萬國郵聯(lián)公布全球郵政服務(wù)能力排序，中國位列100位之后

作為萬國郵政聯(lián)盟(下稱“萬國郵聯(lián)”)發(fā)展目標(biāo)之一的保障普遍服務(wù)，在日本、瑞士等國是如何實施的？近日，筆者展開了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)郵政普遍服務(wù)的共識必須由國家保障、政府扶持。

日本郵政：民營化改革引來眾多不滿

日本政府為增強郵政經(jīng)營發(fā)展活力，降低公共財政成本，不顧眾多方面反對，決定對郵政進行“民營化改革”。從2007年10月開始對公共郵政服務(wù)實行商業(yè)化經(jīng)營和管理，計劃在2007年至2017年的改革過渡期內(nèi)，日本郵政完全政企分開；郵政業(yè)務(wù)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營“一分為四”，分別設(shè)立網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)、銀行、保險股份公司；日本郵政原20萬名公務(wù)員全部轉(zhuǎn)為公司職員。

日本郵政民營化改革存在幾個突出問題：一是以經(jīng)濟效益不佳為由關(guān)閉了454個固定郵局，改以派遣對外銷售和服務(wù)人員方式的所謂“流動郵局”代替，造成被關(guān)閉郵局周邊居民用郵不便；二是業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營管理“一分為四”，違背郵政經(jīng)營管理客觀規(guī)律，不但城市居民不樂意，農(nóng)村和交通不便地區(qū)的居民因當(dāng)?shù)剜]局不能提供全功能的郵政服務(wù)更是難以接受；三是管理效能降低、管理成本加大。過去一個局、一個局長辦的事，現(xiàn)在要找4個局、4個局長來辦，不但業(yè)外有看法，業(yè)內(nèi)亦有意見。

2009年，新上任的日本民主黨政府認(rèn)為，日本前首相小泉純一郎推行的日本郵政民營化改革改變了日本郵政的公共服務(wù)性質(zhì)，致使日本郵政服務(wù)狀況日益惡化和城鄉(xiāng)居民不滿，決定中止該項改革計劃。日本政府希望在新管理層的領(lǐng)導(dǎo)下，日本郵政能夠更多注重維持郵政公共服務(wù)，而不是只注重經(jīng)營效率。

瑞士郵政：3000人擁有一郵政局所

瑞士郵政是瑞士第二大企業(yè)，歸瑞士聯(lián)邦所有，它為民眾和工商界提供郵政、支付和客運業(yè)務(wù)。

瑞士法律規(guī)定從事郵政經(jīng)營必須取得許可。隨著近年來愈來愈多的企業(yè)加入郵政行業(yè)的運營，瑞士郵政市場大體形成了這樣的格局：壟斷(承諾性)業(yè)務(wù)由瑞士郵政經(jīng)營；非壟斷(非承諾性)業(yè)務(wù)，即經(jīng)營國際信函和20公斤以下包裹收寄業(yè)務(wù)，可以由瑞士郵政和其他服務(wù)商提供；自由放開的業(yè)務(wù)由各種符合條件的服務(wù)商提供。從事非壟斷(非承諾性)業(yè)務(wù)的企業(yè)獲得許可的條件是：企業(yè)的年營業(yè)額最低要達(dá)到10萬瑞士法郎。此外，一些企業(yè)可以通過報告郵政監(jiān)管局同意的形式參與郵政服務(wù)。

2009年共有26家公司(營業(yè)額均在10萬元以上)獲得了行政許可，有24家公司報告獲得了批準(zhǔn)。監(jiān)管局還在不斷的審核申請者。監(jiān)管局通過行政許可，一是按照統(tǒng)一的市場規(guī)則監(jiān)管；二是跟蹤市場變化情況，取得市場信息；三是保障普遍服務(wù)。

考慮到地理、社會、經(jīng)濟等多種因素，政府規(guī)定瑞士郵政必須保證為150個地區(qū)提供基本的普遍服務(wù)，并負(fù)責(zé)考慮到每個地區(qū)的郵局建設(shè)，但在建設(shè)時要根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆?，所需建設(shè)資金由瑞士郵政支付。

一般情況下，同一居民區(qū)可設(shè)置一個局所，特殊情況下可以增設(shè)局所的數(shù)量。設(shè)置郵政的標(biāo)準(zhǔn)是保障人們在“合理范圍內(nèi)”獲得基本普遍服務(wù)?！昂侠矸秶鷥?nèi)”是指90%的居民能在20分鐘以內(nèi)通過步行或者乘公交車的方式到達(dá)最近的郵局。依據(jù)以上規(guī)定和實際需要，瑞士每3000人就擁有一個郵政局所，位居世界各國前列。

萬國郵聯(lián)的目標(biāo)之一：保障普遍服務(wù)

萬國郵聯(lián)現(xiàn)有191個成員國，是聯(lián)合國下設(shè)的處理國際間郵政事務(wù)的專門機構(gòu)，每4年召開一次成員國代表大會。第25屆萬國郵聯(lián)成員國代表大會將于2012年在卡塔爾首都多哈召開。中國是萬國郵聯(lián)的成員國之一，第22屆成員國代表大會曾在北京召開。郵政普遍服務(wù)作為郵聯(lián)重要發(fā)展戰(zhàn)略，就是在這次大會上提出并確立的。

最近一次萬國郵聯(lián)開會確定了郵政發(fā)展的大目標(biāo)：

一是“三網(wǎng)合一”，也叫“三流合一”?！叭W(wǎng)”指的是實物傳遞網(wǎng)(也叫物流)，電子信息網(wǎng)(也叫信息流)，郵政金融網(wǎng)(也叫金融流)。

二是保障普遍服務(wù)。隨著形勢的發(fā)展，普遍服務(wù)的概念也在發(fā)生變化，普遍服務(wù)所利用的手段也要變化。比如手機短信可以替代信函，電信業(yè)越發(fā)展對郵政業(yè)就愈加不利。作為政府有理由認(rèn)為，既然電信業(yè)投資巨大，電信網(wǎng)絡(luò)可以覆蓋到城鄉(xiāng)，并一直到邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，如果郵政業(yè)跟不上發(fā)展的話，政府就會考慮該重視誰的問題。郵政在三網(wǎng)合一方面有明顯優(yōu)勢，如果抓不住機會就會被邊緣化，萬國郵聯(lián)的任務(wù)就是要引起各國政府的重視，交流各國的經(jīng)驗，提供政府對普遍服務(wù)進行補貼的方案。

三是保障郵政可持續(xù)發(fā)展。郵政發(fā)展要有利于環(huán)保、節(jié)能、減排。

四是促進郵政市場的發(fā)展?，F(xiàn)在郵政市場出現(xiàn)萎縮，有人感到郵政沒有前途，萬國郵聯(lián)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)應(yīng)對形勢變化，開拓新的業(yè)務(wù)。

郵政普遍服務(wù)須由政府扶持

針對萬國郵聯(lián)確定的目標(biāo)，比照中國，實際情況如何、在保障普遍服務(wù)方面可以作哪些突破呢？

首先，應(yīng)當(dāng)正視中國郵政普遍服務(wù)水平差距。

衡量郵政普遍服務(wù)水平高低有兩個最主要的指標(biāo)，一是每個郵政局所服務(wù)人口數(shù)，表明居民用郵方便程度；二是郵件次日遞比重，表明郵件傳遞時限和速度。日本、瑞士兩個指標(biāo)均大大高于我國：每個局所服務(wù)人口，日本為5317人，瑞士為3039人，中國均在2.5萬人；每個局所服務(wù)半徑，日本2.2公里，瑞士2.3公里，中國7.6公里。北京目前分別為2.1萬人、2.6公里。

相比之下，中國郵政被過度推向市場，國家原有的扶持政策部分喪失，郵政企業(yè)被迫在市場中為生存而戰(zhàn)，撤銷了一批本不應(yīng)該撤銷的局所網(wǎng)點，加之城市改造使局所拆除后未還建，導(dǎo)致網(wǎng)點欠賬十分嚴(yán)重。另外，業(yè)務(wù)量差距也很大，如年人均信函量中國只有8件、北京只有86件，而日本為172件，瑞士為717件。據(jù)萬國郵聯(lián)對全球郵政服務(wù)能力、水平綜合排序，中國列100位之后。

其次，普遍服務(wù)必須由國家保障、政府扶持。

世界上無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都毫無例外地將郵政普遍服務(wù)授權(quán)國有郵政部門或郵政企業(yè)承擔(dān)，且郵政大都作為社會公用事業(yè)來辦，郵政改革也基本是在此基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎進行。一方面，郵政普遍服務(wù)屬于公共服務(wù)，公共服務(wù)是政府職能，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定，落實“國家保障、政府支持”的各項政策措施，特別是保障郵政設(shè)施作為國家重要的通信基礎(chǔ)設(shè)施。其建設(shè)應(yīng)該以政府為主“買單”，從中央政府到地方政府按照分工層層落實。另一方面，中國要吸取日本民營化改革中業(yè)務(wù)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營管理“一分為四”的教訓(xùn)，防止將“分業(yè)經(jīng)營”變成“拆網(wǎng)經(jīng)營”，“分賬核算”變成“分家核算”。要正確處理專業(yè)經(jīng)營、專業(yè)核算同綜合服務(wù)、綜合效益的關(guān)系，大旗共舉，網(wǎng)絡(luò)共建，資源共享，市場共占，真正把郵政做大做強。

最后，保障和提升郵政普遍服務(wù)需有清醒認(rèn)識。

無論是日本、瑞士的郵政企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)，還是萬國郵政的官員，他們對郵政面臨的外部環(huán)境均有清醒的認(rèn)識。以瑞士為例，在其傳統(tǒng)業(yè)務(wù)處于絕對壟斷地位的情況下，先后在郵政營業(yè)廳開設(shè)“郵政商店”，在農(nóng)村開設(shè)“郵政公交”，在政府開辦身份證發(fā)放業(yè)務(wù)，既滿足了社會需要，也調(diào)整了業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，可謂名利雙收。

中國郵政基礎(chǔ)差、欠賬多、市場亂，應(yīng)當(dāng)借鑒和吸取發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)。在郵政普遍服務(wù)問題上，國家、政府、行業(yè)管理部門同法律唯一授權(quán)的郵政企業(yè)，是分工不同、共同落實的責(zé)任主體，不宜簡單套搬社會上其他部門完全政企分開的做法。還要強調(diào)的是，郵政機構(gòu)、郵政設(shè)施，主要為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展和人民通郵用郵服務(wù)，各級政府對郵政發(fā)展建設(shè)負(fù)有依法支持的責(zé)任；設(shè)在地方的郵政行業(yè)管理機構(gòu)對政府、企業(yè)負(fù)有協(xié)調(diào)、監(jiān)管之責(zé)，應(yīng)當(dāng)“靠兩頭、強自身”，確保政府支持政策到位，確保企業(yè)依法履行義務(wù)。