土地。

采取什么樣的要素組合，是經(jīng)營(yíng)者的決策問題。政府可以通過合理的地價(jià)引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者集約利用土地，但不可能通過用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，制定各種用地定額、投資強(qiáng)度、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行管、卡、壓，人為地實(shí)現(xiàn)集約利用土地。

從宏觀經(jīng)濟(jì)層面看，也只有通過價(jià)格杠桿，才能靈活地調(diào)整企業(yè)和部門的用地需求和用地規(guī)模，并把企業(yè)安排到適當(dāng)?shù)膮^(qū)位空間上，做到地盡其利。因此，土地資源必須實(shí)行市場(chǎng)配置，才能使各行各業(yè)集約利用土地。

合理的結(jié)論是，土地管理制度改革的核心是要推進(jìn)土地利用方式和土地資源配置方式的根本轉(zhuǎn)變：土地利用方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地資源從計(jì)劃配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變。而市場(chǎng)配置土地更是集約用地的必要條件。

中國(guó)現(xiàn)有土地管理體制，已落后于其他要素的市場(chǎng)化改革。改革拖得愈久愈晚，與其他要素的摩擦就越多，代價(jià)就越大。目前緊迫的是，需要借助《土地管理法》的修改，對(duì)現(xiàn)有土地管理體制實(shí)施根本性的、激進(jìn)的改革。

為轉(zhuǎn)變土地利用方式和土地資源配置方式，新《土地管理法》應(yīng)做好兩件大事：一是建立開放、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一、有序的土地市場(chǎng)；二是構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家調(diào)控體系。當(dāng)然，這兩大方面的改革，必須以漸進(jìn)的方式推進(jìn)。

第一步，也是新《土地管理法》的首要內(nèi)容，就是要明確城市國(guó)有土地的范圍和邊界，同時(shí)明確集體土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地的方式；明確集體土地的產(chǎn)權(quán)和權(quán)能。

應(yīng)允許集體土地用益物權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，將“地下”集體土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)為“地上”，破除政府對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)。果能如此，現(xiàn)在問題較多的“小產(chǎn)權(quán)房”就在依法清理后，可有序、合法地進(jìn)入市場(chǎng)。

應(yīng)縮小無(wú)償劃撥用地的范圍，取消行政定價(jià)權(quán)，廢除國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)的“雙軌制”。應(yīng)改革征地制度，改“征收”為“征購(gòu)”，按市價(jià)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償，把失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，以保障其勞動(dòng)權(quán)和基本生活。

改革現(xiàn)有土地審批制度。實(shí)行市場(chǎng)配置后，能用市場(chǎng)解決的就不再需要行政審批，行政審批僅用于控制市場(chǎng)配置力所不及的“真空地帶”，這可以大大簡(jiǎn)化審批程序，提高行政管理的效率。

第二步，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家調(diào)控體系。

首先應(yīng)建立起市場(chǎng)配置型的土地利用規(guī)劃體系。具體而言，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)變化的規(guī)律，預(yù)測(cè)未來(lái)土地利用結(jié)構(gòu)變化，制定指導(dǎo)性指標(biāo)，指示土地利用的方向；配置公共性、公益性的基礎(chǔ)設(shè)施用地、生態(tài)用地；更重要的是實(shí)施規(guī)劃，應(yīng)主要通過各種間接的經(jīng)濟(jì)措施，不時(shí)微調(diào)，實(shí)現(xiàn)各類用地供需平衡。

其次，出臺(tái)合理的土地稅費(fèi)制度，作為國(guó)家調(diào)控的主要手段。合理的稅費(fèi)制度包括開征土地財(cái)產(chǎn)稅、土地增值稅，作為“賣地財(cái)政”的替代，并防止地價(jià)暴漲和投機(jī)行為；繼續(xù)征收契稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、耕地占用稅；為防止土地閑置，可以開征土地閑置稅。

再次，正確施行土地用途管制分區(qū)制度。制定適當(dāng)?shù)耐恋赜猛竟苤埔?guī)則，限制那些與國(guó)家利益、公眾利益有沖突的土地使用，避免土地用途間的外部不經(jīng)濟(jì)，提高總體的土地利用效率，而不是由政府來(lái)規(guī)定每塊土地的用途。

對(duì)論

“同地同權(quán)”非幻想

當(dāng)前，《土地管理法》的修改處于膠著狀態(tài)，日程仍未確定。同時(shí)，土地融資風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫問題突出，已嚴(yán)重制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

要解決現(xiàn)有土地亂相，切實(shí)的路徑是盡快修改現(xiàn)行《土地管理法》，放棄建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃分配體制，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、公開的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)行城鄉(xiāng)“同地同權(quán)同價(jià)”。

這是2008年10月中共十七屆三中全會(huì)的政治決定，也是土地制度改革的根本方向。因此，《土地管理法》的修訂，早已有明確的“路線圖”，下一步要做的只是立法的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。

為何《土地管理法》修訂依然困難重重。根源主要有兩個(gè)，一是面對(duì)非農(nóng)建設(shè)占地和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的矛盾，地方政府的反對(duì)可能影響立法進(jìn)程；二是整個(gè)國(guó)土資源系統(tǒng)，習(xí)慣了層層“批發(fā)”建設(shè)用地指標(biāo)，并由此形成了既得利益，改革存在“路徑依賴”。

面對(duì)上述困境，從社會(huì)長(zhǎng)治久安的角度出發(fā)，正需要中央決策者的膽識(shí)和決斷。目前改變現(xiàn)有土地管理體制的代價(jià)正在大大降低，維持現(xiàn)有體制的成本正在急劇上升。這包括每年數(shù)萬(wàn)起土地違法案件和諸多群體性事件，更有難以遏制的土地腐敗和浪費(fèi)。

土地制度的改革，必然要求《土地管理法》作出革命性調(diào)整，而不是在現(xiàn)有框架下修補(bǔ)。以市場(chǎng)配置資源為核心，加快土地制度改革，此其時(shí)也。