■主持人：岳振

國務(wù)院總理溫家寶10日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。本次會議強(qiáng)調(diào)，堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。會議要求各地區(qū)、各有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)和督促檢查，加大對違法違規(guī)用地行為的處罰力度，切實(shí)抓好落實(shí)。

關(guān)于大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象，輿論討論已久，應(yīng)該講，“堅決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”的精神與近些年各地因此引發(fā)的諸多社會矛盾有著必然的因果關(guān)系。在這個背景下，拆遷制度的改革勢必加速推進(jìn)，有消息說，集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在土地管理法修改中做統(tǒng)籌考慮。從改革的角度講，這些信號尤為珍貴。

的確，因征地拆遷引發(fā)的社會矛盾日趨尖銳，相關(guān)制度建設(shè)與改革不能停滯不前。當(dāng)然，即使新規(guī)出臺，可能也解決不了所有問題，何況其本身亦存不少爭議，但一部完善、健全、合理的法律條例至少可以擺脫“惡法”之嫌。

針對拆遷制度的改革問題，中國經(jīng)濟(jì)時報圓桌論壇組織了本期討論，我們將請嘉賓談?wù)剳?yīng)該如何理性認(rèn)識強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的極端事件以及民眾權(quán)益受損問題，最關(guān)鍵的是請各位談?wù)劜疬w制度變革的必要性、難點(diǎn)及具體操作等問題。

今天的嘉賓是：北京大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)教授張千帆，上海交通大學(xué)公共政策研究所所長顧建光教授，中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長喬新生教授，北京市正平律師事務(wù)所主任律師練衛(wèi)爭。謝謝各位參與今天的討論。

地方政府加快拆遷步伐

中國經(jīng)濟(jì)時報：從媒體最近的報道來看，因拆遷導(dǎo)致的極端事件頻繁發(fā)生，很多人都說這是新拆遷條例出臺前地方政府“最后的瘋狂”。對這些極端事件，各位怎么看？

張千帆：新拆遷條例帶來的懸念確實(shí)助長了地方政府的“最后瘋狂”，加班加點(diǎn)“強(qiáng)拆”、“搶拆”，但是關(guān)鍵還是在于民眾缺乏理性維權(quán)意識。

喬新生：我國城市房屋征收拆遷的邊際效用正在不斷遞減，地方政府普遍存在焦慮感。眾所周知，我國《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后，國務(wù)院即著手修改《城市房屋征收拆遷條例》，控制城市征收拆遷的規(guī)模，提高城市征收拆遷的成本。在這種情況下，一些地方政府產(chǎn)生了危機(jī)感，他們希望通過加快房地產(chǎn)拆遷步伐，獲取最后的收益。部分地方財政惡化，也是導(dǎo)致拆遷暴力事件發(fā)生的原因之一。

練衛(wèi)爭：最近幾年，房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模擴(kuò)大了，土地更加珍貴，越來越值錢，強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的極端事件就更加頻繁。之所以發(fā)生這些野蠻拆遷事件，這與強(qiáng)制拆遷制度有密切關(guān)系。經(jīng)濟(jì)行為，不同于倫理行為，它在本質(zhì)上說，具有野蠻性。房屋拆遷制度，恰好為房地產(chǎn)開發(fā)商以及開發(fā)建設(shè)主體，提供了一個作惡的空間。

顧建光：此類極端事件連續(xù)發(fā)生，確實(shí)應(yīng)該引起足夠的重視。且不論引發(fā)此類事件的各種緣由，這類事件的普遍性本身反映出公民權(quán)利的保護(hù)在一些地方政府那里始終沒有得到足夠的體現(xiàn)。這種負(fù)面影響的后果，其實(shí)是無法用一些地方取得的所謂GDP指標(biāo)或別的什么政績指標(biāo)來加以彌補(bǔ)的。

中國經(jīng)濟(jì)時報：強(qiáng)拆背后究竟有一條怎樣的利益鏈？

張千帆：強(qiáng)拆背后是不按市價公正補(bǔ)償形成的強(qiáng)烈利益驅(qū)動。既然補(bǔ)償差價使得征地拆遷成為一件利潤巨大的事情，地方政府尤其是開發(fā)商當(dāng)然急于看到利潤兌現(xiàn)，因而必然會想方設(shè)法實(shí)現(xiàn)強(qiáng)拆。具體哪些勢力成為拆遷利益鏈條中的一個環(huán)節(jié)，是不重要的，關(guān)鍵在于所有這些環(huán)節(jié)都是為了實(shí)現(xiàn)拆遷利益服務(wù)的。

顧建光：事實(shí)上，這里面的利益鏈條是很明顯的。首先是實(shí)施開發(fā)的房地產(chǎn)商在其中有著巨大的利益，而他們的利益又和一些地方政府部門在其中的利益糾結(jié)在一起，因此，背靠強(qiáng)勢利益集團(tuán)和公權(quán)力的拆遷執(zhí)行機(jī)構(gòu)就敢于肆意而為。

唯GDP是從的思維模式應(yīng)該改變

中國經(jīng)濟(jì)時報：針對一些拆遷悲劇，有當(dāng)?shù)毓賳T發(fā)表文章，說“沒有強(qiáng)拆就沒有新中國”，說沒有強(qiáng)拆，地方難以發(fā)展，沒有強(qiáng)拆，就沒有中國的城市化。后來媒體報道說，當(dāng)?shù)匾恍┩诵莞刹空J(rèn)為事態(tài)發(fā)展到不可收拾是因?yàn)椤皼]有控制住局面”，不應(yīng)該免掉當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)。輿論廣泛認(rèn)為這種言論代表了地方政府的普遍觀點(diǎn)，對此，幾位如何評價？

張千帆：關(guān)鍵問題在于發(fā)展究竟為了什么？為了誰的利益？又剝奪了誰的利益？如果城市化只不過是增加了GDP數(shù)字、幾座高樓和大批貪官，背后的代價是大量失地農(nóng)民、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞，那么我們寧肯不要這種“發(fā)展”。

顧建光：從世界各國的發(fā)展來看，城市化過程事實(shí)上是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的過程中出現(xiàn)的。各國政府在其中所起的最多只是順應(yīng)疏導(dǎo)和提供服務(wù)的作用。而我們的有些地方政府官員有些“過分自信”，以為通過他們的行為就可以人為地完成我國各地方的城市化過程，尤其是將強(qiáng)拆作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的驅(qū)動力，這種觀點(diǎn)放到哪里都是無稽之談。

練衛(wèi)爭：這篇為拆遷辯護(hù)的文章談到了幾個問題，需要我們認(rèn)真把握。第一，房屋強(qiáng)制拆遷，土地征收，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相結(jié)合發(fā)展進(jìn)程中的問題。強(qiáng)征、強(qiáng)拆問題，怎么解決？必須放在這個歷史發(fā)展的進(jìn)程中去思考，從整體上來認(rèn)識、把握這個問題，提出治本之道。第二，政府的角色。在計劃經(jīng)濟(jì)年代，政府什么都管。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)怎樣的角色？是“守夜人”，還是積極政府，還是其他什么角色？政府究竟要做哪些事？這個問題，需要我們認(rèn)真思考。

顧建光：應(yīng)該改變原來的唯GDP及相關(guān)考核指標(biāo)的急功近利式的思維模式，真正樹立起符合科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會要求的思維方式。為官一任應(yīng)該更多地為當(dāng)?shù)匕傩盏拿裆?，而不只是為自己的政績和利益著想?/p>

讓地方政府擁有更多經(jīng)濟(jì)話語權(quán)

中國經(jīng)濟(jì)時報：司法途徑其實(shí)是避免極端事件的最好方式，在司法實(shí)踐中，練律師的感受是什么？

練衛(wèi)爭：我作為律師，以前遇上被拆遷人欲找律師向法院起訴的事，首先告訴他，拆遷糾紛的官司，非常難以勝訴。這類案件，大部分是敗訴。原因在于現(xiàn)行拆遷條例安排的拆遷制度，就不公平。開發(fā)商與土地及房屋所有權(quán)人，本來是平等的民事財產(chǎn)關(guān)系（或者說經(jīng)濟(jì)關(guān)系）的當(dāng)事人，現(xiàn)行拆遷條例卻把兩者搞成了不平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，變成拆遷人與被拆遷人。拆遷人、開發(fā)商可以憑借政府權(quán)力，獲得地位優(yōu)勢；老百姓處于劣勢。就“條例”本身而言，這是其一。

其二，在實(shí)際操作中，當(dāng)?shù)卣闪Ｘ?zé)機(jī)構(gòu)×××指揮部，國土、規(guī)劃、公安、城管等部門齊上陣，被拆遷戶是無法與他們正面抗衡的。上面提到的文章總結(jié)教訓(xùn)時說，“這次強(qiáng)拆出事，在對×家實(shí)施強(qiáng)拆可能出現(xiàn)的問題估計過于樂觀，現(xiàn)場處置也存在一些疏漏”，說不定下一次強(qiáng)拆，政府就會配備消防、醫(yī)生等人員，萬一在強(qiáng)拆沖突中，有被拆遷人發(fā)生高血壓、心臟病什么的，醫(yī)生就派上用場了。

其三，在現(xiàn)行拆遷條例安排下，房屋所有權(quán)人、被拆遷人，如果阻止強(qiáng)制拆遷，其行為是違法的：輕者治安拘留，重者暴力抗法，將被追究刑事責(zé)任。

其四，拆遷人、開發(fā)商等項(xiàng)目業(yè)主，擁有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，他有錢打官司，撒幾個小錢就能應(yīng)付。但是，老百姓的房屋被強(qiáng)拆，不少是往往打不起官司。所以，有的干脆放棄訴訟，走上訪之路。

其五，在拆房、征地領(lǐng)域，往往是腐敗的多發(fā)地，腐敗官員往往干預(yù)法院審案。

中國經(jīng)濟(jì)時報：土地開發(fā)存在巨大利益誘惑，因此被學(xué)界和媒體稱為“權(quán)力與資本的合謀”，并對此提出尖銳批評，那么普通老百姓如何才能與之抗衡？

喬新生：地方政府之所以借助于房地產(chǎn)開發(fā)獲取財政收入，從經(jīng)濟(jì)上來看是由于中國實(shí)行了不合理的分稅制改革，從政治上來看則是由于對地方政府缺乏民主監(jiān)督。假如改革分稅制，讓地方政府擁有更多的經(jīng)濟(jì)話語權(quán)，加快政治體制改革，讓地方政府官員必須隨時接受當(dāng)?shù)孛癖姷谋O(jiān)督，等等，那么，就不可能出現(xiàn)那么多暴力拆遷現(xiàn)象。

張千帆：權(quán)力與資本合謀產(chǎn)生的力量很強(qiáng)很可怕，弱勢百姓幾乎沒有任何辦法，因而才引發(fā)了非理性行為。要維護(hù)自己的權(quán)利，老百姓除了尋求正常渠道救濟(jì)之外，只有訴諸媒體、網(wǎng)絡(luò)等社會輿論獲得更廣泛的支持。長遠(yuǎn)來看，要從根本上改變這種狀況，還需要改善制度環(huán)境，通過改選村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，讓這些機(jī)構(gòu)真正代表和反映民眾的利益，進(jìn)而監(jiān)督地方官員并對地方?jīng)Q策產(chǎn)生影響。

拆遷立法應(yīng)重視公民參與

中國經(jīng)濟(jì)時報：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例草案》自今年1月征求意見，至今未果。據(jù)說，全國人大對相關(guān)議案的回復(fù)中明確提出“集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在土地管理法修改中做統(tǒng)籌考慮”，各位對“拆遷新規(guī)”有什么樣的期待？

喬新生：一個很偶然的因素，我參與了國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例的討論工作。非常坦率地說，我不同意將房屋拆遷分為強(qiáng)制拆遷和非強(qiáng)制拆遷。從某種意義上來說，房屋拆遷意味著公民重要財產(chǎn)權(quán)利的消失。在涉及公民基本財產(chǎn)權(quán)利方面，最好制定法律而不是行政法規(guī)。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)首先明確立法宗旨，在充分保護(hù)公民財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定城鎮(zhèn)房屋征收拆遷條例。假如制定行政法規(guī)的目的是為了加快城市房屋征收債權(quán)的步伐，那么，這樣的行政法規(guī)非但不能解決問題，反而會引發(fā)更多的問題。所以，暫停條例修改工作是完全正確的。

練衛(wèi)爭：我個人不贊成出臺這個新條例，這是新瓶裝舊酒。全國人大準(zhǔn)備把房屋拆遷放在集體土地征收中，統(tǒng)籌考慮，立法思路是正確的。土地派生出房屋，不解決土地征收問題，就無法真正解決房屋強(qiáng)制拆遷問題。我盼望全國人大加快立法步伐，廢除《土地管理法》，制定《土地法》，至少要大刀闊斧地修改《土地管理法》，其中專門有一章規(guī)定土地及房屋征收，立法界定“公共利益”的范圍；立法規(guī)定征收的權(quán)限、程序、補(bǔ)償、司法救濟(jì)等等。

顧建光：新的拆遷條例應(yīng)該可以在制度層面上來消除目前在各地出現(xiàn)的拆遷亂象。希望新拆遷條例對“公共利益”給予更為準(zhǔn)確的界定，必須在“公共利益”與“商業(yè)利益”之間加以嚴(yán)格的區(qū)分。應(yīng)該說，目前各地征地拆遷大多屬于商業(yè)利益的性質(zhì)。在屬于商業(yè)利益的征拆中，政府應(yīng)該嚴(yán)格界定自己的僅為仲裁者的角色。只有在嚴(yán)格屬于公共利益范疇的情況下，政府才可以扮演征拆的主角。新的法規(guī)應(yīng)該盡量不給很可能出現(xiàn)的偷換“公共利益”概念和“商業(yè)利益”概念的做法留有空間。另外，即便是屬于“公共利益”征拆的范疇，也應(yīng)該給予“被征收人”的財產(chǎn)以不低于市場均價的補(bǔ)償。

張千帆：我希望今后出臺的新條例不論如何規(guī)定，都具備有效實(shí)施的機(jī)制。而從以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，要有效實(shí)施，民眾必須能夠充分參與整個決策過程，否則，法律規(guī)定得再好，仍然只是落實(shí)不了的空文。因此，我認(rèn)為新法成敗的關(guān)鍵在于其是否重視公民參與程序。

練衛(wèi)爭：我國的房屋拆遷、土地征收制度設(shè)計，常常誘發(fā)、催生人的野蠻行為。案件發(fā)生后，追究涉案人員的刑事責(zé)任固然重要，但從政府層面而言，改革征地、拆房制度，更加重要。鄧小平說得好：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”“如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)?！?/p>