現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱(chēng)《拆遷條例》）近年來(lái)倍受攻擊，新的《拆遷條例》又很難出臺(tái)，問(wèn)題在哪里？筆者認(rèn)為，是少數(shù)人在這個(gè)問(wèn)題上走了極端，也把解決問(wèn)題的方法帶進(jìn)了“死胡同”。

不能把“惡”歸咎于“法”

把現(xiàn)行《拆遷條例》稱(chēng)之為“惡法”、“地方政府過(guò)渡逐利的保護(hù)傘”，甚至渲染為“天怨人怒”，就是少數(shù)學(xué)者和“憤青”在城市房屋拆遷問(wèn)題走極端的表現(xiàn)。

“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”與“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”，是城市房屋拆遷中的兩大突出問(wèn)題。在上世紀(jì)，無(wú)論是1991年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《拆遷條例》，還是拆遷工作的實(shí)際，確實(shí)存在重保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，輕保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的問(wèn)題。但2001年出臺(tái)的《拆遷條例》，在“總則”的第一條，就把“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”擺在“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”之前來(lái)強(qiáng)調(diào)，立法的指導(dǎo)思想很明確。同時(shí)，在很多具體條款中也體現(xiàn)了這一立法精神。

比如，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞剑?991年版《拆遷條例》規(guī)定了三種：產(chǎn)權(quán)調(diào)換、作價(jià)補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換和作價(jià)補(bǔ)償相結(jié)合的形式，其中，按作價(jià)補(bǔ)償?shù)慕痤~按照所拆房屋建筑面積的重置價(jià)格結(jié)合成新結(jié)算。這樣計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償款肯定買(mǎi)不到一套同地段同面積的新房。此外，這三種補(bǔ)償方式由誰(shuí)來(lái)選擇，沒(méi)有明確。在這種情況下，拆遷人顯然占了主導(dǎo)地位。

在2001年版《拆遷條例》中，作價(jià)補(bǔ)償被改為貨幣補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~是根據(jù)拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。一般來(lái)說(shuō)，拆遷補(bǔ)償總額市場(chǎng)評(píng)估價(jià)會(huì)高于結(jié)合成新結(jié)算的重置價(jià)。同時(shí)規(guī)定，是實(shí)行貨幣補(bǔ)償還是房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由被拆遷人選擇，把主動(dòng)權(quán)明確交給了被拆遷人。

許多地方政府在制定本地的《拆遷管理實(shí)施辦法》時(shí)，按照《拆遷條例》的指導(dǎo)思想，還對(duì)被拆遷人增加了許多優(yōu)惠政策。比如，《江西省城市房屋拆遷管理實(shí)施辦法》規(guī)定：“被拆遷人屬于連續(xù)2年享受最低生活保障待遇的城市居民，其被拆遷住宅用房每戶(hù)建筑少于36平方米，被拆遷人要求貨幣補(bǔ)償?shù)模疬w人對(duì)被拆遷人的貨幣補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)足以保證被拆遷人在低一級(jí)別的地段購(gòu)買(mǎi)建筑面積不少于36平方米的成套房”。按照《拆遷條例》規(guī)定，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，要進(jìn)行評(píng)估，估算差價(jià)，也就是說(shuō)，拆掉你的老房子，換給你一套新房子，被拆遷戶(hù)還必須根據(jù)新老房子的價(jià)值差異補(bǔ)交差價(jià)。在實(shí)際執(zhí)行中，很多地方政府規(guī)定，拆一返一，不補(bǔ)結(jié)構(gòu)差價(jià)，安置房超過(guò)拆遷面積的10平方米以?xún)?nèi)還實(shí)行優(yōu)惠價(jià)。此外，各地政府還創(chuàng)造了一系列制度，如拆遷公示制度、聽(tīng)證制度、由被拆遷人組成的拆遷理事會(huì)制度等等，實(shí)行人性化的拆遷。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危舊房或棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中，政府追求的主要目標(biāo)是城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，城市面貌、人居環(huán)境以及居民住房條件的改善，消除水火災(zāi)害及房屋倒塌的隱患。為此，要付出很大的代價(jià)。

目前，城市中的危舊房或棚戶(hù)區(qū)大多是密集連片、破爛不堪，磚木結(jié)構(gòu)，一旦失火，即“火燒連營(yíng)”。實(shí)施改造，必須在保持舊城風(fēng)貌，對(duì)歷史文化建筑修舊如故的前提下，增加交通、消防設(shè)施和綠地面積，還必須按照現(xiàn)行規(guī)范，保持房屋間的日照間距。這樣，限高限密，必然導(dǎo)致拆得多、建得少，改造項(xiàng)目收支難以平衡。為此，各地政府普遍實(shí)行了各種優(yōu)惠政策，如行政性收費(fèi)全免、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)減半，還要協(xié)調(diào)電力、通訊、供水等企業(yè)讓利配合。如果還是平衡不了的，地方財(cái)政還要補(bǔ)貼，并不是有些學(xué)者指責(zé)的“地方政府過(guò)渡逐利”。

當(dāng)然，也不可否認(rèn)，有少數(shù)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)的工作人員，對(duì)2001年版的《拆遷條例》認(rèn)識(shí)不深、執(zhí)行不力，在拆遷過(guò)程中，沒(méi)有重視保護(hù)被拆遷人的利益。比如，在補(bǔ)償安置工作中，采用“一刀切”的補(bǔ)償辦法；有的把返遷安置房選擇在偏僻地帶；甚至，有的拆遷人采取斷水、斷電等辦法威逼被拆遷戶(hù)就范等等。但這并不是《拆遷條例》保護(hù)下的產(chǎn)物，而是違反《拆遷條例》立法精神的行為。雖然媒體曝光了一批這樣的反面典型，但現(xiàn)實(shí)生活中這種反面典型畢竟占極少數(shù)。

政府不能只當(dāng)“裁判員”

現(xiàn)行《拆遷條例》的指導(dǎo)思想是，在城市房屋拆遷問(wèn)題上，政府只當(dāng)“裁判員”，不當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，因此設(shè)置了“拆遷人”這個(gè)角色。除了城市房屋拆遷管理部門(mén)外，其他部門(mén)、單位、社會(huì)組織只要具備相關(guān)條件，經(jīng)向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)，得到批準(zhǔn)后即可成為拆遷人。征收、補(bǔ)償、安置工作全部由拆遷人負(fù)責(zé)。如果拆遷人與被拆遷人在拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題上達(dá)不成協(xié)議或發(fā)生糾紛時(shí)，由拆遷管理部門(mén)或同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人不服從裁決，可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向法院起訴。被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬走的，由政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)行拆遷，或由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。

上述規(guī)定，無(wú)論在法理上，還是在邏輯上都存在問(wèn)題。

第一，《拆遷條例》是行政法規(guī)，不能與憲法和法律相沖突。征收是國(guó)家以行政權(quán)取得集體、單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。征收的主體是國(guó)家，是國(guó)家的行政行為，由行政部門(mén)即人民政府行使，以行政命令的方式進(jìn)行?！恫疬w條例》把應(yīng)該由政府行使的行政權(quán)交給其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，顯然是不妥的。

第二，按照《拆遷條例》，取得拆遷許可證成為拆遷人的前提之一，就是取得國(guó)有土地使用權(quán)。而合法房屋建筑所有人即被拆遷人早就擁有該塊土地的使用權(quán)。在還未通過(guò)征收、補(bǔ)償程序收回被拆遷人的土地使用權(quán)之前，政府又給拆遷人頒發(fā)該塊土地的使用權(quán)證，顯然是“一女兩嫁”，侵犯了被拆遷人的利益。

第三，征收行為既然是國(guó)家的行政行為，作為一個(gè)完整的行為，還包括房屋拆遷補(bǔ)償安置工作，這都是政府不可推卸的責(zé)任。政府必須親歷親為。那種政府在城市房屋拆遷問(wèn)題只當(dāng)“裁判員”不當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的指導(dǎo)思想，顯然有悖于《物權(quán)法》。

那么，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)城市房屋拆遷糾紛的裁判員呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該依法由作出征收決定，實(shí)施征收行為的政府部門(mén)的同級(jí)人民政府或上級(jí)政府的主管部門(mén)，或有管轄權(quán)的人民法院。認(rèn)為自身合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受到非法侵犯的被拆遷人，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。

“強(qiáng)制拆遷”必須保留

我國(guó)絕大多數(shù)城市在解放前基本談不上科學(xué)的規(guī)劃。解放后幾十年間，城市規(guī)劃也沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。真正重視城市規(guī)劃，把城市規(guī)劃擺到應(yīng)有的位置是近10年的事。要疏通城市交通，搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善市容市貌，消防安全隱患，改善廣大居民的居住環(huán)境，就必然會(huì)有房屋拆遷。

城市房屋拆遷可分“協(xié)議拆遷”和“強(qiáng)制拆遷”。筆者認(rèn)為，要不要保留“強(qiáng)制拆遷”的前提之一，就是是否百分之百的被拆遷戶(hù)守法講理。

在現(xiàn)實(shí)生活中，絕大多數(shù)被拆遷人守法講理，但總有少數(shù)人不守法、不講理，在拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題上漫天要價(jià)、胡攪蠻纏。如果說(shuō)沒(méi)有“強(qiáng)制拆遷”這一手段作后盾，必然導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是城市建設(shè)嚴(yán)重受阻，原先簽訂的一系列施工合同違約，廣大人民群眾的利益受損，城市安全隱患等問(wèn)題日益嚴(yán)重。二是對(duì)漫天要價(jià)、無(wú)理糾纏的“釘子戶(hù)”作無(wú)原則讓步，這樣不僅大大增加了建設(shè)成本，而且會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。特別是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)充當(dāng)拆遷人的，更是走向了兩個(gè)極端：要么采取了非法手段，對(duì)被拆遷戶(hù)進(jìn)行威逼挾迫；要么滿(mǎn)足“釘子戶(hù)”的非份要求。前一個(gè)極端侵犯被拆戶(hù)的合理權(quán)益，后一個(gè)極端的結(jié)果是，絕大多數(shù)守法講理的被拆遷戶(hù)受到不平等待遇，搞得民怨沸騰，甚至釀成群體事件。

從法理上看，征收本身就具有強(qiáng)制性。為了公共利益的需要，政府部門(mén)依法以行政命令的方式實(shí)施征收行為，被征收對(duì)象的所有權(quán)人必須服從，如果不服從，就必須有強(qiáng)制措施作保證。“強(qiáng)制拆遷”也是拆遷管理行政法規(guī)的題中應(yīng)有之義。

“保障建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行”與“維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益”同等重要。偏重一方而輕視另一方是片面行為；只強(qiáng)調(diào)一方而否認(rèn)另一方是極端行為。我們要重視保護(hù)的是被拆遷人的合法權(quán)益，而不是個(gè)別被拆遷人的非法利益。要做到這一點(diǎn)，就必須保留“強(qiáng)制拆遷”這一手段。如果不是百分之百的人都守法講理，“強(qiáng)制拆遷”就必須保留。否則，無(wú)論法規(guī)寫(xiě)得多么精彩，在實(shí)踐中都是行不通的。作者系江西省贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局黨委書(shū)記