沒有納稅人權(quán)利意識的全社會蘇醒，財政制度改革就不可能起步，預算民主制度也不可能建立起來

憲政民主的核心和骨架是“預算民主”。原來許多人（包括我自己）都沒有意識到這一點。在2007年“5.30事件”后，人們才慢慢意識到，民主政治核心原來并不是“人民當家作主”、“人民的統(tǒng)治”或“‘民’選‘主’”的問題，而是稅收問題，是民主預算問題，或簡單說是限制政府的征稅權(quán)以及政府財政支出要受到民選代表的實質(zhì)性審議和制約問題。

什么是中國的憲政目標

看一下英國的歷史，就會知道，從1215年《大憲章》開始，一直到1688年的“光榮革命”，整個英國的憲政進程是圍繞著限制國王的征稅權(quán)而展開的。1689年在英國制定的《權(quán)利法案》，第十七條就明確規(guī)定：“國王不經(jīng)議會同意征稅，即為違法”。另外，稍微了解一下世界近代歷史，就會知道，荷蘭的建國，法國大革命，美國的獨立，都是由政府征稅問題引起的。另外，許多國家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程也表明，“憲政”開始并不一定是“民主的”。比如，到1688年的“光榮革命”時期，英國的憲政治度基本上就建成了，但是到了19世紀初，在英國大約只有占人口比例2.5%的貴族有選舉權(quán)。經(jīng)過19世紀30~50年代的憲章運動，到1884年，在英國才有三分之二的男子有選舉權(quán)。到1928年，21歲以上的婦女才和男人一樣有投票權(quán)。到1966年，英國才有18歲以上的所有公民普選內(nèi)閣首相的制度。法國婦女有選舉權(quán)，也是1944年之后的事情，甚至到1974年6月，法國才最終確立了18歲以上公民普選總統(tǒng)的制度。就連美國這個確立普選權(quán)較早的國家，原來婦女、黑人和其他少數(shù)民族的人并沒有選舉權(quán)，直到1971年3月制定的聯(lián)邦選舉法，才有了現(xiàn)在這樣較完備的普選制度。所以，從歐美歷史看，憲政民主的實質(zhì)是限制政府的征稅權(quán)和預算民主的問題，而不簡單是民眾的普選權(quán)和選民直接“選主”（即國家和政府領導人）的問題。

從世界上一些國家的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗中，可以推知，如果我們未來的政治體制改革沒有一個明確的憲政目標，而僅僅是把我們未來的政治民主化進程想象為只是在形式上采取一些西方國家通行的“普選制”，這將非但不能保持我們國家的社會安定和經(jīng)濟的長期增長，還有可能出現(xiàn)像“文革”那樣的“大鳴大放式”的“大民主”，甚至會出現(xiàn)多數(shù)人的“民主暴力”或“暴政”。對于這一點，我們必須有一些清醒的認識。

如果說西方的整個憲政制度是圍繞著征稅權(quán)和政府財政支出的審議而展開的話，那么，再回過頭來看看我們現(xiàn)在到底是一個什么樣的財政體制安排。從統(tǒng)計局和財政部官方網(wǎng)站的數(shù)字中，我們知道，從1994年到2008年這15年間，政府每年的財政收入增速，幾乎都是當年GDP增速的兩倍，有些年甚至是三倍。另一個被大多數(shù)國人所忽略但卻非常驚人的事實是，從2000年到2008年，政府每年差不多都完成它自己年初所定財政收入增加目標的百分之二百。譬如，在2000年，財政部的預算報告所定的當年政府的財政收入的增速是8.4%，但當年的實際增幅是16.9%，完成了政府自己計劃的201.2%；2001年，財政部的全國財政收入計劃目標是增10.3%，但實際增幅是22.2%，完成了自己計劃目標的215.5%；2004年計劃增幅 8.7%，實際增幅21.4%，完成自己計劃的 246.0%；2006年，計劃增幅12.0%，實際增長了24.3%；完成計劃的202.5%。2007年更高得離譜——年初，在兩會上，財政部的報告中所定的政府財政收入增幅為13.8%，但當年的實際財政收入竟增長了32.4%，完成政府自己所定計劃的234.8%！在2008，盡管出現(xiàn)了全球金融危機和中國內(nèi)部的幾場大的自然災害，政府的財政收入仍然增長了19.5%，完成財政部自己所定計劃的139.3%。這些數(shù)字充分說明，在我們目前的政治體制安排中，政府征稅根本不受任何約束，稅務局想征什么稅就征什么稅，想征多少都會超計劃完成。像利息稅、資源稅和燃油稅這些新稅種，財政部和國家稅務總局決定開始征收時，根本沒經(jīng)全國人大討論和批準，甚至連個具有中國特色的“聽證會”都沒舉行過。這是一個“有限權(quán)力的政府”嗎？

除了政府征稅目前不受任何約束外，政府的財政收支更不受任何實質(zhì)性的制約，且到目前為止，各級政府的財政收支根本就不透明。以2008年下半年以來的4萬億刺激經(jīng)濟計劃為例，國家發(fā)改委為什么決定將這4萬億的45%投在“鐵公基”上？又為什么是4萬億呢？這4萬億是誰決定的？誰審議批準的？還有，在這4萬億中，為什么有1萬億投到了四川的災后重建呢？這里面有真正的“預算”么？為什么不是按四川各地和各級政府報上來的需求數(shù)字，譬如8750億或者12352億，而是1萬億這個整數(shù)？發(fā)改委的決策者一拍腦袋，一個省就1萬億下去了，這是個什么概念？這是花的納稅人的錢呀！上述事實和數(shù)字說明，目前我們政府的征稅不受任何約束，我們的財政支出實際上根本沒有現(xiàn)代“政府預算”概念，更沒有任何實質(zhì)性的限制和制約，而完全是過去計劃經(jīng)濟中政府決策者任意撥款、花錢、搞大項目、做面子工程的那套做法。在這么一個財政體制下，還不會出事嗎？還不會出現(xiàn)腐敗嗎？

社會問題出現(xiàn)與財政體制有關

近些年來，在中國經(jīng)濟高速增長的同時，種種社會問題不斷積累。尤其是進入21世紀這10年來，在我們的社會內(nèi)部所發(fā)生的群體性事件和惡性事件，一起接一起，且不斷增加，這是一個有目共睹和無可否決的事實。縱觀近幾年在中國社會內(nèi)部發(fā)生的種種社會問題，我覺得可以粗略地將一些深層次的問題歸納為四大類：政府官員腐敗案件不斷曝光，大面積地發(fā)生而又屢治不果；我國社會財富占有和收入分配上的差距不斷拉大；整個社會越來越靠政府的項目投資和高投資率來維系經(jīng)濟增長；居民家庭收入和居民家庭消費占國民收入的份額持續(xù)下降。

正是因為上述4類問題不斷惡化，才導致在過去30年中國經(jīng)濟高速增長的同時，一些惡性事件和萬人以上群體事件不時發(fā)生，我們社會內(nèi)部的緊張程度不斷增強。

對于目前中國社會內(nèi)部常常發(fā)生的一些社會問題的原因，學界已經(jīng)有不少人做了分析。上述四個深層次的問題，哪個不跟我們財政體制連在一塊呢？政府手中錢那么多，掌握了近8萬億元的財稅收入，加上各地政府的賣地收入和其他各種預算外收入，遠遠超過10萬億元！這么大個“盤子”，財政支出又不透明，政府官員的腐敗大面積地發(fā)生而屢治不果，這不是缺少民主預算和財政透明的制度安排的一個必然結(jié)果嗎？中國社會內(nèi)部財富占有和收入分配差距的不斷拉大，難道不與這種財政體制有關？上面所說的當今中國社會的四大類問題，越來越強烈地告訴人們，我們的財政稅收體制到了不改不行的時候了。財政體制改革，應該是當下和未來中國政治體制改革的核心問題。

根據(jù)“人民網(wǎng)”2010年6月23日的一篇報道（見http://world.people.com.cn/GB/11943118.html），在美國《外交政策》雜志與和平基金會共同制定的“失敗國家指數(shù)”（Failed States Index）的排序中，中國在全世界177個國家中排名一直甚靠前，從2007年到2010年間，中國大致排在前57名，遠遠先于印度、俄羅斯和越南，更先于一些發(fā)達國家。盡管人們可以批評和懷疑這個排名是否有這樣或那樣的問題，但是就其該指數(shù)是按照12項指標來進行綜合排序這一點來說，總還是能說明一些問題的。有一個過去30年平均經(jīng)濟增長率接近10%的中國，在“失敗國家指數(shù)”的排序中，在177個國家中竟排前57名，這說明了什么問題？這難道不值得我們反思和警醒？

把民主預算作為政治體制改革的一個切入點

既然未來中國民主政治和法治國建設的核心問題是政府的財政體制和預算制度的改革，那么，要建立社會主義法治國家和民主政治體制，就要把民主預算作為政治體制改革的一個切入點。具體說來，要從限制政府的征稅權(quán)和預算開支開始，構(gòu)建公開、透明、民主和法治的政府財政預算制度。要做到這一點，首先就需要考慮修改我們的《預算法》以及憲法中有關政府征稅權(quán)的條款，明確把“政府征稅須征得納稅人所選代表的同意”以及“政府每一筆預算支出都要經(jīng)納稅人選出的人民代表審議批準”這類保護納稅人權(quán)利的條款寫進《預算法》和我們的憲法。當然，只在這些法律條文上做文章還遠遠不夠。因為，預算民主的真正運作，在實質(zhì)上要求“做實人大”。要“做實人大”，要政府的財政收入和財政支出完全受人大代表實質(zhì)性的審議和制約，還必須讓這些人大代表能真正代表納稅人的權(quán)利、要求和意愿。這無疑又會牽涉到我們的人大代表的選舉制度和職能轉(zhuǎn)化問題（如人大代表的專職化，等等）。這看來顯然是一項極其復雜的系統(tǒng)工程，難度將會很大。但是，不管多難，不管多復雜，這些現(xiàn)代民主政治的基本要素是不能缺少的，需要一點一點地增長。

概言之，從建立真正能約束政府征稅權(quán)和從促使政府財政預算支出透明著手，修改《預算法》，同時修改憲法中關于稅收的條款，把稅收（憲）法定的原則寫入憲法，明確納稅人的權(quán)利，從而“做實人大”，使政府的財政收入和支出均受民選代表的實際審議、約束和批準，這應該是未來中國憲政民主政治建設的一條較為顯見的邏輯鏈條。要做到這一點，顯然還需要通過法學界、政治學界、財政學界、經(jīng)濟學界乃至社會科學各界和政府決策層之間的廣泛對話，以形成一些改革的重疊共識。有了共識，我們才能起步，才能開始過“政治的民主化”這第二條河。

如何形成上述重疊共識？這就呼喚“新啟蒙”?！靶聠⒚伞钡那疤崾且逦覀冏约旱那闆r，需要我們?nèi)パ芯课鞣浇膽椪?，去研究外國財政史、中國財政史，且通過廣泛對話，先在啟動政府財政體制改革問題上達成一些“重疊共識”。實際上，“新啟蒙”，呼喚的是改革開放30多年后的“第二次思想解放”。

納稅人權(quán)利意識的覺醒

既然預算民主是未來中國憲政民主的核心和骨架，只有國人的“納稅人權(quán)利意識”覺醒了，我們才有望展開預算民主政治的建構(gòu)?！凹{稅人權(quán)利意識”，并不光是指納稅人本人的個人意識，而且是指全社會的人（包括政府領導人、決策者和財稅部門的政府公務員）對維護、尊重和保護納稅人權(quán)利的認識和意識。全社會的“納稅人權(quán)利意識”，現(xiàn)在看來至少可以分解為以下幾個方面：

第一，對每一個納稅人個人來說，依法納稅，首先要明白和意識到個人不再是交“皇糧國稅”，不再是通過個人的奉獻來支援國家建設，而是與政府建立一種權(quán)利交換關系和契約關系：“我繳稅給你，是要你為我提供法律、制度、安全保障和公共服務；我納稅養(yǎng)了你，你要為我們納稅人謀福利”（馬克思也曾說過：“賦稅是喂養(yǎng)政府的娘奶”）。

第二，對于在政府財稅部門工作的每個國家公務員來說，征稅、收費，形式上是在完成上級交付的征稅和收費任務和計劃指標，而事實上卻是從納稅人那里要取一種“無對價的給付”，即從納稅人那里要錢。

第三，對發(fā)改委的人來說，批項目、搞刺激經(jīng)濟的計劃，是在花納稅人的錢，故不能只考慮高速度、大項目和形象工程、面子工程等，不能大手大腳地花納稅人的錢，而是要把錢盡量用到納稅人身上，盡量花錢為納稅人服務。

第四，對政府執(zhí)政者來說，他們是用納稅人的錢來發(fā)工資，來管理整個社會的運作，因而不能只考慮經(jīng)濟增長速度，只考慮政績，而是要花納稅人的錢為納稅人做事，為納稅人謀福利。

從上述四個方面看來，“納稅人權(quán)利意識”，并不僅僅是個納稅人個人的“維權(quán)意識”問題，而是整個社會對納稅人權(quán)利的時時意識、認識、尊重和維護問題。很顯然，沒有這個“納稅人權(quán)利意識”的“全社會的蘇醒”，我們的財政制度改革就不可能起步，預算民主制度也不可能建立起來。

只有國人的“納稅人權(quán)利意識”覺醒了，民主預算制度的建設才有望起步，中國的憲政民主政治的建設才能真正開始。因而，在當下，我們呼喚的“新啟蒙”，其首要任務之一是喚醒國人的“納稅人權(quán)利意識”。