正是土地財政的痼疾，導致地方政府落實土地調控政策不明確。如何才能解決地方政府對土地收入的依賴？業(yè)內人士認為，可以通過改變土地出讓模式、調整中央和地方的分配政策以及改革官員考核機制等進行，而物業(yè)稅、房產稅等稅制改革則有利于建立相對穩(wěn)定的稅源，但最終還是需要調整經濟結構、優(yōu)化產業(yè)結構，這樣才是長久之計。

土地出讓金同比再創(chuàng)新高！在被稱為史上最嚴政策的持續(xù)打壓下，樓市的這則消息顯然讓人驚愕。而在其背后，正是土地財政的痼疾，導致地方政府落實土地調控政策不明確。

有專家認為，現(xiàn)在的土地財政，不僅影響著房價的漲跌，惹得民聲沸騰，更重要的是阻礙經濟增長方式的轉變，體現(xiàn)在抑制國內需求的增長、加劇收入分配差距擴大以及導致產業(yè)結構調整與產業(yè)升級緩慢。

但如何才能解決地方政府對土地收入的依賴？業(yè)內人士認為，可以通過改變土地出讓模式、調整中央和地方的分配政策以及改革官員考核機制等進行，而物業(yè)稅、房產稅等稅制改革則有利于建立相對穩(wěn)定的稅源，但最終還是需要調整經濟結構、優(yōu)化產業(yè)結構，這樣才是長久之計。

高壓下的亢奮土地

地價與房價的“抬轎”效應，使得國土部在樓市調控中扮演著重要角色。

早在今年初第一波樓市調控中，在中央各大部委中，國土部就率先出臺配套政策；而在4月17日由“新國十條”引領的第二波調控中，國土部不僅在土地市場中擔負調控的主角，而且還參與到與住建部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、監(jiān)察部等其他部委的聯(lián)合行動中；而9月27日，國土部聯(lián)合住建部發(fā)文要求進一步加強房地產用地管理，此后“9·29”第三波樓市調控順勢而發(fā)。

梳理國土部在土地市場的調控方式，有保有壓、加大問責且日趨嚴厲成為其中的關鍵點。

3月10日，國土部發(fā)布《關于加強房地產用地供應和監(jiān)管有關問題的通知》，文中提出加快住房建設用地供應計劃編制、促進住房建設用地有效供應、切實加強房地產用地監(jiān)管以及建立健全信息公開制度4大要求15個要點。

4月15日，18萬公頃全國供地計劃、保障房用地占比77%的數(shù)據(jù)出爐；而在“新國十條”中，國務院要求增加居住用地有效供應，國土部門要加大專項整治和清理力度，嚴格依法查處土地閑置及炒地行為，并限制有違法違規(guī)行為的企業(yè)新購置土地。在8月19日，國土部通報了查處的2208宗各類違法用地，其中閑置土地2044宗，國土部有關負責人同時表示，下一步將督促各地加快查處進度，維持對違法違規(guī)房地產用地的高壓態(tài)勢，形成強大的聲勢與壓力。

直到9月27日出臺的《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》中，國土部再次強調力推保障房建設落實、嚴格土地出讓管理，對于企業(yè)違約開發(fā)土地、因自身原因導致土地閑置一年的，都將禁止競買資格。

盡管今年國土部執(zhí)行高壓的嚴控政策，但仍難掩土地市場的亢奮。

就在國慶前夕，上海的土地拍賣市場上，長風地塊的單價地王紀錄再度被刷新，當日12幅土地成交金額逾197億，宅地基本溢價率都在50%以上。而在此前，廈門、廣州以及南京等地也均爆出“地王”。

近日中國指數(shù)研究院的一份報告也顯示，今年前三季度105個重點觀測城市土地出讓金收入總額高達1.17萬億，同比增長75.2%。這不禁讓人生疑，為何地價越調越高呢？

“土地出讓金占據(jù)著地方財政收入的大部分，土地財政的現(xiàn)實使得各地在落實土地調控政策中面臨著不確定因素，而且今年保障性住房用地和資金的加大，更讓地方財政問題相當突出?！比浡?lián)研究院副院長陳寶存表示。

記者也發(fā)現(xiàn)，雖然“新國十條”中明確要求，在堅持和完善土地招拍掛制度的同時，探索“綜合評標”、“一次競價”、“雙向競價”等出讓方式，抑制居住用地出讓價格非理性上漲。但這樣的要求卻并沒有在地方得到相應的落實和執(zhí)行。僅北京在4月份開始實行“限房價競地價”新政，其首塊住宅土地因報價超過預設拍賣上限流拍。而深圳近期也以“定地價競房價”的方式掛牌出讓一塊居住用地。

土地財政阻礙發(fā)展方式轉變

土地市場的量價齊升，又讓人對未來房價的高企充滿了擔憂。

“高房價的形成，是與土地供給市場的政府寡頭壟斷等密切相關。行政性一家高度壟斷賣地，即使是招拍掛，它也不是社會主義的市場經濟，而是行政主導和壟斷的土地市場?！敝洕鷮W家、中央黨校研究室副主任周天勇表示。

但在財政部財政科學研究所副所長劉尚?？磥?，房價是各種因素決定的，是由供求關系決定的，而不是單一的地方政府的賣地行為造成的。他舉例，上海土地財政所占比重就相對較低，但是上海的房價依然很高，所以房價與地方政府的賣地收入并沒有直接的聯(lián)系。

“地方政府過于依賴房地產開發(fā)所帶來的財政收入，存在著比較高的風險。因為房地產市場的發(fā)展是波動的，具有階段性，不可能持續(xù)地高速增長?！眲⑸邢Ｒ蔡钩型恋刎斦谋撞?。

新華社曾發(fā)表時評指出，把出讓土地作為地方的主要財源，在某種程度上是一種“一榮俱損”的短期行為。一方面，在滾滾而來的財政收益和“政績”面前，百姓的買房承受能力、耕地保護紅線都顯得蒼白無力；另一方面，一屆政府把今后50年到70年的土地收益一次性收取，實際上是預支了未來若干年的土地收益總和。這種“透支”必然影響資本、資源的合理配置，損害地方經濟協(xié)調發(fā)展。

“巨額土地出讓金表面上看增加了財政收入、做大了GDP總量，實際上抑制了消費需求、不利于經濟發(fā)展方式轉變?！敝袊恋乜睖y規(guī)劃院土地政策研究中心蔣仁開博士一語道出土地財政對經濟發(fā)展的阻礙作用。

今年以來，我國著力加快轉變經濟發(fā)展方式，提出經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調拉動轉變，其轉變的核心是逐步提高消費需求對經濟增長的貢獻率。

“地方通過多上項目多賣地實現(xiàn)這種外延式擴張，其結果必然是抑制消費增加投資，比如2009年土地出讓收入大幅增加的背后是投資的大量增加，當年全社會固定資產投資22.4846萬億元，比2008年增長30.1%?！笔Y仁開分析認為，土地財政規(guī)模過大的趨勢與擴大消費需求的方向是背道而馳的。

中國土地學會副理事長黃小虎近日撰文表示，由于土地收入大多集中用于城市，這惡化了國民收入分配進而導致城鄉(xiāng)差距擴大，而且抑制了民間投資。而理順收入分配關系，逐步縮小收入分配差距，調整收入分配格局正是加快轉變經濟發(fā)展方式中的要義。

“不僅如此，政府投資影響了產業(yè)結構調整，加劇了產能過剩?！秉S小虎指出，多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建筑業(yè)、房地產業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業(yè)的發(fā)展，生產能力嚴重過剩?！暗投水a業(yè)鏈的過度發(fā)展占用了大量社會資源，與轉變發(fā)展方式的方針是相違背的?！?/p>

求解稅制改革

盡管土地財政飽受弊病，但對于如何擴大地方政府的收入來源、減少對土地收入的依賴，顯然這不是一蹴而就的。

周天勇建議，要改變目前政府一家賣地的高度寡頭壟斷市場，形成土地供應的多個主體。允許城鎮(zhèn)國有集體土地平等進入市場，只要符合規(guī)劃，不再經過征用；允許土地使用權所有者（法人）到市場掛牌交易；同時，延長土地使用年期，形成穩(wěn)定的土地物權，解決土地出讓的接續(xù)問題。

首都經貿大學財稅學院張立彥認為，一方面可以調整土地收益分配政策，包括改進和完善對農民的征地補償制度來適當縮小土地征、賣之間的價差，同時通過中央政府參與土地出讓金的分享，降低地方政府對土地出讓收入的依賴；另一方面就是改革地方政府官員政績評價方法，降低經濟增長率和招商引資額等指標在地方政府政績考核體系中的權重，促進地方政府由“投資型政府”向“服務型政府”的轉型。

在解決地方土地財政問題上，稅制改革也成為眾多專家認為可行的辦法。

“要從根本上解決當前‘土地財政’困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產稅收為主要收入的財政現(xiàn)狀，應該盡快開征物業(yè)稅?！弊》亢统青l(xiāng)建設部住房政策專家委員會副主任顧云昌提出了建議。

他認為，我國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。實際上世界上很多發(fā)達國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過對存量土地征收物業(yè)稅、房產稅等方式創(chuàng)造財政收入，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對穩(wěn)定的財政收入。而且，主觀上也會促使政府平抑地價，而不像我國千方百計抬高地價。

此前發(fā)改委財政金融司有關負責人表示，房產稅一直在進行研究，它的開征可以為地方政府帶來一個穩(wěn)定的主體稅種。而在近期第三波樓市調控的文件中，也明確提出，將加快推進房產稅改革試點工作，并擴大到全國。業(yè)內人士指出，房產稅的出臺將厘清中央與地方財政關系，抑制因為扭曲的土地財政所帶來的短期投資行為。

劉尚希認為，地方政府只有調整經濟結構、優(yōu)化產業(yè)結構，獲取穩(wěn)定的稅源，才是長久之計，這是擺在首位的。只有經濟結構更加合理了、不過分依賴房地產市場的發(fā)展，才能帶動地方經濟的均衡發(fā)展，才能真正獲得可靠穩(wěn)定持久的稅源。