公務(wù)接待制度：改革為何沉默？

信息公開、加強監(jiān)管、敢于處罰，沉疴方能迎刃而解

■“苦差事”被視為“國家機密”

■民間力量艱難推動信息公開

■“預(yù)算外資金”是失控源頭

■用制度創(chuàng)新取代“自我監(jiān)督”

用制度創(chuàng)新取代“自我監(jiān)督”

“公務(wù)接待開支無序增長的問題，絕非某些技術(shù)手段就可以解決的。”中國人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授指出，“應(yīng)建立政府行為預(yù)算硬約束的制度框架，讓人大可以通過預(yù)算制約、監(jiān)督政府開支?！?/p>

據(jù)專家介紹，按國際通行的做法，公務(wù)接待消費必須全部納入預(yù)算，并且公開接受媒體、公眾的監(jiān)督，一旦違規(guī)，將受嚴厲的處罰。比如芬蘭，上至總理下至普通公務(wù)員，一起吃飯的有哪些人，點了什么菜，花了多少錢，都要在網(wǎng)上公開其清單，每位公民都能看得到、查得清。芬蘭就曾有一位中央銀行高官，在公務(wù)接待中不小心上了一道鵝肝，被媒體上網(wǎng)查閱菜單曝光后而下臺。

“要杜絕公務(wù)接待腐敗，可從三方面入手?！蓖粲駝P教授建議，“首先，應(yīng)在現(xiàn)在的有效制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)新各種管理模式，對政府亂花錢的行為進行有效控制；其次，把預(yù)算外收入納入體制內(nèi)管理，杜絕體制外循環(huán)；再有，對一些典型案例，要加大曝光力度，進行嚴肅處理，以起到切實的警示作用?！?/p>

“可從制度上升到法律層面，像治理貪污受賄一樣治理公務(wù)接待腐敗，增加違規(guī)成本?！币嵐芯繂T認為，“如果公權(quán)力受到了剛性制約，公務(wù)接待就會走出尷尬的狀態(tài)，官員出于違法成本考慮，在公款吃喝時也會有所顧忌，也可大大減少腐敗的可能?！?/p>

“要嚴格執(zhí)行公務(wù)接待的有關(guān)規(guī)定，加大監(jiān)督檢查力度，包括接受群眾和社會輿論監(jiān)督?！边@是中央對“進一步規(guī)范和改革公務(wù)接待制度”中的一個新要求。

自上而下對推進公務(wù)接待制度改革，嚴禁用公款大吃大喝的規(guī)定越來越細、要求越來越嚴。但事實表明，這些約束力不足的規(guī)定，對遏止公務(wù)接待中的浪費和腐敗作用并不明顯，比如在“由隱性消費向顯性消費轉(zhuǎn)變”這一環(huán)節(jié)就難到位。

在多位受訪專家看來，我國在規(guī)范公務(wù)接待方面，不論是傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變，還是制度建設(shè)的完善，都還要走一段漫長而艱難的路程。

“苦差事”被視為“國家機密”

3月30日，國土資源部率先在其官方網(wǎng)站公布了“2010年部門收支預(yù)算”。隨后，財政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也相繼公布2010年部門收支預(yù)算總表和部門2010年財政撥款支出預(yù)算表。截至4月11日，共有35家中央部委公布了部門預(yù)算。

但從各部委公開的信息來看，并沒有涉及公務(wù)接待這樣的“熱點細節(jié)”。對于這些部委而言，公務(wù)接待顯然還屬于“保密范圍”。

“目前，公務(wù)接待還沒有一個明確的概念?！痹趧倓偝闪⒌闹袊姓w制改革研究會上當(dāng)選為秘書長的國家行政學(xué)院教授汪玉凱在接受采訪時表示，“在一些地方，只要領(lǐng)導(dǎo)批準的接待就是‘公務(wù)接待’，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字的發(fā)票就可報銷?！?/p>

“上級到下級單位視察，下級到上級單位匯報工作就不少，加上橫向交流過于頻繁，直接造成了公務(wù)接待出現(xiàn)過多過濫的現(xiàn)象?！蓖粲駝P教授說，“只有先對‘公務(wù)’的概念及范疇進行明確，才談得上制定嚴格的接待標準，對‘接待’進行規(guī)范?！?/p>

“現(xiàn)在公務(wù)接待與以前相比，已經(jīng)有很大變化?！痹谕粲駝P教授看來，公務(wù)接待，就是黨政機關(guān)內(nèi)部上下級之間、橫向之間，出于工作需要產(chǎn)生的接待，或外地兄弟單位或官員來訪以及相關(guān)的會議、參觀、學(xué)習(xí)之類產(chǎn)生的接待活動?！肮珓?wù)接待在標準、范圍等方面，還需要更明晰、可操作性的規(guī)定?！?/p>

“黨政機關(guān)適度的公務(wù)接待，是開展工作的需要。”汪玉凱教授說，“但是公務(wù)接待吃喝之風(fēng)泛濫，就是嚴重的腐敗問題?！?/p>

“公務(wù)接待是個苦差事，”湖南省某縣一家單位負責(zé)人訴苦道，“應(yīng)酬是我工作的主要內(nèi)容之一，有時一天甚至要接待三四批來客，以至吃飯猶如趕場子?！?/p>

“目前有些地方的公務(wù)接待，不但標準混亂，而且范圍也不明確?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任、北京市紀檢監(jiān)察學(xué)會副會長任建明教授表示，“全國沒有一個統(tǒng)一標準，基本是各地根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦顩r而定。至于一頓飯花多少錢，主要由接待單位領(lǐng)導(dǎo)即時拍板?！?/p>

“有些單位的接待對象非常復(fù)雜，既有上級視察，也有下級來訪，更多的是兄弟單位之間的橫向聯(lián)系?！比谓鹘淌谡f，“值得注意的是，現(xiàn)在有些公務(wù)接待，已經(jīng)演變?yōu)橛霉顬閷Ψ降南M相互埋單?！?/p>

“公務(wù)接待消費在不同單位之間的差異很大?！北本┮晃婚L期在基層工作的干部認為，“在有些地方，公款吃喝已經(jīng)成為一種交際手段，有些領(lǐng)導(dǎo)甚至用公家的高規(guī)格接待，為個人的升遷作鋪墊。”

更糟糕的是，在公務(wù)接待的“暗箱”下，有些地方和單位，還以接待、住宿補貼和用餐招待開支等各種借口，開假發(fā)票套取預(yù)算內(nèi)資金，設(shè)立“小金庫”，用于請客送禮等等。

“預(yù)算外資金”是失控源頭

“上級動輒就下來檢查，不喜歡吃喝也得陪好,誰也得罪不起?！痹颇鲜∧晨h一位局長這樣感慨道，“現(xiàn)在8小時以外，也耗在公務(wù)接待上。”

雖然有這樣感受的人不少，但不少人又身不由己地深陷其中，這不得不從現(xiàn)有的財政制度上找原因。

“由于各種原因，我國政府預(yù)算歸一化管理問題，一直沒有得到解決，以致大量預(yù)算外、制度外資金存在，成為公務(wù)接待失控的主要原因?！比谓鹘淌谥赋?，“在民主法治健全的國家，政府所有財政收入與支出都是納入一個統(tǒng)一的正式預(yù)算的?！?/p>

“財政預(yù)算不公開不透明，加之認識上的偏差錯位以及監(jiān)督打擊力度不夠等原因，更加劇公務(wù)接待的不正之風(fēng)和腐敗問題?！比谓鹘淌谡f。

“公私不分的接待現(xiàn)象也很普遍，有的去旅游或辦私事，也列入公務(wù)接待范圍?！睋?jù)任建明教授介紹，在有些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，接待費用驚人。他舉例說：“南方有一個鎮(zhèn)，經(jīng)濟狀況比較好，每年接待費用就達上千萬?！?/p>

“由于預(yù)算外資金的支出，其來源是私下運作的灰色‘小金庫’，本身就見不得陽光?！比谓鹘淌谡J為，“這為財政支出方面的超標、違規(guī)包括公務(wù)接待方面的超標、違規(guī)提供了便利的條件?！?/p>

“在預(yù)算方面，很多地方并沒有把接待費、差旅費、考察費等定額明晰。加之公務(wù)接待的主體本身就是領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公務(wù)人員，信息和權(quán)力又不對稱，更使公務(wù)接待中的問題難于界定和發(fā)現(xiàn)?！比谓鹘淌谡f。

在多位受訪專家看來，監(jiān)督不到位是公務(wù)接待失控的重要原因?！案骷壢嗣翊泶髸鳛闄?quán)力機關(guān)，在監(jiān)督制止公務(wù)接待不正之風(fēng)方面，應(yīng)當(dāng)更有所作為。”汪玉凱教授認為，“但實際情況是，人大在這方面基本是缺位的，并沒有建立起必要的監(jiān)督機制。”

汪玉凱教授進一步解釋說：“主要有兩方面的原因。首先，目前相當(dāng)多的公務(wù)接待費用在預(yù)算外循環(huán)，很難掌握具體數(shù)目；其次，在各級政府預(yù)算及其執(zhí)行的權(quán)力分配格局中，實際決定權(quán)掌握在政府而非人大手中。政府既是預(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，人大難以監(jiān)督?！?/p>

財務(wù)管理手段的落后，也為公務(wù)接待腐敗提供了便利。特別是電子消費不發(fā)達、發(fā)票聯(lián)網(wǎng)核查等技術(shù)手段落后，也為個別人多開、虛開發(fā)票及用假發(fā)票報銷等違紀違規(guī)行為的發(fā)生提供了可能。

民間力量艱難推動信息公開

公務(wù)接待過多，自然使很多領(lǐng)導(dǎo)干部沉浸在接待應(yīng)酬之中，難以集中精力于本職工作，也不利于黨風(fēng)、政風(fēng)建設(shè)。

“公務(wù)接待中的種種不正之風(fēng)，如果任其存在和發(fā)展，必將產(chǎn)生很大的危害?！蓖粲駝P教授說，“首先，助長黨政機關(guān)的奢靡、鋪張浪費和盲目攀比之風(fēng)，推高了行政成本，擠占了公共資金。其次，給一些人提供了貪腐的機會。再者，惡化干部群眾關(guān)系，使群眾對政府產(chǎn)生信任危機。”

近年來，公務(wù)接待失控引起高層高度重視。2006年，中央下發(fā)《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，明文要求“接待單位應(yīng)當(dāng)嚴格按照接待標準提供住宿、用餐、交通等服務(wù)，不得超標準接待，不得用公款大吃大喝”。

該文件還規(guī)定：“接待對象需要安排用餐的，接待單位應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)刎斦块T規(guī)定的伙食標準安排，不得超標準安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴請?！?/p>

2009年初，中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約若干問題的通知》，2009年5月初，中央紀委、監(jiān)察部、財政部也聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于采取有力措施認真貫徹落實厲行節(jié)約八項要求的通知》。

但公務(wù)接待消費在接受群眾和社會輿論監(jiān)督方面，仍顯得緩慢而艱難——

2008年11月，遼寧沈陽市民、律師溫洪祥向沈陽市政府提出信息公開申請，要求相關(guān)部門公開辦公費、招待費、差旅費等財務(wù)賬目，他的申請雖然被受理，但同時被告知“政府部門財務(wù)信息又極其敏感，(公開)難度極大，這個公開可能不會一蹴而就，結(jié)果可能不會太樂觀”。

2008年12月30日，河南南陽小伙王清向南陽市181個行政部門提交了7項政府信息公開書面申請，其中主要是“三公”消費問題。讓人錯愕的是，有些單位收到申請后，還將其當(dāng)成了間諜。

“對于公務(wù)接待，政府已經(jīng)采取了一些措施，比如指定政府定點賓館、實行公務(wù)卡消費制度，這些都確實起到一些好的效果。但這遠遠沒有從根本上解決公務(wù)接待過多過濫、花費過多的問題?！蓖粲駝P教授說。

“黨政公務(wù)接待應(yīng)制定全國統(tǒng)一的接待標準。對每一筆吃喝款項，包括支出的去向、用途，招待的標準，都嚴格按照公務(wù)接待的標準進行審核?！敝袊鐣茖W(xué)院尹韻公研究員說，“公務(wù)接待應(yīng)推行清單制、實名制、公示制，公務(wù)接待單應(yīng)有統(tǒng)一格式，其中內(nèi)容包括：來客時間、地點、人數(shù)、單位、姓名職務(wù)，公務(wù)活動內(nèi)容，接待地點、人均標準、接待總額、經(jīng)手人、陪客、客人簽名、審批人等。一式三聯(lián)，報銷單位財務(wù)存檔備查。”

盡管如此，多位專家受訪時還是表示樂觀，他們認為只要政府自身的改革措施不斷推進，力度不斷加大，再加上普通百姓、社會組織、新聞媒體的積極介入，就能實現(xiàn)建立公共財政公開制度和現(xiàn)代財政預(yù)算制度的目標。

公務(wù)接待中的吃喝風(fēng)并非不治之癥，只要做到信息公開，打破“自我監(jiān)督”的思維，從預(yù)算、報銷手續(xù)、公示等環(huán)節(jié)入手，加強監(jiān)管敢于處罰，便可使問題迎刃而解。