近年來，中國失業(yè)保險(xiǎn)基金增長迅速。從1999年的累積結(jié)余160億激增至2009年的1524億，10年增長了近10倍，年均增長率近20%；即使在2008年中國新增失業(yè)人員2500萬人、占全球新增5000萬人的一半的極端形勢下，失業(yè)保險(xiǎn)基金仍保持著快速增長，2008和2009兩年凈增了545億元，占全部滾存結(jié)余的1/3。

而另一方面，受益人數(shù)卻逐年下降，在金融危機(jī)其間亦然。自1999年實(shí)施《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以來，其受益人數(shù)量曲線呈拋物線狀，從2004年最高點(diǎn)持續(xù)下降，包括金融危機(jī)最為深重的2007和2008年仍連年走低，到2009年創(chuàng)下最低點(diǎn)；而城鎮(zhèn)登記失業(yè)率曲線呈反向發(fā)展，略微上揚(yáng)。兩條曲線發(fā)展趨勢形成一個(gè)“剪刀口”，且有逐年擴(kuò)大的趨向，導(dǎo)致一方面城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)居高不下。

因此，有必要進(jìn)行中國失業(yè)保險(xiǎn)制度和中國失業(yè)保險(xiǎn)基金改革，提高我國失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平。首先，在管理上，一方面，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體，省級政府應(yīng)為責(zé)任主體?？h市各統(tǒng)籌單位應(yīng)采取行政委托的方式將資金委托給省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由后者再作為“委托人”，采取招標(biāo)的方式將資金“外包”給法人投資主體，采取市場化投資方式。只有實(shí)現(xiàn)了以省級政府投資管理的基本體制，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌水平的失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本原則，才能落實(shí)發(fā)行省級政府失業(yè)保險(xiǎn)各種債券的制度設(shè)計(jì)。

另一方面，改革投資體制的基本思路，發(fā)行省級政府失業(yè)保險(xiǎn)特種國債。失業(yè)保險(xiǎn)基金以持有省級政府特種債券為主的投資策略至少有四個(gè)優(yōu)勢：一是利率水平可以明顯提高，不僅高于目前不到2%的利息收入水平，而且中央政府可給予一個(gè)指導(dǎo)原則，各省可以根據(jù)具體情況，自定利息，將利率確定在高于4%-6%正常水平以上，也可體現(xiàn)出各省之間的差異。二是可調(diào)動(dòng)擴(kuò)大覆蓋率的地方政府積極性，改善激勵(lì)機(jī)制，提高失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面的速度。因?yàn)閿U(kuò)面之后必將擴(kuò)充失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模，此舉可部分滿足地方政府的融資需求。三是收益率的提高將為適當(dāng)提高失業(yè)金水平打下基礎(chǔ)。四是可以促進(jìn)資本市場的繁榮，促進(jìn)地方社保部門和財(cái)政部門的融合與合作，促進(jìn)省級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)培養(yǎng)較多專門人才。

提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平則可以通過以下幾個(gè)途徑：

一，適當(dāng)上調(diào)失業(yè)金替代率。中國失業(yè)金水平通常為當(dāng)?shù)刈畹?a href="http://www.luxwatt.cn/flcs/list_10.html" target="_blank" class="keywordlink">工資的60-80%之間，且失業(yè)金替代率總體水平呈下降趨勢，例如北京1999年為30%，2009年下降到17%，中國失業(yè)保險(xiǎn)金替代率還有較大上調(diào)空間。

二，擴(kuò)大覆蓋面以提高制度的“瞄準(zhǔn)率”。失業(yè)保險(xiǎn)的受益對象應(yīng)重點(diǎn)“瞄準(zhǔn)”進(jìn)城務(wù)工的有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體，為此，必須改善失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌單位的激勵(lì)機(jī)制，改革地方失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，防止失業(yè)保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)指標(biāo)的錦標(biāo)主義，防止對失業(yè)保險(xiǎn)基金增長的盲目崇拜。

三，設(shè)立延長失業(yè)金期限的三條“紅線”。我國依據(jù)失業(yè)人員失業(yè)累計(jì)繳費(fèi)期限的不同，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限分別設(shè)定為12個(gè)月、18個(gè)月和24個(gè)月。與歐盟國家的繳費(fèi)期限和待遇期限相比，與一些同等發(fā)展水平的發(fā)展中國家相比，中國失業(yè)保險(xiǎn)的待遇期限顯得太低。建議：

（1）為“總失業(yè)率”設(shè)定一條失業(yè)金自動(dòng)延期的紅線。中央政府可定期制定一個(gè)統(tǒng)一的參考紅線，各省級政府根據(jù)省情予以調(diào)整，達(dá)到紅線之后，延長失業(yè)金期限的程序便自動(dòng)啟動(dòng)。

（2）為“參保失業(yè)率”設(shè)定一條失業(yè)金自動(dòng)延期的紅線。有兩個(gè)思路：一是由中央政府定期公布統(tǒng)一百分比作參考，由地方政府根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平另行制定各自紅線，報(bào)中央政府核準(zhǔn)審批；一是由各省以過去若干年的平均“參保失業(yè)率”為基數(shù)，當(dāng)上升幅度達(dá)到某個(gè)規(guī)定的比例時(shí)，該省便自動(dòng)進(jìn)入延長失業(yè)金待遇期的程序。

（3）為“失業(yè)受益率”設(shè)定一條紅線?？梢允跈?quán)地方政府，在失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)余額較多的地區(qū)，當(dāng)受益率下降到一定程度時(shí)，經(jīng)過上級政府批準(zhǔn)之后可在某些系數(shù)上做一定調(diào)整。

四，建立失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)節(jié)機(jī)制。調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的做法，包括：第一，事業(yè)單位可視為失業(yè)保險(xiǎn)基金的一個(gè)“收入調(diào)節(jié)閥”；第二，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)建立自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制；第三，建立失業(yè)保險(xiǎn)基金“自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制”的核心是失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任主體應(yīng)從中央政府下沉到省級政府。

五，適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)用范圍，對困難企業(yè)給予崗位補(bǔ)貼，對特困群體進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，創(chuàng)造公益性崗位等等。

因此，可以對已經(jīng)失去工作并自主創(chuàng)業(yè)的參保人，設(shè)立一個(gè)“自雇人員創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼”；對自愿到基層社區(qū)擔(dān)任社會工作者的參保人，可設(shè)立一個(gè)“社區(qū)工作者津貼”；對登記失業(yè)的參保人和剛畢業(yè)的大學(xué)生，可設(shè)立“綠色崗位補(bǔ)貼”；對大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生可設(shè)立不同類型的促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)；對16-24歲青年人可設(shè)立類似“青年促進(jìn)就業(yè)計(jì)劃”之類的青年計(jì)劃。

六，對已經(jīng)失去領(lǐng)取失業(yè)金資格但還未重新就業(yè)的失業(yè)人員，可授權(quán)地方政府在特殊時(shí)期建立“延伸失業(yè)金制度”。

（作者鄭秉文為社科院世界社保研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師；楊長漢為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)證券期貨研究所研究員，金融學(xué)院博士。）