政府逐利或?qū)⒗瞎I(yè)區(qū)改造逼入死局。
鬼城、睡城、死城，這些頗聳人聽聞的詞匯被頻繁用來(lái)形容城區(qū)改造后萬(wàn)人空巷的場(chǎng)面。而這一切，都應(yīng)歸咎于一些老工業(yè)城市的不合理改造。工業(yè)區(qū)的重新定位、城市功能區(qū)的合理布局、舊城改造的效益最大化，這些問(wèn)題，考驗(yàn)著越來(lái)越多的新型工業(yè)化城市。
怎樣給老工業(yè)城市動(dòng)手術(shù)？如何避免下一個(gè)鬼城出現(xiàn)？《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》記者對(duì)北京大學(xué)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心研究員溫鋒華進(jìn)行了專訪。
源于城市功能改變
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：現(xiàn)在很多老工業(yè)城市都在進(jìn)行工業(yè)區(qū)和城市區(qū)的剝離，為什么會(huì)形成這種局面？
溫鋒華：這種局面可以看做是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。過(guò)去的城市布局是有很大局限的，城市的主要功能是生產(chǎn)而不是消費(fèi)，所有的功能都是為生產(chǎn)服務(wù)的。
當(dāng)時(shí)北京城區(qū)改造，很多人都理解不了，說(shuō)為什么好好的北京城要拆掉。但是如果你站在時(shí)代背景下去思考的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)自然有其合理性。決策層肯定知道保護(hù)舊城的重要，但當(dāng)時(shí)國(guó)家一窮二白，連建一條路的磚都拿不出來(lái)，怎么去建新城？
很多城市建設(shè)的時(shí)候都沒有考慮生活環(huán)境方面的要素，這就是大部分的城市面臨改造升級(jí)的原因。用一句話說(shuō)，是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的布局問(wèn)題。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：現(xiàn)在的老工業(yè)城市改造，是否意味著城市功能定位需要改變？
溫鋒華：按城市發(fā)展規(guī)律來(lái)說(shuō)，如果工業(yè)區(qū)沒有了活力，這些工業(yè)區(qū)的導(dǎo)向就全變了，這也是政府提出要變生產(chǎn)城市為消費(fèi)城市的根本原因。很多城市都提出了這樣的口號(hào)。一些南方城市，像廣州，就很明顯。發(fā)展消費(fèi)城市就意味著這個(gè)城市的整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要變化，由原來(lái)傳統(tǒng)的重工業(yè)向輕工業(yè)甚至服務(wù)業(yè)發(fā)展。
隨著消費(fèi)城市時(shí)代來(lái)臨，南方很多城市提出“三來(lái)一補(bǔ)”，這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)市場(chǎng)和原材料的需求就減少很多，完全可以原材料在外、市場(chǎng)在外，城市只承擔(dān)加工功能。像東莞、昆山就是這樣。
在全新的功能定位下，城市的工業(yè)區(qū)可以完全設(shè)置在一個(gè)非常獨(dú)立的地方，只要便于對(duì)外運(yùn)輸就行了。這也是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)越來(lái)越多的根本原因。
將工業(yè)區(qū)裝入新城
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：如果說(shuō)工業(yè)區(qū)剝離是必然的，那么新工業(yè)區(qū)的重新建設(shè)要遵循什么原則？
溫鋒華：我們可以認(rèn)真研究一下，但凡是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，肯定有很強(qiáng)的地域和方位特征。前期的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是沿海一帶——中國(guó)最早的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)就是深圳南山區(qū)，因?yàn)槟沁吙拷劭?，所有香港?lái)的原材料及加工的成品海運(yùn)很方便。遼寧營(yíng)口鲅魚圈，不比大連差，對(duì)大陸的服務(wù)距離又比大連近了幾百公里。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：我們知道，在工業(yè)區(qū)和城市區(qū)剝離后，很有可能因?yàn)閮牲c(diǎn)的距離過(guò)大而形成鬼城、死城，如何解決這樣的難題呢？
溫鋒華：工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)大規(guī)模發(fā)展起來(lái)以后，在功能上與主城區(qū)有了不同的定位。距離近的話就慢慢融合了。就像沈陽(yáng)鐵西區(qū)，它的城區(qū)和開發(fā)區(qū)的距離并不太遠(yuǎn)，它的開發(fā)區(qū)的動(dòng)力主要還是依托于原來(lái)城區(qū)的產(chǎn)業(yè)，慢慢地就形成了融合。
也有城市，在融合的過(guò)程中遇到了阻力，由此出現(xiàn)鬼城。但通過(guò)行政的干預(yù)、制度的確立，也能給予解決。
工業(yè)區(qū)如果和城市區(qū)過(guò)度的分離就會(huì)造成“空城”的出現(xiàn)。純粹的工業(yè)區(qū)，很多人口就是空城人口，晚上在城市里居住，白天去開發(fā)區(qū)上班，下班了還回城里住。比如上海和珠三角的其他城市，它的開發(fā)區(qū)和主城區(qū)有四五十公里的距離，這樣就有很大的問(wèn)題了—— 工人每天花在路上的時(shí)間就有兩個(gè)小時(shí)左右，同城成本太高、效率太低——通常開發(fā)區(qū)到下午四點(diǎn)半就下班了。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：如果在工業(yè)區(qū)上設(shè)立行政職能，那就超出了工業(yè)區(qū)的概念，更像行政區(qū)了，這樣不就等于又造了個(gè)新的行政區(qū)嗎？
溫鋒華：開發(fā)區(qū)沒有行政服務(wù)功能，沒有法院，沒有派出所，沒有公檢法，就純粹是一個(gè)生產(chǎn)基地。后來(lái)發(fā)展起來(lái)的一些開發(fā)區(qū)，通過(guò)聚攏土地形成新的行政區(qū)。實(shí)際上新區(qū)也不一定是完全意義上的行政區(qū)——天津?yàn)I海新區(qū)并不是行政區(qū)的概念，還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)管理的概念，只不過(guò)把很多行政區(qū)的服務(wù)功能包括進(jìn)去了。
改造無(wú)法復(fù)制
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：老工業(yè)城市的改造是否有固定模式遵循呢？
溫鋒華：老工業(yè)城市的改造各有各的特點(diǎn)，沒有統(tǒng)一的模式可循。一個(gè)城市必須要有一個(gè)政策，不可能所有的城市都用一個(gè)統(tǒng)一模式去改，那樣肯定會(huì)出問(wèn)題的。這是一個(gè)大的原則。
在這個(gè)原則下進(jìn)行工業(yè)區(qū)的改造，最重要的工作是得判斷城市的產(chǎn)業(yè)階段是什么，或者說(shuō)它現(xiàn)在發(fā)展到哪種程度了，是不是城市功能已經(jīng)完全不需要工業(yè)區(qū)了。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：我國(guó)目前的老工業(yè)城市改造大體上有幾種情況？
溫鋒華：主要有兩種情況。一種是城市完全容不下工業(yè)區(qū)了，需要完全搬遷。2003年廣州大張旗鼓地做工業(yè)用地置換，就屬于這種情況。當(dāng)時(shí)廣州市是要把外環(huán)以內(nèi)所有工業(yè)企業(yè)搬出去，全部置換為商業(yè)用地和住宅用地?，F(xiàn)在廣州外環(huán)以內(nèi)幾乎沒有任何工業(yè)，尤其是那種污染型的，都搬到了南沙及其他經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。鐵西也是這種情況。
還有一種情況，城市還不能完全離開工業(yè)，但是需要對(duì)產(chǎn)業(yè)本身進(jìn)行升級(jí)，或者對(duì)生產(chǎn)中的環(huán)節(jié)進(jìn)行升級(jí)，這就需要在規(guī)劃上把工業(yè)區(qū)和生活區(qū)適度地隔離。比如包頭，包鋼是包頭的支柱企業(yè)，包頭不能像廣州一樣任憑企業(yè)搬走。所以包頭工業(yè)區(qū)的設(shè)置與廣州就完全不一樣——現(xiàn)在包頭的工業(yè)區(qū)位于市區(qū)的西部，中間隔著一個(gè)水池，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)區(qū)和生活區(qū)的隔離。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：沒有工業(yè)基礎(chǔ)的城市要規(guī)劃新的工業(yè)區(qū)應(yīng)遵照什么原則呢？
溫鋒華：很多城市，尤其是在北方的一些城市，本來(lái)就沒有工業(yè)基礎(chǔ)，現(xiàn)在需要引進(jìn)、規(guī)劃一些工業(yè)區(qū)，這是規(guī)劃而不是改造的問(wèn)題。幾年前，河南新鄉(xiāng)就是在一無(wú)所有的基礎(chǔ)上建了一個(gè)新城。
新城怎么發(fā)展起來(lái)？肯定還是靠產(chǎn)業(yè)。沒有產(chǎn)業(yè)，光是蓋房子，肯定就會(huì)出現(xiàn)類似于鄂爾多斯新城那樣的情況，變成一個(gè)空城。只有產(chǎn)業(yè)才有造血功能，有了造血功能以后，整個(gè)城市才能形成循環(huán)系統(tǒng)，才能進(jìn)而形成螺旋式成長(zhǎng)，新城才不至于變成鬼城。
政府逐利定成敗
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：工業(yè)企業(yè)搬遷需要一大筆費(fèi)用。我們了解到，在鐵西工業(yè)區(qū)改造中，企業(yè)搬遷的費(fèi)用有近三分之二是政府用級(jí)差地租的方式來(lái)解決的。這是通用的解決途徑嗎？
溫鋒華：許多城市改造都采用級(jí)差地租的模式，但這種模式還是政府主導(dǎo)。目前還有一種模式，政府先給企業(yè)一塊地，讓企業(yè)搬遷，然后再把企業(yè)搬走之后騰出來(lái)的原地塊拿來(lái)賣。
廣州重型機(jī)械廠是當(dāng)時(shí)廣州頗具規(guī)模的一個(gè)重工業(yè)企業(yè)。搬遷時(shí)，廣州市政府在南沙和增城劃了兩塊地，讓它來(lái)選，他們最后定了增城地塊，而搬走之后剩下的原地塊就收歸國(guó)有了。土地變成政府的后，政府再出讓給開發(fā)商，實(shí)際上這跟級(jí)差地租差不多——這塊地肯定比外面的地值錢。
這樣算下來(lái)，錢還是企業(yè)的錢，但把城市的環(huán)境搞好這個(gè)最終的目的達(dá)到了。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》：您認(rèn)為在政府層面，老工業(yè)區(qū)改造成功的關(guān)鍵因素是什么？
溫鋒華：我覺得最大的因素還是在于政府返利于民的決心，也就是說(shuō)，政府是否希望在這個(gè)過(guò)程中有利可圖。如果政府沒有借此獲利的動(dòng)機(jī)，改造都是可以推動(dòng)的；如果政府想在搬遷過(guò)程中獲得一定利益，那么這個(gè)事情多半搞不成。這是我最大的體會(huì)。
舉例說(shuō)，北京向世界承諾要辦綠色奧運(yùn)，北京城區(qū)改造和首鋼遷址是無(wú)條件甚至不惜代價(jià)的，政府沒有獲利需求。如果在二三線城市，要做出這樣的決定、實(shí)施這樣的部署，還是需要很大勇氣和決心的。
