“早應(yīng)修改，至今不變?！弊?990年10月1日起施行的《行政訴訟法》至今已逾20年，一位曾在2005年參與行政訴訟法修改建議稿起草的中國(guó)人民大學(xué)行政訴訟法專家直言，修訂行訴法是建設(shè)法治政府重要一環(huán)，但至今沒(méi)有看到修訂的希望。

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出十年建設(shè)法治政府的目標(biāo)。2005年時(shí)任全國(guó)人大法工委行政法室主任李援表示行政訴訟法修改建議稿已形成，為加快建設(shè)法治政府提速。

五年過(guò)去了，《行政訴訟法》修訂仍未出臺(tái)，最大的進(jìn)展是列入第十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃(2008年-2012年)。

“2010年已經(jīng)接近尾聲，在十一屆5年立法規(guī)劃剩下的2年時(shí)間中，我估計(jì)《行政訴訟法》修訂出臺(tái)仍然無(wú)望?！痹?fù)責(zé)起草中國(guó)政法大學(xué)版行政訴訟法修改草案的馬懷德向記者表示，行政機(jī)關(guān)不愿受《行政訴訟法》束縛，用不積極推進(jìn)《行政訴訟法》修改的方式來(lái)軟性抵制法律監(jiān)督是修法一再推遲的原因之一。

現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境是否能夠保障修改后的《行政訴訟法》得到落實(shí)，多位學(xué)者和司法實(shí)務(wù)人士對(duì)此亦表示擔(dān)憂。

“紅頭文件”應(yīng)納入受案范圍

“行政訴訟法的修改牽一發(fā)而動(dòng)全身。”中國(guó)政法大學(xué)公共決策研究中心教授王敬波指出，與刑事訴訟法、民事訴訟法相比，行政訴訟法修改與政治體制改革密切相關(guān)。

“原先行政機(jī)關(guān)是用不出庭、不應(yīng)訴、不答辯、不執(zhí)行等方式來(lái)抵制法院審理行政訴訟，現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)是用拖延行政訴訟法修訂出臺(tái)的方式來(lái)抵制司法對(duì)其監(jiān)督?！瘪R懷德說(shuō)。

馬指出，除了行政機(jī)關(guān)對(duì)修法的抵觸，在重點(diǎn)問(wèn)題上沒(méi)有達(dá)成共識(shí)也是《行政訴訟法》修訂難出臺(tái)的一大原因。

其中受案范圍是行訴法修改重中之重。目前行訴受案范圍局限于對(duì)具體行政行為提起的訴訟；而這些行為又須是侵犯了公民的人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提?！皩?duì)擴(kuò)大受案范圍已經(jīng)達(dá)成共識(shí)了，但是具體擴(kuò)大到什么程度仍有爭(zhēng)議。”馬說(shuō)。

馬懷德曾代理田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證一案，田永一案雖被作為行政案件受理，但因?yàn)樾姓V訟法缺乏明確規(guī)定，法院受理之后引發(fā)法律界對(duì)受教育權(quán)是否屬于行訴受案范圍的爭(zhēng)論。

“除了受教育權(quán)，人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的其他權(quán)利比如公民的政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等受到侵犯是否可訴？?jī)?nèi)部行政行為比如公務(wù)員對(duì)上級(jí)的處罰決定不服是否可訴？抽象行政行為比如地方政府出臺(tái)的法規(guī)侵犯自己合法權(quán)利是否可訴？”馬懷德認(rèn)為，這些都應(yīng)該在行政訴訟法中加以明確，他建議取消行政訴訟法所設(shè)定的各種門檻，使得所有侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為均納入行政訴訟范圍，從而保障相對(duì)人的各種合法權(quán)益。

此外，按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)抽象行政行為(俗稱“紅頭文件”)不得提起訴訟，只能通過(guò)其他監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問(wèn)題。

王敬波指出，此次修法有望將“紅頭文件”列為受案范圍，即公民認(rèn)為政府發(fā)布的“紅頭文件”侵犯其合法權(quán)益的可以向法院提出訴訟。

行政訴訟不解決爭(zhēng)議？

除受案過(guò)窄之外，行政訴訟不能切實(shí)解決行政爭(zhēng)議也阻礙了行政訴訟本應(yīng)具有的公民權(quán)利救濟(jì)功能的發(fā)揮。

目前《行政訴訟法》只規(guī)定了法院要審查行政行為合不合法，并沒(méi)有明確說(shuō)法院要解決行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議。

7月17日，陜西省榆林市橫山縣波羅鎮(zhèn)山東煤礦和波羅鎮(zhèn)樊河村發(fā)生了群體性械斗， 造成87人受傷。

“此事件爆發(fā)就與當(dāng)?shù)胤ㄔ簺](méi)有及時(shí)解決行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議有關(guān)?！瘪R分析說(shuō)，當(dāng)?shù)貎杉?jí)法院審理之后只是說(shuō)當(dāng)?shù)貒?guó)土廳批準(zhǔn)變更《采礦許可證》的行政行為違法，但是采礦權(quán)究竟應(yīng)該給誰(shuí)法院并沒(méi)有裁判。于是當(dāng)事人雖然贏了官司還是拿不到采礦權(quán)，最終民怨累積釀成流血慘劇，馬懷德建議《行政訴訟法》修改中應(yīng)該明確行政訴訟以解決爭(zhēng)議為基本功能，避免行政部門規(guī)避執(zhí)行法院判決，原告贏了白贏的情況發(fā)生。

馬透露，在其參加的行政訴訟法修改的歷次專家研討會(huì)中，在《行政訴訟法》如何對(duì)公益訴訟加以規(guī)定、行政訴訟是否可以適用調(diào)解方式、原被告資格如何認(rèn)定關(guān)鍵問(wèn)題仍有爭(zhēng)議。

目前修法上各界達(dá)成的共識(shí)除擴(kuò)大受案范圍之外，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，行政判決方式應(yīng)該多樣化，不應(yīng)局限于現(xiàn)行《行政訴訟法》確定的撤訴判決、維持判決、履行判決和變更判決四種，最高人民法院通過(guò)司法解釋增加了確認(rèn)判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決兩種判決方式，但考慮到現(xiàn)實(shí)需要應(yīng)進(jìn)一步增加判決方式。

二是改變目前行政案件只適用合議制的方式，引入獨(dú)任制，即對(duì)于事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的行政案件可以采用審判員一人對(duì)具體案件進(jìn)行審理和作出裁判的獨(dú)任制方式，以提高案件審理效率。

要修法，更要政改

“我們現(xiàn)在對(duì)《行政訴訟法》修改千呼萬(wàn)喚，但是即使法律如愿修改出臺(tái)，如何保證法律落到實(shí)處而不是一紙空文，仍是難題。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示。

馬懷德認(rèn)為，目前《行政訴訟法》因行政機(jī)關(guān)干預(yù)，老百姓“不敢告”、“不會(huì)告”、“告不贏”、“告贏了也執(zhí)行不了”；法院“立案難”、“審理難”、“判決難”、“執(zhí)行難”等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生?！艾F(xiàn)實(shí)的司法環(huán)境不改善，光修改法律，沒(méi)用的，只會(huì)使得法律和現(xiàn)實(shí)之間落差更大而已?！?馬懷德說(shuō)。

“要解決這個(gè)問(wèn)題，必須要實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，但地方法院人、財(cái)、物都仰仗地方政府，當(dāng)行政機(jī)關(guān)干涉司法的時(shí)候，法院很難說(shuō)不?！蓖蹙床ㄖ赋?，最理想的方式是通過(guò)修法，建立最高法直屬的行政法院，各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政直接撥付，行政法院的人、財(cái)、物由最高法院集中掌握。

言，這一方案因?yàn)樯婕暗街袊?guó)法院整體體制改革，實(shí)施難度較大，更為現(xiàn)實(shí)的方式是在中高級(jí)法院下設(shè)巡回法庭審理基層行政案件，以期減少基層行政部門的干涉。

參與修法的專家指出，這一方案可能也因被認(rèn)為“激進(jìn)”而流產(chǎn)，最終修法中可能只是將現(xiàn)行最高院出臺(tái)的司法解釋中有關(guān)行政訴訟可以異地、交叉管轄的相關(guān)規(guī)定上升到法律高度。