國土資源部門是我國管理自然資源的重要政府職能部門，行使著土地、礦產等自然資源的行政審核、審批、處置、確權、登記、發(fā)證和相關違法違紀案件查處等權力。近年來，隨著土地資源的增值，國土資源部門的違法違紀案件呈高發(fā)態(tài)勢，特別是在土地審批、交易、開發(fā)等過程中，違法違紀現象屢見不鮮。5月20日，中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組在國務院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，領導小組成員兼辦公室主任、監(jiān)察部副部長郝明金通報了專項治理工作中查處的20起典型案件。記者發(fā)現，這些案件大多與土地問題有關。國土部門何以成了腐敗“重災區(qū)”？如何治理涉土腐?。坑浾卟稍L了有關專家和辦案檢察官，以期找到問題的答案。

1、國土系統(tǒng)已成腐敗高發(fā)領域

這是一組令人吃驚的數字——

2009年，江西省國土資源廳通過自查自辦立案20件，給予黨政紀處理14人；而該省檢察機關共立案查處國土系統(tǒng)受賄案件13件13人。在這一年，浙江省共有67名“土地爺”被檢察機關查處。安徽、河南、遼寧等地也有多起國土系統(tǒng)腐敗案件被查處。

從全國來看，據最高人民檢察院2009年9月通報的查辦城鎮(zhèn)建設領域商業(yè)賄賂犯罪案件情況顯示，2007年至2008年，全國檢察機關共查辦城鎮(zhèn)建設領域商業(yè)賄賂犯罪案件9374件10043人，案件主要發(fā)生在房地產開發(fā)、土地出讓等領域，共7990件；共查處國家公務員3567人，其中土地管理部門501人。

來自國土資源部的信息顯示：自去年開展工程建設領域突出問題專項治理工作以來，全國共受理土地出讓和礦產資源管理舉報和案件線索15252件，立案357件，查實269件，給予黨紀政紀處分603人，移送司法機關650人。

“國土資源系統(tǒng)已成為腐敗易發(fā)、高發(fā)領域。”國土資源部部長徐紹史在3月31日召開的全國國土資源系統(tǒng)黨風廉政建設工作會議上發(fā)出了這樣的感慨。

事實證明，國土資源系統(tǒng)確已成為腐敗“重災區(qū)”。今年以來，被媒體曝光的就有江蘇省無錫市國土資源局腐敗窩案、河北省石家莊市國土資源局腐敗窩案等。一邊是不斷有新的案件被曝光，一邊是不少地方國土官員因犯受賄罪紛紛獲刑。5月10日，重慶市忠縣國土資源局原副局長葉國英被一審判處有期徒刑十年零六個月；4月27日，浙江省臺州市國土資源局原局長劉長春被一審判處有期徒刑十二年；4月16日，江西省國土資源廳原副廳長李江華被一審判處無期徒刑；3月11日，安徽省馬鞍山市國土資源局原局長王海風被一審判處死刑，緩期二年執(zhí)行……

2、倒臺“土地爺”多被房地產商拖下水

細究一下這些倒臺的“土地爺”，可以發(fā)現，他們大部分是被房地產商“拖下水”的。“國土系統(tǒng)掌握著涉土涉房項目的不少審批權，一定程度上掌握著一些房地產商、企業(yè)主的‘經濟命脈’，所以，國土官員成為老板們拉攏腐蝕的對象?！闭憬z察院反貪局副局長倪集華分析說。

統(tǒng)計數據顯示：在浙江省檢察機關查處的國土系統(tǒng)60多起案件中，一半以上的受賄國土官員與房地產商有不同程度的利益糾葛。事實上，據統(tǒng)計，不僅是浙江，近年來落馬的國土系統(tǒng)官員不少都與房地產行業(yè)下的腐敗有關。透過這些落馬貪官，人們可以看到房地產腐敗的影子。在他們的“罪狀”中，也都有著房地產商們的身影。難怪有專家說，房地產等商業(yè)用地項目正成為涉土腐敗侵害的重點領域。

被房地產商“拖下水”的國土官員都倒在了哪些環(huán)節(jié)？從近兩年來各地發(fā)生的數十起國土資源局負責人腐敗案中不難發(fā)現，涉及征地拆遷管理領域、國土資源規(guī)劃、土地資源管理和利用等環(huán)節(jié)。

具體而言，一些人利用土地使用權的出讓、轉讓和劃撥收受賄賂，主要表現在辦理建設單位的建設用地申請審批、征地拆遷出讓土地等環(huán)節(jié)。如浙江省溫嶺市國土資源局原局長吳宗斌利用職務之便，在廠房用地審批、房屋拆遷重建等方面給予他人關照，收受他人財物共計47.49萬元。而他的受賄多發(fā)生在審批手續(xù)的辦理過程中。

安徽省馬鞍山市國土資源局原局長王海風案也是典型一例。在1997年1月至2008年11月，他利用職務便利，在土地買賣、征遷、辦證等過程中，收受賄賂1700余萬元。

還有一些人的受賄是發(fā)生在土地開發(fā)、土地整理項目規(guī)劃設計過程中。江西省國土資源廳原副廳長許建斌就是利用職務便利，在國土資源項目立項審查、評審和土地項目整理等過程中為請托人謀取利益，索取或收受賄賂221萬余元的。

項目規(guī)劃調整、土地款支付也是錢權交易容易發(fā)生的環(huán)節(jié)。江西省鷹潭市國土資源局原黨組成員、副調研員陳福仁受賄的18.9萬元，都是在為行賄人在項目規(guī)劃調整、工程款支付、土地拍賣等方面謀取利益過程中獲得的。

除了受賄，還有一些國土系統(tǒng)的工作人員利用分管征地拆遷、土地使用權出讓、轉讓等工作之便，大肆侵吞公共財產，貪污數額巨大，如遼寧省撫順市順城區(qū)國土資源局原局長羅亞平。檢察機關指控，羅亞平采用假補償、多補償方式，以他人名義騙取動遷補償款；異地安置動遷戶、盜賣動遷房后騙取動遷補償款；直接將他人動遷補償款據為己有等方式貪污1700余萬元。

3、涉土腐敗窩案串案多

受訪專家認為，近年來國土系統(tǒng)的腐敗案件呈現出多個特點，縣處級干部犯罪人數有所上升、涉案數額大、隱蔽時間長、多種腐敗并發(fā)。

以浙江為例，記者在調查中發(fā)現，2003年，浙江省檢察機關曾在國土系統(tǒng)立案查處貪污賄賂案件43件43人，多為在土地整理過程中收受工程承包商賄賂，數額并不驚人。在隨后的幾年里，該省檢察機關在國土系統(tǒng)立查貪污賄賂案件數呈逐年下降趨勢。但從2007年開始，隨著土地開發(fā)的熱潮和房地產新一輪牛市的再現，國土系統(tǒng)職務犯罪又出現快速反彈，2007年該省檢察機關在國土系統(tǒng)立案查處職務犯罪案件33件33人，其中縣級局正副局長3人；2008年又立案查處貪污賄賂案件33件34人，縣級局正副局長7人；2009年立案查處67人，其中正副局長14人，11個設區(qū)市的國土局中有寧波、臺州、麗水3個局“一把手”落馬?！凹墑e之高、犯罪數額之大，都是前所未有?！蹦呒A說。

“國土系統(tǒng)腐敗案有一個顯著特點就是窩案串案增多?！睎|北師范大學廉政研究中心教授柏維春對記者說。他認為，國土系統(tǒng)腐敗案涉案人員多是政府部門官員，關系多為上下級、同事或朋友，彼此結成利益共盟，利益關系錯綜復雜，容易形成串案窩案。

事實也確實如此?？v觀近年來被查處的國土資源局負責人的落馬經歷，往往最終牽出當地國土資源系統(tǒng)的腐敗窩案。例如，浙江省臺州市國土系統(tǒng)受賄串案就是典型一例。檢察機關在查辦完臺州市國土局原局長劉長春案后，以行賄的房地產商作為突破口，一舉挖出5名“土地爺”：臺州市國土局經濟開發(fā)區(qū)分局原局長王尚友，臺州市國土局路橋分局原局長李嘉、副局長郭炳濤，溫嶺市國土局原局長吳宗斌、副局長楊文斌。

“相比其他部門的腐敗案件，國土部門涉案情況的特點是‘高危性’和‘高發(fā)性’，國土系統(tǒng)腐敗危害性極大。”柏維春在接受記者采訪時說，由于涉土腐敗同城市房價躥升、農村與土地有關的群體性事件頻發(fā)關系密切，使得本來就十分嚴峻的經濟形勢和穩(wěn)定局面變得更為復雜。

4、國土官員腐敗緣于權力過大和濫用

為什么國土系統(tǒng)官員容易發(fā)生腐敗案？中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室副主任、監(jiān)察部執(zhí)法監(jiān)察室主任傅奎5月20日在新聞發(fā)布會上說：“從根本上講，都是權力過于集中而得不到有效的制約?！痹谒磥恚饕腥齻€原因：一是土地和礦產資源是稀缺資源，社會的供需關系非常緊張，一些利益主體總想從中獲得一杯羹，所以“權力尋租”的空間比較大。二是國土部門是集行政審批權和行政執(zhí)法權于一身的，有的部位監(jiān)督制約機制和管理制度沒跟上。三是個別領導干部經不起權力、金錢、美色的考驗。

傅奎的這一觀點引起了專家和辦案檢察官的共鳴。負責查辦王海風案的安徽省蚌埠市檢察院檢察官說：“國土資源部門掌握著國有土地的分配權，雖然在出讓土地時需要經過招投標等環(huán)節(jié)，在一定程度上體現了公正、公開的原則，但在具體操作過程中，有些官員往往容易受利益驅使，進行暗箱操作?！?/p>

柏維春教授對記者說：“土地部門擁有‘點土成金’的‘法術’，這種法術之所以能夠奏效，是因為背后有權力的支撐?，F實情況是，土地供給權由政府壟斷，政府權力由國土、規(guī)劃部門壟斷，部門權力又由主要官員壟斷，這種壟斷的權力既不透明，也不受監(jiān)督。在這種情況下，不僅是‘土’，任何公共資源都可化‘金’?！彼M一步指出，土地作為公共資源，吸引地方政府(部門)及其官員壟斷而不放其手的原因，不僅是可以得到“租金”。通過土地出讓，還可以招商引資發(fā)展地方經濟，可以規(guī)劃城市改變市容，可以發(fā)展房地產業(yè)拉動，賣地還可以增加財政。這些方面都是維持和晉升官位的政績標示。

“一塊土地的背后，往往交織著各種權力的拉動和平衡，權力干涉多，監(jiān)督環(huán)節(jié)往往形同虛設?！苯鲙煼洞髮W政法學院法律系主任顏三忠從法律角度進行了分析，他認為，現行土地管理法規(guī)中，對土地征用的條件、征用租用土地的價格、土地補償費的標準等僅作了原則性的規(guī)定，有些實施細則也不夠詳盡完備。如在處理具體的土地事務中，各級政府對土地有很大的出讓權、定價權，有關的決策人員、經辦人員擁有很大的自主決定權，這就給公共權力尋租留下了余地。

國土系統(tǒng)有關人士的觀點印證了專家們的分析。據媒體報道，石家莊市國土資源局一位不愿透露姓名的工作人員說，各地國土部門獨攬賣地權，一手握著“指標”，一手連著開發(fā)商，大量交易缺乏透明度。如果缺乏行之有效的監(jiān)督機制，最終難免埋下尋租的種子。

5、根治土地腐敗重在權力制約

“對國土系統(tǒng)的腐敗現象，要改變以往按部就班、零敲碎打的做法，而是要大喝一聲、猛拍一掌，堅決遏制腐敗的滋生蔓延?！眹临Y源部部長徐紹史認為，要遏制腐敗的滋生蔓延，國土系統(tǒng)就迫切需要改變管理方式。

如何從長遠構筑起國土系統(tǒng)的“廉潔生態(tài)”？柏維春教授認為，解決問題的措施應該體現以防為主。他提出了四點建議：“一是公開透明。政府須將土地出讓、規(guī)劃、調整等信息公開，以方便企業(yè)、民眾參與決策和實施監(jiān)督，解決權力封閉運行問題。二是分權放權。政府(部門)的職能應該定位于制定土地政策，保護土地資源，規(guī)范土地市場，且實行多部門共同參與決策，將土地價格評估等微觀的事務性權力交由規(guī)范的社會組織行使。三是風險防范。針對土地部門工作的重點部位、關鍵環(huán)節(jié)，尋找和確定廉政風險點，建立科學有效的風險防范機制。四是政績引導。改革政府(部門)政績評價指標體系，去政績指標‘唯GDP化’，增加‘合理利用土地資源、改善民眾居住條件’指標及其權重?！彼J為應進一步完善土地市場體系，健全公平、公正的交易規(guī)制，構建陽光交易平臺。

對于如何提高防治效果，起訴王海風案的安徽省蚌埠市檢察院公訴處檢察官提出建議：在處理土地使用問題時，一定要嚴格把關，嚴格依法依規(guī)辦事。另外，可以將土地出讓的招標權交給中立的單位來操作，這樣可以避免官商勾結。強化國土部門內部程序的約束力，防止個人特權，任何領導的決策都要通過部門審議和監(jiān)督，領導應說明作出決策的理由，部門應根據相關事實進行可行性研究。同時，加大法制教育和宣傳力度，警示公職人員打消貪念，告誡廣大用地者采取正當方式合理取得用地。