萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)公布全球郵政服務(wù)能力排序，中國(guó)位列100位之后

作為萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟(下稱(chēng)“萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)”)發(fā)展目標(biāo)之一的保障普遍服務(wù)，在日本、瑞士等國(guó)是如何實(shí)施的？近日，筆者展開(kāi)了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)郵政普遍服務(wù)的共識(shí)必須由國(guó)家保障、政府扶持。

日本郵政：民營(yíng)化改革引來(lái)眾多不滿(mǎn)

日本政府為增強(qiáng)郵政經(jīng)營(yíng)發(fā)展活力，降低公共財(cái)政成本，不顧眾多方面反對(duì)，決定對(duì)郵政進(jìn)行“民營(yíng)化改革”。從2007年10月開(kāi)始對(duì)公共郵政服務(wù)實(shí)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)和管理，計(jì)劃在2007年至2017年的改革過(guò)渡期內(nèi)，日本郵政完全政企分開(kāi)；郵政業(yè)務(wù)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)“一分為四”，分別設(shè)立網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)、銀行、保險(xiǎn)股份公司；日本郵政原20萬(wàn)名公務(wù)員全部轉(zhuǎn)為公司職員。

日本郵政民營(yíng)化改革存在幾個(gè)突出問(wèn)題：一是以經(jīng)濟(jì)效益不佳為由關(guān)閉了454個(gè)固定郵局，改以派遣對(duì)外銷(xiāo)售和服務(wù)人員方式的所謂“流動(dòng)郵局”代替，造成被關(guān)閉郵局周邊居民用郵不便；二是業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)管理“一分為四”，違背郵政經(jīng)營(yíng)管理客觀(guān)規(guī)律，不但城市居民不樂(lè)意，農(nóng)村和交通不便地區(qū)的居民因當(dāng)?shù)剜]局不能提供全功能的郵政服務(wù)更是難以接受；三是管理效能降低、管理成本加大。過(guò)去一個(gè)局、一個(gè)局長(zhǎng)辦的事，現(xiàn)在要找4個(gè)局、4個(gè)局長(zhǎng)來(lái)辦，不但業(yè)外有看法，業(yè)內(nèi)亦有意見(jiàn)。

2009年，新上任的日本民主黨政府認(rèn)為，日本前首相小泉純一郎推行的日本郵政民營(yíng)化改革改變了日本郵政的公共服務(wù)性質(zhì)，致使日本郵政服務(wù)狀況日益惡化和城鄉(xiāng)居民不滿(mǎn)，決定中止該項(xiàng)改革計(jì)劃。日本政府希望在新管理層的領(lǐng)導(dǎo)下，日本郵政能夠更多注重維持郵政公共服務(wù)，而不是只注重經(jīng)營(yíng)效率。

瑞士郵政：3000人擁有一郵政局所

瑞士郵政是瑞士第二大企業(yè)，歸瑞士聯(lián)邦所有，它為民眾和工商界提供郵政、支付和客運(yùn)業(yè)務(wù)。

瑞士法律規(guī)定從事郵政經(jīng)營(yíng)必須取得許可。隨著近年來(lái)愈來(lái)愈多的企業(yè)加入郵政行業(yè)的運(yùn)營(yíng)，瑞士郵政市場(chǎng)大體形成了這樣的格局：壟斷(承諾性)業(yè)務(wù)由瑞士郵政經(jīng)營(yíng)；非壟斷(非承諾性)業(yè)務(wù)，即經(jīng)營(yíng)國(guó)際信函和20公斤以下包裹收寄業(yè)務(wù)，可以由瑞士郵政和其他服務(wù)商提供；自由放開(kāi)的業(yè)務(wù)由各種符合條件的服務(wù)商提供。從事非壟斷(非承諾性)業(yè)務(wù)的企業(yè)獲得許可的條件是：企業(yè)的年?duì)I業(yè)額最低要達(dá)到10萬(wàn)瑞士法郎。此外，一些企業(yè)可以通過(guò)報(bào)告郵政監(jiān)管局同意的形式參與郵政服務(wù)。

2009年共有26家公司(營(yíng)業(yè)額均在10萬(wàn)元以上)獲得了行政許可，有24家公司報(bào)告獲得了批準(zhǔn)。監(jiān)管局還在不斷的審核申請(qǐng)者。監(jiān)管局通過(guò)行政許可，一是按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則監(jiān)管；二是跟蹤市場(chǎng)變化情況，取得市場(chǎng)信息；三是保障普遍服務(wù)。

考慮到地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多種因素，政府規(guī)定瑞士郵政必須保證為150個(gè)地區(qū)提供基本的普遍服務(wù)，并負(fù)責(zé)考慮到每個(gè)地區(qū)的郵局建設(shè)，但在建設(shè)時(shí)要根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆?，所需建設(shè)資金由瑞士郵政支付。

一般情況下，同一居民區(qū)可設(shè)置一個(gè)局所，特殊情況下可以增設(shè)局所的數(shù)量。設(shè)置郵政的標(biāo)準(zhǔn)是保障人們?cè)凇昂侠矸秶鷥?nèi)”獲得基本普遍服務(wù)?！昂侠矸秶鷥?nèi)”是指90%的居民能在20分鐘以?xún)?nèi)通過(guò)步行或者乘公交車(chē)的方式到達(dá)最近的郵局。依據(jù)以上規(guī)定和實(shí)際需要，瑞士每3000人就擁有一個(gè)郵政局所，位居世界各國(guó)前列。

萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)的目標(biāo)之一：保障普遍服務(wù)

萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)現(xiàn)有191個(gè)成員國(guó)，是聯(lián)合國(guó)下設(shè)的處理國(guó)際間郵政事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，每4年召開(kāi)一次成員國(guó)代表大會(huì)。第25屆萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)成員國(guó)代表大會(huì)將于2012年在卡塔爾首都多哈召開(kāi)。中國(guó)是萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)的成員國(guó)之一，第22屆成員國(guó)代表大會(huì)曾在北京召開(kāi)。郵政普遍服務(wù)作為郵聯(lián)重要發(fā)展戰(zhàn)略，就是在這次大會(huì)上提出并確立的。

最近一次萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)開(kāi)會(huì)確定了郵政發(fā)展的大目標(biāo)：

一是“三網(wǎng)合一”，也叫“三流合一”。“三網(wǎng)”指的是實(shí)物傳遞網(wǎng)(也叫物流)，電子信息網(wǎng)(也叫信息流)，郵政金融網(wǎng)(也叫金融流)。

二是保障普遍服務(wù)。隨著形勢(shì)的發(fā)展，普遍服務(wù)的概念也在發(fā)生變化，普遍服務(wù)所利用的手段也要變化。比如手機(jī)短信可以替代信函，電信業(yè)越發(fā)展對(duì)郵政業(yè)就愈加不利。作為政府有理由認(rèn)為，既然電信業(yè)投資巨大，電信網(wǎng)絡(luò)可以覆蓋到城鄉(xiāng)，并一直到邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，如果郵政業(yè)跟不上發(fā)展的話(huà)，政府就會(huì)考慮該重視誰(shuí)的問(wèn)題。郵政在三網(wǎng)合一方面有明顯優(yōu)勢(shì)，如果抓不住機(jī)會(huì)就會(huì)被邊緣化，萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)的任務(wù)就是要引起各國(guó)政府的重視，交流各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，提供政府對(duì)普遍服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼的方案。

三是保障郵政可持續(xù)發(fā)展。郵政發(fā)展要有利于環(huán)保、節(jié)能、減排。

四是促進(jìn)郵政市場(chǎng)的發(fā)展?，F(xiàn)在郵政市場(chǎng)出現(xiàn)萎縮，有人感到郵政沒(méi)有前途，萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)應(yīng)對(duì)形勢(shì)變化，開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)。

郵政普遍服務(wù)須由政府扶持

針對(duì)萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)確定的目標(biāo)，比照中國(guó)，實(shí)際情況如何、在保障普遍服務(wù)方面可以作哪些突破呢？

首先，應(yīng)當(dāng)正視中國(guó)郵政普遍服務(wù)水平差距。

衡量郵政普遍服務(wù)水平高低有兩個(gè)最主要的指標(biāo)，一是每個(gè)郵政局所服務(wù)人口數(shù)，表明居民用郵方便程度；二是郵件次日遞比重，表明郵件傳遞時(shí)限和速度。日本、瑞士?jī)蓚€(gè)指標(biāo)均大大高于我國(guó)：每個(gè)局所服務(wù)人口，日本為5317人，瑞士為3039人，中國(guó)均在2.5萬(wàn)人；每個(gè)局所服務(wù)半徑，日本2.2公里，瑞士2.3公里，中國(guó)7.6公里。北京目前分別為2.1萬(wàn)人、2.6公里。

相比之下，中國(guó)郵政被過(guò)度推向市場(chǎng)，國(guó)家原有的扶持政策部分喪失，郵政企業(yè)被迫在市場(chǎng)中為生存而戰(zhàn)，撤銷(xiāo)了一批本不應(yīng)該撤銷(xiāo)的局所網(wǎng)點(diǎn)，加之城市改造使局所拆除后未還建，導(dǎo)致網(wǎng)點(diǎn)欠賬十分嚴(yán)重。另外，業(yè)務(wù)量差距也很大，如年人均信函量中國(guó)只有8件、北京只有86件，而日本為172件，瑞士為717件。據(jù)萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)對(duì)全球郵政服務(wù)能力、水平綜合排序，中國(guó)列100位之后。

其次，普遍服務(wù)必須由國(guó)家保障、政府扶持。

世界上無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都毫無(wú)例外地將郵政普遍服務(wù)授權(quán)國(guó)有郵政部門(mén)或郵政企業(yè)承擔(dān)，且郵政大都作為社會(huì)公用事業(yè)來(lái)辦，郵政改革也基本是在此基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎進(jìn)行。一方面，郵政普遍服務(wù)屬于公共服務(wù)，公共服務(wù)是政府職能，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定，落實(shí)“國(guó)家保障、政府支持”的各項(xiàng)政策措施，特別是保障郵政設(shè)施作為國(guó)家重要的通信基礎(chǔ)設(shè)施。其建設(shè)應(yīng)該以政府為主“買(mǎi)單”，從中央政府到地方政府按照分工層層落實(shí)。另一方面，中國(guó)要吸取日本民營(yíng)化改革中業(yè)務(wù)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)管理“一分為四”的教訓(xùn)，防止將“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”變成“拆網(wǎng)經(jīng)營(yíng)”，“分賬核算”變成“分家核算”。要正確處理專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)核算同綜合服務(wù)、綜合效益的關(guān)系，大旗共舉，網(wǎng)絡(luò)共建，資源共享，市場(chǎng)共占，真正把郵政做大做強(qiáng)。

最后，保障和提升郵政普遍服務(wù)需有清醒認(rèn)識(shí)。

無(wú)論是日本、瑞士的郵政企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是萬(wàn)國(guó)郵政的官員，他們對(duì)郵政面臨的外部環(huán)境均有清醒的認(rèn)識(shí)。以瑞士為例，在其傳統(tǒng)業(yè)務(wù)處于絕對(duì)壟斷地位的情況下，先后在郵政營(yíng)業(yè)廳開(kāi)設(shè)“郵政商店”，在農(nóng)村開(kāi)設(shè)“郵政公交”，在政府開(kāi)辦身份證發(fā)放業(yè)務(wù)，既滿(mǎn)足了社會(huì)需要，也調(diào)整了業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，可謂名利雙收。

中國(guó)郵政基礎(chǔ)差、欠賬多、市場(chǎng)亂，應(yīng)當(dāng)借鑒和吸取發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在郵政普遍服務(wù)問(wèn)題上，國(guó)家、政府、行業(yè)管理部門(mén)同法律唯一授權(quán)的郵政企業(yè)，是分工不同、共同落實(shí)的責(zé)任主體，不宜簡(jiǎn)單套搬社會(huì)上其他部門(mén)完全政企分開(kāi)的做法。還要強(qiáng)調(diào)的是，郵政機(jī)構(gòu)、郵政設(shè)施，主要為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民通郵用郵服務(wù)，各級(jí)政府對(duì)郵政發(fā)展建設(shè)負(fù)有依法支持的責(zé)任；設(shè)在地方的郵政行業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)政府、企業(yè)負(fù)有協(xié)調(diào)、監(jiān)管之責(zé)，應(yīng)當(dāng)“靠?jī)深^、強(qiáng)自身”，確保政府支持政策到位，確保企業(yè)依法履行義務(wù)。