公務(wù)接待制度：改革為何沉默？

信息公開(kāi)、加強(qiáng)監(jiān)管、敢于處罰，沉疴方能迎刃而解

■“苦差事”被視為“國(guó)家機(jī)密”

■民間力量艱難推動(dòng)信息公開(kāi)

■“預(yù)算外資金”是失控源頭

■用制度創(chuàng)新取代“自我監(jiān)督”

用制度創(chuàng)新取代“自我監(jiān)督”

“公務(wù)接待開(kāi)支無(wú)序增長(zhǎng)的問(wèn)題，絕非某些技術(shù)手段就可以解決的?！敝袊?guó)人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授指出，“應(yīng)建立政府行為預(yù)算硬約束的制度框架，讓人大可以通過(guò)預(yù)算制約、監(jiān)督政府開(kāi)支?！?/p>

據(jù)專家介紹，按國(guó)際通行的做法，公務(wù)接待消費(fèi)必須全部納入預(yù)算，并且公開(kāi)接受媒體、公眾的監(jiān)督，一旦違規(guī)，將受嚴(yán)厲的處罰。比如芬蘭，上至總理下至普通公務(wù)員，一起吃飯的有哪些人，點(diǎn)了什么菜，花了多少錢，都要在網(wǎng)上公開(kāi)其清單，每位公民都能看得到、查得清。芬蘭就曾有一位中央銀行高官，在公務(wù)接待中不小心上了一道鵝肝，被媒體上網(wǎng)查閱菜單曝光后而下臺(tái)。

“要杜絕公務(wù)接待腐敗，可從三方面入手?！蓖粲駝P教授建議，“首先，應(yīng)在現(xiàn)在的有效制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)新各種管理模式，對(duì)政府亂花錢的行為進(jìn)行有效控制；其次，把預(yù)算外收入納入體制內(nèi)管理，杜絕體制外循環(huán)；再有，對(duì)一些典型案例，要加大曝光力度，進(jìn)行嚴(yán)肅處理，以起到切實(shí)的警示作用?！?/p>

“可從制度上升到法律層面，像治理貪污受賄一樣治理公務(wù)接待腐敗，增加違規(guī)成本?！币嵐芯繂T認(rèn)為，“如果公權(quán)力受到了剛性制約，公務(wù)接待就會(huì)走出尷尬的狀態(tài)，官員出于違法成本考慮，在公款吃喝時(shí)也會(huì)有所顧忌，也可大大減少腐敗的可能?！?/p>

“要嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)接待的有關(guān)規(guī)定，加大監(jiān)督檢查力度，包括接受群眾和社會(huì)輿論監(jiān)督?！边@是中央對(duì)“進(jìn)一步規(guī)范和改革公務(wù)接待制度”中的一個(gè)新要求。

自上而下對(duì)推進(jìn)公務(wù)接待制度改革，嚴(yán)禁用公款大吃大喝的規(guī)定越來(lái)越細(xì)、要求越來(lái)越嚴(yán)。但事實(shí)表明，這些約束力不足的規(guī)定，對(duì)遏止公務(wù)接待中的浪費(fèi)和腐敗作用并不明顯，比如在“由隱性消費(fèi)向顯性消費(fèi)轉(zhuǎn)變”這一環(huán)節(jié)就難到位。

在多位受訪專家看來(lái)，我國(guó)在規(guī)范公務(wù)接待方面，不論是傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變，還是制度建設(shè)的完善，都還要走一段漫長(zhǎng)而艱難的路程。

“苦差事”被視為“國(guó)家機(jī)密”

3月30日，國(guó)土資源部率先在其官方網(wǎng)站公布了“2010年部門收支預(yù)算”。隨后，財(cái)政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也相繼公布2010年部門收支預(yù)算總表和部門2010年財(cái)政撥款支出預(yù)算表。截至4月11日，共有35家中央部委公布了部門預(yù)算。

但從各部委公開(kāi)的信息來(lái)看，并沒(méi)有涉及公務(wù)接待這樣的“熱點(diǎn)細(xì)節(jié)”。對(duì)于這些部委而言，公務(wù)接待顯然還屬于“保密范圍”。

“目前，公務(wù)接待還沒(méi)有一個(gè)明確的概念?！痹趧倓偝闪⒌闹袊?guó)行政體制改革研究會(huì)上當(dāng)選為秘書長(zhǎng)的國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱在接受采訪時(shí)表示，“在一些地方，只要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的接待就是‘公務(wù)接待’，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字的發(fā)票就可報(bào)銷?！?/p>

“上級(jí)到下級(jí)單位視察，下級(jí)到上級(jí)單位匯報(bào)工作就不少，加上橫向交流過(guò)于頻繁，直接造成了公務(wù)接待出現(xiàn)過(guò)多過(guò)濫的現(xiàn)象?！蓖粲駝P教授說(shuō)，“只有先對(duì)‘公務(wù)’的概念及范疇進(jìn)行明確，才談得上制定嚴(yán)格的接待標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)‘接待’進(jìn)行規(guī)范。”

“現(xiàn)在公務(wù)接待與以前相比，已經(jīng)有很大變化?！痹谕粲駝P教授看來(lái)，公務(wù)接待，就是黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間、橫向之間，出于工作需要產(chǎn)生的接待，或外地兄弟單位或官員來(lái)訪以及相關(guān)的會(huì)議、參觀、學(xué)習(xí)之類產(chǎn)生的接待活動(dòng)。“公務(wù)接待在標(biāo)準(zhǔn)、范圍等方面，還需要更明晰、可操作性的規(guī)定。”

“黨政機(jī)關(guān)適度的公務(wù)接待，是開(kāi)展工作的需要?！蓖粲駝P教授說(shuō)，“但是公務(wù)接待吃喝之風(fēng)泛濫，就是嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題?！?/p>

“公務(wù)接待是個(gè)苦差事，”湖南省某縣一家單位負(fù)責(zé)人訴苦道，“應(yīng)酬是我工作的主要內(nèi)容之一，有時(shí)一天甚至要接待三四批來(lái)客，以至吃飯猶如趕場(chǎng)子?！?/p>

“目前有些地方的公務(wù)接待，不但標(biāo)準(zhǔn)混亂，而且范圍也不明確?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任、北京市紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)任建明教授表示，“全國(guó)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，基本是各地根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況而定。至于一頓飯花多少錢，主要由接待單位領(lǐng)導(dǎo)即時(shí)拍板?！?/p>

“有些單位的接待對(duì)象非常復(fù)雜，既有上級(jí)視察，也有下級(jí)來(lái)訪，更多的是兄弟單位之間的橫向聯(lián)系?！比谓鹘淌谡f(shuō)，“值得注意的是，現(xiàn)在有些公務(wù)接待，已經(jīng)演變?yōu)橛霉顬閷?duì)方的消費(fèi)相互埋單?！?/p>

“公務(wù)接待消費(fèi)在不同單位之間的差異很大?！北本┮晃婚L(zhǎng)期在基層工作的干部認(rèn)為，“在有些地方，公款吃喝已經(jīng)成為一種交際手段，有些領(lǐng)導(dǎo)甚至用公家的高規(guī)格接待，為個(gè)人的升遷作鋪墊?！?/p>

更糟糕的是，在公務(wù)接待的“暗箱”下，有些地方和單位，還以接待、住宿補(bǔ)貼和用餐招待開(kāi)支等各種借口，開(kāi)假發(fā)票套取預(yù)算內(nèi)資金，設(shè)立“小金庫(kù)”，用于請(qǐng)客送禮等等。

“預(yù)算外資金”是失控源頭

“上級(jí)動(dòng)輒就下來(lái)檢查，不喜歡吃喝也得陪好,誰(shuí)也得罪不起。”云南省某縣一位局長(zhǎng)這樣感慨道，“現(xiàn)在8小時(shí)以外，也耗在公務(wù)接待上?！?/p>

雖然有這樣感受的人不少，但不少人又身不由己地深陷其中，這不得不從現(xiàn)有的財(cái)政制度上找原因。

“由于各種原因，我國(guó)政府預(yù)算歸一化管理問(wèn)題，一直沒(méi)有得到解決，以致大量預(yù)算外、制度外資金存在，成為公務(wù)接待失控的主要原因?！比谓鹘淌谥赋?，“在民主法治健全的國(guó)家，政府所有財(cái)政收入與支出都是納入一個(gè)統(tǒng)一的正式預(yù)算的?！?/p>

“財(cái)政預(yù)算不公開(kāi)不透明，加之認(rèn)識(shí)上的偏差錯(cuò)位以及監(jiān)督打擊力度不夠等原因，更加劇公務(wù)接待的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題?！比谓鹘淌谡f(shuō)。

“公私不分的接待現(xiàn)象也很普遍，有的去旅游或辦私事，也列入公務(wù)接待范圍?！睋?jù)任建明教授介紹，在有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，接待費(fèi)用驚人。他舉例說(shuō)：“南方有一個(gè)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)狀況比較好，每年接待費(fèi)用就達(dá)上千萬(wàn)。”

“由于預(yù)算外資金的支出，其來(lái)源是私下運(yùn)作的灰色‘小金庫(kù)’，本身就見(jiàn)不得陽(yáng)光?！比谓鹘淌谡J(rèn)為，“這為財(cái)政支出方面的超標(biāo)、違規(guī)包括公務(wù)接待方面的超標(biāo)、違規(guī)提供了便利的條件。”

“在預(yù)算方面，很多地方并沒(méi)有把接待費(fèi)、差旅費(fèi)、考察費(fèi)等定額明晰。加之公務(wù)接待的主體本身就是領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公務(wù)人員，信息和權(quán)力又不對(duì)稱，更使公務(wù)接待中的問(wèn)題難于界定和發(fā)現(xiàn)。”任建明教授說(shuō)。

在多位受訪專家看來(lái)，監(jiān)督不到位是公務(wù)接待失控的重要原因?！案骷?jí)人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，在監(jiān)督制止公務(wù)接待不正之風(fēng)方面，應(yīng)當(dāng)更有所作為?！蓖粲駝P教授認(rèn)為，“但實(shí)際情況是，人大在這方面基本是缺位的，并沒(méi)有建立起必要的監(jiān)督機(jī)制。”

汪玉凱教授進(jìn)一步解釋說(shuō)：“主要有兩方面的原因。首先，目前相當(dāng)多的公務(wù)接待費(fèi)用在預(yù)算外循環(huán)，很難掌握具體數(shù)目；其次，在各級(jí)政府預(yù)算及其執(zhí)行的權(quán)力分配格局中，實(shí)際決定權(quán)掌握在政府而非人大手中。政府既是預(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，人大難以監(jiān)督。”

財(cái)務(wù)管理手段的落后，也為公務(wù)接待腐敗提供了便利。特別是電子消費(fèi)不發(fā)達(dá)、發(fā)票聯(lián)網(wǎng)核查等技術(shù)手段落后，也為個(gè)別人多開(kāi)、虛開(kāi)發(fā)票及用假發(fā)票報(bào)銷等違紀(jì)違規(guī)行為的發(fā)生提供了可能。

民間力量艱難推動(dòng)信息公開(kāi)

公務(wù)接待過(guò)多，自然使很多領(lǐng)導(dǎo)干部沉浸在接待應(yīng)酬之中，難以集中精力于本職工作，也不利于黨風(fēng)、政風(fēng)建設(shè)。

“公務(wù)接待中的種種不正之風(fēng)，如果任其存在和發(fā)展，必將產(chǎn)生很大的危害。”汪玉凱教授說(shuō)，“首先，助長(zhǎng)黨政機(jī)關(guān)的奢靡、鋪張浪費(fèi)和盲目攀比之風(fēng)，推高了行政成本，擠占了公共資金。其次，給一些人提供了貪腐的機(jī)會(huì)。再者，惡化干部群眾關(guān)系，使群眾對(duì)政府產(chǎn)生信任危機(jī)?！?/p>

近年來(lái)，公務(wù)接待失控引起高層高度重視。2006年，中央下發(fā)《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，明文要求“接待單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照接待標(biāo)準(zhǔn)提供住宿、用餐、交通等服務(wù)，不得超標(biāo)準(zhǔn)接待，不得用公款大吃大喝”。

該文件還規(guī)定：“接待對(duì)象需要安排用餐的，接待單位應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)刎?cái)政部門規(guī)定的伙食標(biāo)準(zhǔn)安排，不得超標(biāo)準(zhǔn)安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴請(qǐng)?！?/p>

2009年初，中辦、國(guó)辦下發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約若干問(wèn)題的通知》，2009年5月初，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部也聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于采取有力措施認(rèn)真貫徹落實(shí)厲行節(jié)約八項(xiàng)要求的通知》。

但公務(wù)接待消費(fèi)在接受群眾和社會(huì)輿論監(jiān)督方面，仍顯得緩慢而艱難——

2008年11月，遼寧沈陽(yáng)市民、律師溫洪祥向沈陽(yáng)市政府提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求相關(guān)部門公開(kāi)辦公費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)等財(cái)務(wù)賬目，他的申請(qǐng)雖然被受理，但同時(shí)被告知“政府部門財(cái)務(wù)信息又極其敏感，(公開(kāi))難度極大，這個(gè)公開(kāi)可能不會(huì)一蹴而就，結(jié)果可能不會(huì)太樂(lè)觀”。

2008年12月30日，河南南陽(yáng)小伙王清向南陽(yáng)市181個(gè)行政部門提交了7項(xiàng)政府信息公開(kāi)書面申請(qǐng)，其中主要是“三公”消費(fèi)問(wèn)題。讓人錯(cuò)愕的是，有些單位收到申請(qǐng)后，還將其當(dāng)成了間諜。

“對(duì)于公務(wù)接待，政府已經(jīng)采取了一些措施，比如指定政府定點(diǎn)賓館、實(shí)行公務(wù)卡消費(fèi)制度，這些都確實(shí)起到一些好的效果。但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有從根本上解決公務(wù)接待過(guò)多過(guò)濫、花費(fèi)過(guò)多的問(wèn)題?！蓖粲駝P教授說(shuō)。

“黨政公務(wù)接待應(yīng)制定全國(guó)統(tǒng)一的接待標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)每一筆吃喝款項(xiàng)，包括支出的去向、用途，招待的標(biāo)準(zhǔn)，都嚴(yán)格按照公務(wù)接待的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院尹韻公研究員說(shuō)，“公務(wù)接待應(yīng)推行清單制、實(shí)名制、公示制，公務(wù)接待單應(yīng)有統(tǒng)一格式，其中內(nèi)容包括：來(lái)客時(shí)間、地點(diǎn)、人數(shù)、單位、姓名職務(wù)，公務(wù)活動(dòng)內(nèi)容，接待地點(diǎn)、人均標(biāo)準(zhǔn)、接待總額、經(jīng)手人、陪客、客人簽名、審批人等。一式三聯(lián)，報(bào)銷單位財(cái)務(wù)存檔備查?！?/p>

盡管如此，多位專家受訪時(shí)還是表示樂(lè)觀，他們認(rèn)為只要政府自身的改革措施不斷推進(jìn)，力度不斷加大，再加上普通百姓、社會(huì)組織、新聞媒體的積極介入，就能實(shí)現(xiàn)建立公共財(cái)政公開(kāi)制度和現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度的目標(biāo)。

公務(wù)接待中的吃喝風(fēng)并非不治之癥，只要做到信息公開(kāi)，打破“自我監(jiān)督”的思維，從預(yù)算、報(bào)銷手續(xù)、公示等環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)監(jiān)管敢于處罰，便可使問(wèn)題迎刃而解。