重慶地票制度及農(nóng)村土地交易所創(chuàng)設(shè)近兩年來，土地交易日趨活躍。截止2010年9月，重慶農(nóng)村土地交易所共進(jìn)行了十七場地票交易，已交易地票29720畝，成交總金額36.07億元，最高每畝價格達(dá)到了20萬元。重慶地票交易引起了社會各界的廣泛關(guān)注。
?！案亍?惠“三農(nóng)”
18億畝耕地紅線不能動搖，然而，隨著經(jīng)濟(jì)和城市化的快速發(fā)展，城市土地價格不斷上漲，現(xiàn)實中存在大量突破這一紅線的沖動。不管是近年來農(nóng)村建設(shè)用地直接入市的現(xiàn)象，還是農(nóng)村宅基地入市自由流轉(zhuǎn)（小產(chǎn)權(quán)房）的出現(xiàn)，都已經(jīng)表明，用地矛盾日益凸現(xiàn)。正在重慶試點的地票制度，試圖化解這一矛盾。
地票是一種權(quán)利的憑證，其交易的客體的就是將農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。
地票制度以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式，既保證耕地紅線不放松，又為農(nóng)民進(jìn)城后的土地處置建立渠道。
首先，地票成交價款全部用于“三農(nóng)”，扣除必要的復(fù)墾成本后85%支付給農(nóng)民、15%支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，切實保護(hù)“三農(nóng)”權(quán)益。其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的遠(yuǎn)距離、大范圍置換，利用級差土地收益提升偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價值，使一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地能夠分享城市周邊土地的級差收益，獲得更大的市場價值。再次，在充分保障農(nóng)村發(fā)展自身用地空間的前提下，對接城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需，將外延擴(kuò)張式的城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增機(jī)制，調(diào)整為與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤盤活建設(shè)用地存量的新機(jī)制。最后，地票交易實現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的市場化配置，建成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場。
革新拿地模式
傳統(tǒng)上房地產(chǎn)企業(yè)直接通過國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓來獲得房地產(chǎn)用地。而最常見的拿地模式就是通過參與國有土地使用權(quán)招拍掛競爭獲得目標(biāo)地塊的使用權(quán)。
據(jù)重慶國土部門的負(fù)責(zé)人介紹，根據(jù)2008年重慶市人民政府發(fā)布的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》等文件，今后重慶主城區(qū)經(jīng)營性用地，不再下達(dá)國家計劃指標(biāo)，經(jīng)營性用地只能使用地票。今后還將實行“持票準(zhǔn)入”制度，即國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)競買的申請人，必須持相應(yīng)面積的地票或地票保證金收款憑證方可報名參與競買。這可能將房地產(chǎn)企業(yè)的競爭提前，從國有土地使用權(quán)招拍掛程序的競爭提前到爭奪建設(shè)用地指標(biāo)的競爭，促使地票價格逐步攀升，形成更多的資金用于城市反哺農(nóng)村。
而地票交易沒有選擇其他地區(qū)而是重慶進(jìn)行試點，可以看出中央的良苦用心。作為面積最大的直轄市，重慶市總?cè)丝?253萬人，但是主城區(qū)人口只有800萬人，是一個大城市和大農(nóng)村的結(jié)合，也是體現(xiàn)整個中國城鄉(xiāng)差距的一個最好的縮影。這也是為什么中央在2007年將重慶定為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的原因。而地票通過發(fā)揮其反哺農(nóng)村、實現(xiàn)農(nóng)村土地價值及有價證券的功能，成為捆綁城鄉(xiāng)土地，實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村的一柄利器，自然要先在重慶初試鋒芒。
釋放選地空間
以前，房地產(chǎn)企業(yè)在用地區(qū)域的選擇上沒有多少選擇權(quán)。都是政府根據(jù)土地利用年度計劃和城市規(guī)劃的規(guī)定，每年釋放出一部分建設(shè)用地，然后由房地產(chǎn)企業(yè)競爭拿地。但是地票制增加了企業(yè)自主選地的空間。
例如重慶某大型房地產(chǎn)企業(yè)的負(fù)責(zé)人就指出，對于他們房地產(chǎn)商來說，地票增加了企業(yè)自主選地的空間。在土地有限的情況下，這種市場上的運作有利于加速土地的循環(huán)，也減少了房地產(chǎn)市場的不穩(wěn)定，給企業(yè)更大的靈活度。而通過土地供給的靈活，市場也更加的健康，每個企業(yè)都可以根據(jù)自己的選擇去做自己感興趣的東西，也讓市場更加的豐富多彩。
正如重慶農(nóng)村土地交易所相關(guān)負(fù)責(zé)人的所說，地票制度的一大亮點就是企業(yè)用地模式發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。在原有模式下，企業(yè)只能在政府給定的范圍內(nèi)選擇，就好比在食堂打飯，只有固定的幾種選擇。而有了地票，企業(yè)可以根據(jù)自己的需求在符合規(guī)劃的范圍內(nèi)選擇，這就好像在餐館點餐一樣，可以根據(jù)自己的口味和經(jīng)濟(jì)實力選擇。
根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，城市新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)納入土地利用年度計劃，每年由國土資源部上報國務(wù)院先確定了全國總量后，再從中央到地方，層層下達(dá)、分解的。地方各級政府在使用建設(shè)用地指標(biāo)上普遍存在著寅吃卯糧的現(xiàn)象，很多城市已經(jīng)把未來十年、甚至二十年的建設(shè)用地指標(biāo)用完。
以往，提前用完當(dāng)年城市建設(shè)用地指標(biāo)的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規(guī)操作，也即在沒有指標(biāo)的情況下占地，先發(fā)展再說；二是向別的地區(qū)購買其富余的指標(biāo)?，F(xiàn)在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農(nóng)村閑置的建設(shè)用地復(fù)墾成耕地，通過盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，實現(xiàn)城市資金反哺農(nóng)村，同時將騰出來的建設(shè)用地指標(biāo)用于解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)短缺的問題。
地票交易制度在不觸動現(xiàn)行土地管理制度的前提下，改進(jìn)了政府、企業(yè)及農(nóng)民三方主體的利益，還沒有損害任何人利益，可謂是一箭三雕的帕累托最優(yōu)的改進(jìn)。更為重要的是，地票制度是在現(xiàn)有土地管理體制內(nèi)的一次改革，彌合了事實與規(guī)范之間的差距，維護(hù)了現(xiàn)有的土地管理法律秩序。
地證券化漸行漸近
地票作為一種指標(biāo)，本身就擁有它的證券性。據(jù)了解，重慶地票現(xiàn)在已經(jīng)有了第一宗地票質(zhì)押的先例。
在這一次調(diào)研的過程中，筆者無論是在和相關(guān)部門交流時，還是在和企業(yè)和基層交流時，都感覺到，整個重慶在是否開放地票交易的二級市場的問題上，都持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。
一方面，二級市場的引入，可以對于地票一級市場的交易起到良性的推動作用，組織完善、經(jīng)營有方、服務(wù)良好的二級市場將初級市場上所發(fā)行的地票快速有效地分配與轉(zhuǎn)讓，使其流通到其它更需要、更適當(dāng)?shù)?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_263.html" target="_blank" class="keywordlink">投資者或者需要者的手中。而且通過二級市場可能能夠進(jìn)一步的顯化地票價值，這樣對于農(nóng)村的反哺力度也會增強(qiáng)。
但另一方面，如重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國所說的，“放開二級市場，會影響到一級市場的交易和價格，核心是地票供應(yīng)量要控制在多少規(guī)模。如果把要使用的指標(biāo)作為常量，那二級市場上就出現(xiàn)一個變量。如何把握好變量，理順其與建設(shè)用地市場的關(guān)系，這是一個必須認(rèn)真研究透徹的問題。而且二級市場帶來的巨大利益和變數(shù)會不會使得地票制度本身背離當(dāng)初制定制度時所追求的盤活農(nóng)村集體土地的目標(biāo)？開放二級市場后可能產(chǎn)生的泡沫如何監(jiān)控？未來土地開發(fā)的權(quán)利和實際土地建設(shè)兩者間如何接軌？這都是下一步相關(guān)部門需要考慮的問題。（本文為中國政法大學(xué)研究生社會實踐成果）
