走向消費(fèi)大國的第二次轉(zhuǎn)型，是對政府理念和決斷力的考驗(yàn)。中國改革開放30年的實(shí)踐表明，每當(dāng)轉(zhuǎn)型與改革到了重要的歷史關(guān)口，都需要政府站在歷史的高度，順應(yīng)時(shí)代變化的規(guī)律，解放思想，對轉(zhuǎn)型與改革做出具有前瞻性、戰(zhàn)略性的部署。無論是十一屆三中全會，還是鄧小平同志的“南巡”講話，都對后來若干年轉(zhuǎn)型與改革發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

走向消費(fèi)大國的第二次轉(zhuǎn)型，是對政府轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。第二次轉(zhuǎn)型同樣需要政府扮演改革發(fā)起者、領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、宣傳者的角色。但與第一次轉(zhuǎn)型有所不同，中國已進(jìn)入政府轉(zhuǎn)型時(shí)代，政府轉(zhuǎn)型成為第二次轉(zhuǎn)型全局性的決定性因素。只有政府自身實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，才能擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)和駕馭第二次轉(zhuǎn)型的歷史重任；只有政府自身實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，第二次轉(zhuǎn)型關(guān)鍵領(lǐng)域的改革才能有實(shí)質(zhì)性突破。

第一章 政府轉(zhuǎn)型——第二次轉(zhuǎn)型中的重要角色

如果說30年前開啟的第一次轉(zhuǎn)型，使中國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)代，那么，新階段的第二次轉(zhuǎn)型，中國將進(jìn)入一個(gè)政府轉(zhuǎn)型時(shí)代。把握第二次轉(zhuǎn)型的基本規(guī)律和歷史趨勢，需要認(rèn)真研究政府轉(zhuǎn)型在第二次轉(zhuǎn)型中的扮演的角色。

政府轉(zhuǎn)型是我們在2003年SARS危機(jī)期間提出的一個(gè)概念，近七八年來成為理論界的共識，也成為新時(shí)期行政體制改革的主線?；剡^頭來看，政府轉(zhuǎn)型的提出是對第二次轉(zhuǎn)型比較早的探索。也就是說，對第二次轉(zhuǎn)型的探索，是從對經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的再認(rèn)識開始的。

1. SARS危機(jī)集中暴露了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的矛盾

2003年的SARS危機(jī)給中國發(fā)展方式敲響最大的警鐘，就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府已經(jīng)難以為繼。當(dāng)時(shí)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的認(rèn)識可以歸結(jié)為四個(gè)方面：

（1）比照傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府是一個(gè)進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的形成，是對“以階級斗爭為綱”的歷史性超越，對中國推動改革開放，解放和發(fā)展生產(chǎn)力發(fā)揮了歷史性的作用。

（2）政府長期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，起主導(dǎo)作用，這種模式難以為繼。主要表現(xiàn)在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)弊多利少，難以為繼。在SARS危機(jī)前的經(jīng)濟(jì)過熱中，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府引發(fā)的資源環(huán)境矛盾突出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲、產(chǎn)能過剩等問題都已經(jīng)比較充分地暴露出來。

（3）不恰當(dāng)?shù)匕驯緫?yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品推向市場，推向社會。例如農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比還有一些退步，這是SARS危機(jī)中比較被動的直接原因。

（4）企業(yè)已成為發(fā)展的主體力量，改變經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。民營經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和容納社會就業(yè)的主力軍和生力軍，這為政府從直接辦企業(yè)、搞投資建設(shè)中退出提供了基礎(chǔ)條件。

專欄3.1：SARS危機(jī)期間第一次提出“建設(shè)公共服務(wù)型政府”

SARS危機(jī)是中國改革發(fā)展進(jìn)入新階段遇到的一次突發(fā)性公共事件。它反映出改革發(fā)展實(shí)踐中的某些具體偏差，反映出政府在公共衛(wèi)生、尤其是農(nóng)村公共衛(wèi)生等社會事業(yè)方面的欠賬太多。從SARS危機(jī)中吸取教訓(xùn)，最具實(shí)質(zhì)性的行動步驟是加快政府改革，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

1. 從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”，是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，比照傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，是一個(gè)重大的進(jìn)步。從改革的要求說，這又只能是一個(gè)過渡。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府有兩個(gè)嚴(yán)重的誤區(qū)：一是政府長期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，起主導(dǎo)作用；二是不恰當(dāng)?shù)匕驯緫?yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品，如農(nóng)村公共衛(wèi)生，推向市場，推向社會。國內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，長期以GDP經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)，忽視了經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和社會公平的增長是一種不可持續(xù)的增長。

2. 從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”，是市場化改革進(jìn)程的必然選擇。市場化改革走到今天，已為建立公共服務(wù)型政府奠定了重要的基礎(chǔ)。第一，市場經(jīng)濟(jì)的主體是企業(yè)而且主要是民營企業(yè)，政府不應(yīng)當(dāng)也不可能再充當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體力量。第二，政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)是不成功的，日本也好，韓國也好，都為此付出了沉重的代價(jià)。從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)向市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，是市場化改革的必然趨勢。第三，政府是市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者而不是審批者，政府的主要職責(zé)是創(chuàng)造市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的宏觀調(diào)控。為此，從審批型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，是一個(gè)需要盡快解決的重大問題。第四，政府不是國有企業(yè)的“婆婆”，也不能充當(dāng)國有企業(yè)的“老板”，國有資產(chǎn)市場化是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的正確途徑。無論從哪一個(gè)方面說，市場化改革都對建立公共服務(wù)型政府提出了一系列新的要求。另一方面，也只有推動政府及時(shí)轉(zhuǎn)變以GDP為中心的經(jīng)濟(jì)管理模式，通過為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的法規(guī)政策環(huán)境和有序競爭的秩序，加大公共管理力度，保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的充分供給，才能為經(jīng)濟(jì)增長提供新的動力。

3. 從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”，是新階段政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的作用十分重要。但是，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，隨著社會不確定因素的逐步增多，政府就要強(qiáng)化其公共服務(wù)的職能。在SARS危機(jī)之初，政府出現(xiàn)應(yīng)對機(jī)制不健全，某些地方和政府部門工作不力，反映了轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中政府職能的現(xiàn)狀，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能比較強(qiáng)，公共服務(wù)的職能相當(dāng)薄弱。SARS危機(jī)告誡我們，政府把自己的主要職責(zé)放到管理社會公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)方面，才能使社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步進(jìn)行，才能夠有效地應(yīng)對各類突發(fā)性公共事件。

2. 從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型

基于對經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的認(rèn)識，我們提出，從SARS危機(jī)中吸取教訓(xùn)，最重要的是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，即加快由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。建設(shè)公共服務(wù)型政府通過國務(wù)院2005年的《政府工作報(bào)告》和2006年召開的中共中央十六屆六中全會文件正式提出。

隨著改革發(fā)展實(shí)踐的深入，以及人們對新階段社會矛盾認(rèn)識的深入，建設(shè)公共服務(wù)型政府的全局性意義逐漸凸顯出來。按照中國國家行政學(xué)院副院長韓康的評價(jià)：“這是中國改革發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期提出的一個(gè)具有歷史意義的綱領(lǐng)性改革目標(biāo)，其理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值完全不亞于提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，盡管現(xiàn)在很多人可能還沒有這樣的認(rèn)識”。事實(shí)上，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，是對第二次轉(zhuǎn)型的最早探索。

（1）政府轉(zhuǎn)型是對新階段中國發(fā)展方式的前瞻性的思考。我們最初對政府轉(zhuǎn)型的探索，并不僅僅局限在行政體制改革的框架內(nèi)，而是對改革開放以來所形成的發(fā)展模式進(jìn)行整體性的反思。當(dāng)時(shí)思考政府轉(zhuǎn)型，雖然是從政府職能的角度看問題，但主要的目的很清楚，就是為了深入探討政府主導(dǎo)的發(fā)展模式的利弊，以及是否可持續(xù)。當(dāng)時(shí)的一個(gè)研究結(jié)論是：政府主導(dǎo)的發(fā)展模式在經(jīng)濟(jì)起飛階段容易取得成功，但日本也好，韓國也好，進(jìn)一步發(fā)展都會遇到制度瓶頸。

（2）政府轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。盡管政府主導(dǎo)的發(fā)展模式在過去很成功，但在中國進(jìn)入發(fā)展型新階段之后，已經(jīng)弊大于利，難以為繼。對政府轉(zhuǎn)型提出了多方面的要求。從經(jīng)濟(jì)層面看，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制既造成權(quán)力與市場結(jié)合，又不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；從社會層面看，政府的公共服務(wù)職能缺位，不利于縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、貧富差距，協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平正義與社會和諧；從政治層面看，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域過大的權(quán)力，不利于規(guī)范和約束公共權(quán)力，還會削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（3）政府轉(zhuǎn)型是第二次轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。政府轉(zhuǎn)型是第二次轉(zhuǎn)型的核心任務(wù)，才使第二次轉(zhuǎn)型有別于第一次轉(zhuǎn)型。第二次轉(zhuǎn)型的主題是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。正因?yàn)橹袊鲗?dǎo)的發(fā)展方式需要改變，才需要政府轉(zhuǎn)型。從這個(gè)意義上來說，政府轉(zhuǎn)型將是開啟第二次轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志和關(guān)鍵因素。同時(shí)，正因?yàn)樾枰D(zhuǎn)型，才會有第二次轉(zhuǎn)型。建設(shè)公共服務(wù)型政府，涉及發(fā)展理念和發(fā)展模式的全面轉(zhuǎn)型，涉及經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、政治體制在內(nèi)的全面改革，不是對原有體制的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，不是簡單地延續(xù)以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌為主要特征的第一次轉(zhuǎn)型。因此，政府轉(zhuǎn)型必然引發(fā)第二次轉(zhuǎn)型。

專欄3.2：公共服務(wù)型政府的內(nèi)涵

所謂“公共服務(wù)型政府”，從經(jīng)濟(jì)層面上說，政府存在是為了糾正“市場失靈”，主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。從經(jīng)濟(jì)層面上說，政府不應(yīng)該直接作為微觀經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭或者依靠壟斷特權(quán)與民爭利；從政治層面上說，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個(gè)安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；從社會層面上說，政府要從社會長遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發(fā)展。

公共服務(wù)型政府是和社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與執(zhí)政黨宗旨相一致的政府治理模式。其之所以能夠?qū)崿F(xiàn)良治和善治，是因?yàn)檫@種政府治理模式還有如下鮮明的特征：第一，政府必須依法行政，一切公共權(quán)力都必須符合憲法和法律，并在憲法和法律的監(jiān)督之下行使；第二，政府是有限權(quán)力政府，政府公共權(quán)力由人民授予，必須嚴(yán)格限定在為人民服務(wù)的范圍內(nèi)；第三，政府是透明政府，嚴(yán)格實(shí)行政務(wù)公開，避免暗箱操作，自覺接受人民群眾的監(jiān)督；第四，政府應(yīng)當(dāng)是精干的政府，必須嚴(yán)格注重降低治理成本并提高服務(wù)質(zhì)量，避免行政機(jī)構(gòu)人員膨脹。

建設(shè)公共服務(wù)型政府，不僅在于實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變，更重要的在于要實(shí)現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變；不僅在于政府應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，更重要的在于政府要為經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)；不僅涉及政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，更在于實(shí)現(xiàn)“政府再造”和推進(jìn)政府的“自身革命”。

從中國企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求看，無論是民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還是混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于政府確實(shí)把經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來；重建社會信用體系，規(guī)范社會秩序，重要的是建設(shè)一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，建設(shè)一個(gè)講誠信、有公信力的政府；建立公共財(cái)政體制，加快推進(jìn)國有商業(yè)銀行的股份制改革，更需要加快政府的宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，政府轉(zhuǎn)型已成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中最具實(shí)質(zhì)性和關(guān)鍵性的改革內(nèi)容。

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，社會多方面的嚴(yán)重失衡日益成為中國社會穩(wěn)定面臨的嚴(yán)峻問題。如何創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，如何把貧富差距約束在經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會公眾所要求的限度內(nèi)，如何逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重差距，尋求符合中國國情的共同富裕之路，都對政府轉(zhuǎn)型提出全面挑戰(zhàn)。加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，不僅是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的客觀要求，也是社會轉(zhuǎn)型越來越迫切的內(nèi)在需求和重要保障。

在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，執(zhí)政黨建設(shè)面臨巨大的內(nèi)部和外部壓力。在中國基本政治制度的約束下，執(zhí)政黨的建設(shè)與政府的轉(zhuǎn)型是直接聯(lián)系在一起的。政府的公共服務(wù)能力反映執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，是執(zhí)政黨與時(shí)俱進(jìn)，主動穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型和推進(jìn)政治改革的重要舉措。（摘自遲福林主編《第二次轉(zhuǎn)型》，中國經(jīng)濟(jì)出版社出版，未經(jīng)許可，請勿轉(zhuǎn)載?。?/p>