“早應(yīng)修改，至今不變?！弊?990年10月1日起施行的《行政訴訟法》至今已逾20年，一位曾在2005年參與行政訴訟法修改建議稿起草的中國人民大學(xué)行政訴訟法專家直言，修訂行訴法是建設(shè)法治政府重要一環(huán)，但至今沒有看到修訂的希望。

2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出十年建設(shè)法治政府的目標。2005年時任全國人大法工委行政法室主任李援表示行政訴訟法修改建議稿已形成，為加快建設(shè)法治政府提速。

五年過去了，《行政訴訟法》修訂仍未出臺，最大的進展是列入第十一屆人大常委會立法規(guī)劃(2008年-2012年)。

“2010年已經(jīng)接近尾聲，在十一屆5年立法規(guī)劃剩下的2年時間中，我估計《行政訴訟法》修訂出臺仍然無望?！痹撠?zé)起草中國政法大學(xué)版行政訴訟法修改草案的馬懷德向記者表示，行政機關(guān)不愿受《行政訴訟法》束縛，用不積極推進《行政訴訟法》修改的方式來軟性抵制法律監(jiān)督是修法一再推遲的原因之一。

現(xiàn)實司法環(huán)境是否能夠保障修改后的《行政訴訟法》得到落實，多位學(xué)者和司法實務(wù)人士對此亦表示擔(dān)憂。

“紅頭文件”應(yīng)納入受案范圍

“行政訴訟法的修改牽一發(fā)而動全身?！敝袊ù髮W(xué)公共決策研究中心教授王敬波指出，與刑事訴訟法、民事訴訟法相比，行政訴訟法修改與政治體制改革密切相關(guān)。

“原先行政機關(guān)是用不出庭、不應(yīng)訴、不答辯、不執(zhí)行等方式來抵制法院審理行政訴訟，現(xiàn)在行政機關(guān)是用拖延行政訴訟法修訂出臺的方式來抵制司法對其監(jiān)督?！瘪R懷德說。

馬指出，除了行政機關(guān)對修法的抵觸，在重點問題上沒有達成共識也是《行政訴訟法》修訂難出臺的一大原因。

其中受案范圍是行訴法修改重中之重。目前行訴受案范圍局限于對具體行政行為提起的訴訟；而這些行為又須是侵犯了公民的人身權(quán)及財產(chǎn)權(quán)為前提?！皩U大受案范圍已經(jīng)達成共識了，但是具體擴大到什么程度仍有爭議。”馬說。

馬懷德曾代理田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證一案，田永一案雖被作為行政案件受理，但因為行政訴訟法缺乏明確規(guī)定，法院受理之后引發(fā)法律界對受教育權(quán)是否屬于行訴受案范圍的爭論。

“除了受教育權(quán)，人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)之外的其他權(quán)利比如公民的政治權(quán)利、勞動權(quán)、休息權(quán)等受到侵犯是否可訴？內(nèi)部行政行為比如公務(wù)員對上級的處罰決定不服是否可訴？抽象行政行為比如地方政府出臺的法規(guī)侵犯自己合法權(quán)利是否可訴？”馬懷德認為，這些都應(yīng)該在行政訴訟法中加以明確，他建議取消行政訴訟法所設(shè)定的各種門檻，使得所有侵犯相對人合法權(quán)益的行政行為均納入行政訴訟范圍，從而保障相對人的各種合法權(quán)益。

此外，按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對人對抽象行政行為(俗稱“紅頭文件”)不得提起訴訟，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。

王敬波指出，此次修法有望將“紅頭文件”列為受案范圍，即公民認為政府發(fā)布的“紅頭文件”侵犯其合法權(quán)益的可以向法院提出訴訟。

行政訴訟不解決爭議？

除受案過窄之外，行政訴訟不能切實解決行政爭議也阻礙了行政訴訟本應(yīng)具有的公民權(quán)利救濟功能的發(fā)揮。

目前《行政訴訟法》只規(guī)定了法院要審查行政行為合不合法，并沒有明確說法院要解決行政行為引發(fā)的爭議。

7月17日，陜西省榆林市橫山縣波羅鎮(zhèn)山東煤礦和波羅鎮(zhèn)樊河村發(fā)生了群體性械斗， 造成87人受傷。

“此事件爆發(fā)就與當?shù)胤ㄔ簺]有及時解決行政行為引發(fā)的爭議有關(guān)?！瘪R分析說，當?shù)貎杉壏ㄔ簩徖碇笾皇钦f當?shù)貒翉d批準變更《采礦許可證》的行政行為違法，但是采礦權(quán)究竟應(yīng)該給誰法院并沒有裁判。于是當事人雖然贏了官司還是拿不到采礦權(quán)，最終民怨累積釀成流血慘劇，馬懷德建議《行政訴訟法》修改中應(yīng)該明確行政訴訟以解決爭議為基本功能，避免行政部門規(guī)避執(zhí)行法院判決，原告贏了白贏的情況發(fā)生。

馬透露，在其參加的行政訴訟法修改的歷次專家研討會中，在《行政訴訟法》如何對公益訴訟加以規(guī)定、行政訴訟是否可以適用調(diào)解方式、原被告資格如何認定關(guān)鍵問題仍有爭議。

目前修法上各界達成的共識除擴大受案范圍之外，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是，行政判決方式應(yīng)該多樣化，不應(yīng)局限于現(xiàn)行《行政訴訟法》確定的撤訴判決、維持判決、履行判決和變更判決四種，最高人民法院通過司法解釋增加了確認判決和駁回訴訟請求判決兩種判決方式，但考慮到現(xiàn)實需要應(yīng)進一步增加判決方式。

二是改變目前行政案件只適用合議制的方式，引入獨任制，即對于事實清楚、爭議不大的行政案件可以采用審判員一人對具體案件進行審理和作出裁判的獨任制方式，以提高案件審理效率。

要修法，更要政改

“我們現(xiàn)在對《行政訴訟法》修改千呼萬喚，但是即使法律如愿修改出臺，如何保證法律落到實處而不是一紙空文，仍是難題?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示。

馬懷德認為，目前《行政訴訟法》因行政機關(guān)干預(yù)，老百姓“不敢告”、“不會告”、“告不贏”、“告贏了也執(zhí)行不了”；法院“立案難”、“審理難”、“判決難”、“執(zhí)行難”等問題時有發(fā)生?！艾F(xiàn)實的司法環(huán)境不改善，光修改法律，沒用的，只會使得法律和現(xiàn)實之間落差更大而已?！?馬懷德說。

“要解決這個問題，必須要實現(xiàn)司法獨立，但地方法院人、財、物都仰仗地方政府，當行政機關(guān)干涉司法的時候，法院很難說不?！蓖蹙床ㄖ赋?，最理想的方式是通過修法，建立最高法直屬的行政法院，各級法院的經(jīng)費由中央財政直接撥付，行政法院的人、財、物由最高法院集中掌握。

言，這一方案因為涉及到中國法院整體體制改革，實施難度較大，更為現(xiàn)實的方式是在中高級法院下設(shè)巡回法庭審理基層行政案件，以期減少基層行政部門的干涉。

參與修法的專家指出，這一方案可能也因被認為“激進”而流產(chǎn)，最終修法中可能只是將現(xiàn)行最高院出臺的司法解釋中有關(guān)行政訴訟可以異地、交叉管轄的相關(guān)規(guī)定上升到法律高度。