上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授胡怡建：“地方財(cái)政收支缺口將持續(xù)存在”。

今年以來，由財(cái)政部代理發(fā)行的上海地方債已經(jīng)達(dá)71億元，將用于城市和民生建設(shè)，這也是上海繼2009年76億元地方債基礎(chǔ)上的第二次發(fā)行。

地方政府債的發(fā)行是制度上的突破性進(jìn)展，同時(shí)也反映出地方財(cái)政目前確實(shí)存在較大的收支缺口矛盾。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授胡怡建認(rèn)為，處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的上海，地方財(cái)政收支缺口矛盾將持續(xù)存在，通過發(fā)行債務(wù)來彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字也將成為常態(tài)。

“城市債務(wù)還款高峰在即”

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，外向型經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)顯著的上海，出口優(yōu)勢(shì)難以為繼。上海市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009年上海國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)同比增長(zhǎng)8.2%，低于2008年9.7%的增速，也低于年初9%的預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)。

胡怡建認(rèn)為，從時(shí)間上來看，這一輪經(jīng)濟(jì)增速放緩既有金融危機(jī)背景下，對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易依賴性較大的上海受沖擊程度大于國(guó)內(nèi)其他城市的因素，也有上海自身結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在因素作用，“國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重心由沿海向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，上海不再擁有政策優(yōu)勢(shì)，同時(shí)隨著上海世博會(huì)的舉辦，以投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將告一段落。”

伴隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方財(cái)政收入增速也在放緩。據(jù)胡怡建介紹，“十五”期間，上海地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)23.56%，“十一五”前四年降為15.36%，而2009年僅為6.6%。

“堅(jiān)定不移地實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以犧牲當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和規(guī)模，換取今后更好的質(zhì)量與效益，那么對(duì)于主要依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得企業(yè)稅收的地方財(cái)政來說，也意味著財(cái)政收入增速將繼續(xù)放緩，‘十二五’如果達(dá)到12%可能已經(jīng)是很不錯(cuò)的成績(jī)了?！?/p>

一方面財(cái)政收入放緩，另一方面伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府職能也需相應(yīng)做出改變，財(cái)政支出將會(huì)有增無減。

以往以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為關(guān)注重點(diǎn)的政府將在“十二五”期間逐步退出，政府職能將更多地向?qū)Ｗ⒂凇懊裆?wù)”轉(zhuǎn)變，“今后教育投資將增加，醫(yī)療改革也需要一定的財(cái)政支持，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)需要政府犧牲一定的經(jīng)濟(jì)利益?！贝送猓S著上海進(jìn)入老齡化，社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)也亟須加快。

然而，城市基建的投資不會(huì)馬上停止，投資規(guī)模也不會(huì)減少，“世博會(huì)建設(shè)結(jié)束后，城市建設(shè)會(huì)逐步放緩，但是將來的維護(hù)費(fèi)用會(huì)增加，除此之外，城市外延式的郊區(qū)建設(shè)步伐將加快?！?/p>

此外，目前地方政府存在大量債務(wù)產(chǎn)生的還本付息，也是一筆巨大支出，“城市債務(wù)還款的高峰很快會(huì)到來”。

“調(diào)整稅源結(jié)構(gòu)是趨勢(shì)”

胡怡建認(rèn)為，對(duì)于轉(zhuǎn)型階段的上海來說，財(cái)政支出壓力將會(huì)增加，“這兩年，主要靠土地收入來補(bǔ)，目前地方債務(wù)中也有很多是以土地來作擔(dān)保，然而，隨著國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策不斷推出，土地價(jià)格不可能再出現(xiàn)大幅上漲，且土地資源是有限的?！?/p>

事實(shí)上，隨著城市化的進(jìn)程，公共服務(wù)需求增加，財(cái)政支出占GDP的比重持續(xù)提高，是各國(guó)發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政支出占GDP的比重一般為20%，發(fā)達(dá)國(guó)家是30%，福利國(guó)家高達(dá)40%?！?/p>

如何平衡地方財(cái)政收支缺口？國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的地方政府不外乎征稅、收費(fèi)和發(fā)債三種途徑。然而，對(duì)于仍然處于清費(fèi)改稅階段的地方政府來說，增加收費(fèi)并不可行，而現(xiàn)階段地方政府也缺乏發(fā)債自主權(quán)。

胡怡建認(rèn)為，在上述背景下，今后的發(fā)展趨勢(shì)主要是調(diào)整稅源結(jié)構(gòu)。

“由于不同產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)是不一樣的，地方政府將會(huì)優(yōu)先發(fā)展既符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，又能貢獻(xiàn)較多稅收，尤其是地方稅收的產(chǎn)業(yè)?！睋?jù)胡怡建介紹，目前第三產(chǎn)業(yè)中以房地產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)的稅收占行業(yè)生產(chǎn)總值的比重較高。胡怡建建議，地方政府今后的招商引資格局應(yīng)由“注重招商”轉(zhuǎn)向“注重引資”，尤其是在上海這種寸土寸金的地方，應(yīng)通過引入資金、資產(chǎn)、資本、智力和知識(shí)等生產(chǎn)要素，提升產(chǎn)業(yè)層次，推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，既符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，又能為地方帶來更多稅收。

“財(cái)產(chǎn)稅是方向”

此外是拓展稅源。

“我們現(xiàn)在的稅收過于集中在企業(yè)，今后的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)是在國(guó)民收入初次分配階段就向個(gè)人傾斜，先把錢分給老百姓，然后根據(jù)個(gè)人收入水平、消費(fèi)水平的區(qū)別，進(jìn)行征稅，對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配?！焙ㄕf。

從國(guó)際上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家來看，來自企業(yè)的直接繳稅比重遠(yuǎn)低于中國(guó)，更多的是來自個(gè)人稅收。在美國(guó)，個(gè)人所交的稅收占總稅額的30%以上，另外，不動(dòng)產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中也占有相當(dāng)比重。胡怡建認(rèn)為，中國(guó)也將面臨企業(yè)稅收向個(gè)人稅收的轉(zhuǎn)變，如果稅收主要來自企業(yè)，而享受稅收福利的主要是個(gè)人，稅收與公共福利并不對(duì)稱，導(dǎo)致中國(guó)現(xiàn)行居住在企業(yè)納稅較多區(qū)域的居民享受的教育等公共福利多，而居住在企業(yè)納稅較少區(qū)域的居民享受的教育等公共福利少。而不像一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家繳納個(gè)人不動(dòng)產(chǎn)稅多的區(qū)域，能夠用于教育的稅源多，享受教育福利好，反之則享受教育福利差，公共福利與個(gè)人納稅對(duì)應(yīng)。

財(cái)產(chǎn)稅則將是個(gè)人稅賦發(fā)展的必然趨勢(shì)，包括不動(dòng)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。但目前，在國(guó)內(nèi)征收不動(dòng)產(chǎn)稅并不現(xiàn)實(shí)。胡怡建認(rèn)為，這與城市發(fā)展階段有關(guān)，“在國(guó)外，現(xiàn)在很少有新建建筑，很少有開發(fā)交易，轉(zhuǎn)讓交易也比中國(guó)少很多，在這種情況下，政府的稅收只能來自于擁有房產(chǎn)的人；而中國(guó)在大規(guī)模不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)階段，開發(fā)和轉(zhuǎn)讓為政府提供了巨額稅收，但不動(dòng)產(chǎn)持有稅的實(shí)施只是時(shí)間問題?！?/p>

胡怡建認(rèn)為，目前所說的“二套房、三套房征稅”在管理上并不具有可行性，“如果擁有一套房的人是豪宅，而另外一個(gè)人目前擁有的是一個(gè)小房子，為了改善住房條件，又買了另外一套不大的房子，那么是應(yīng)該向豪宅的業(yè)主征稅，還是向改善型業(yè)主征稅呢？國(guó)際上的普遍做法是要么不征稅，要么全部征稅?！?/p>

此外，拓展稅源還可能包括由目前的社會(huì)保障統(tǒng)籌金衍變的社會(huì)保障稅，以及資源、環(huán)保稅?！叭绻鐣?huì)保障稅普及，由中央統(tǒng)一管理，可以避免目前人口流動(dòng)造成的社會(huì)保障問題。”

但是，拓展稅源的前提是建立在節(jié)約型政府的基礎(chǔ)上的。胡怡建認(rèn)為，比拓展稅源更重要的是梳理財(cái)源，統(tǒng)籌安排。

目前，政府非稅收入形式眾多、數(shù)額巨大，分散在各個(gè)部門，未形成政府公共收入的統(tǒng)一核算和管理，既不利于使用效率，也不利于有效監(jiān)督。胡怡建認(rèn)為，應(yīng)將包括稅收、收費(fèi)、債務(wù)、土地收入和資產(chǎn)收入等公共財(cái)源納入公共收入和管理系統(tǒng)，統(tǒng)一核算、統(tǒng)籌安排、分類管理，區(qū)別使用。通過一般預(yù)算和特別預(yù)算向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。