近來我們經(jīng)常看到因強(qiáng)拆而導(dǎo)致的生命悲劇。人們往往譴責(zé)那些當(dāng)事的政府官員簡單粗暴。其實，這樣的事情一直都有，只是近一年來才被更多地曝光。據(jù)于建嶸的估計，我國每年的群體性沖突事件有八九萬起，其中60%以上是因征地引起的。這相當(dāng)于每天約有130多起這類事件。根據(jù)定義，所謂“群體性沖突事件”，是指五人以上有語言的或肢體的沖撞的事件，其中沖突稍微大一些的，就有可能出現(xiàn)生命的損傷甚至喪失。

《土地管理法》最根本的問題，是削弱和侵奪了《憲法》規(guī)定的農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)。

據(jù)我們的一項研究，地方政府對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，一般只占土地市場價格的2%-10%。

近來我們經(jīng)?？吹揭驈?qiáng)拆而導(dǎo)致的生命悲劇。人們往往譴責(zé)那些當(dāng)事的政府官員簡單粗暴。其實，這樣的事情一直都有，只是近一年來才被更多地曝光。據(jù)于建嶸的估計，我國每年的群體性沖突事件有八九萬起，其中60%以上是因征地引起的。這相當(dāng)于每天約有130多起這類事件。根據(jù)定義，所謂“群體性沖突事件”，是指五人以上有語言的或肢體的沖撞的事件，其中沖突稍微大一些的，就有可能出現(xiàn)生命的損傷甚至喪失。

如此看來，因拆遷而導(dǎo)致的自焚或被殺并不是偶然發(fā)生的事情，而是一種系統(tǒng)性錯誤的反映。在拆遷的這一特定事件中，就是指法律制度。

《土地管理法》違背了平等原則

如果將“法”理解為“公正”，“法盲”一詞就意味著不知“公正”為何物。所以那些濫用公權(quán)力，將用于保護(hù)產(chǎn)權(quán)的合法暴力用于侵犯產(chǎn)權(quán)的地方政府官員，才是真正的“法盲”。然而，他們?yōu)槭裁捶粗改切┍弧安还北破戎滤赖娜藶椤胺ぁ蹦兀窟@顯然不能由他們自己來回答，他們的意識已經(jīng)長期浸染于對法律的扭曲認(rèn)識之中。這要從我國有關(guān)土地的現(xiàn)有法律制度與公正的距離中去尋找答案。

盡管在我國還沒有一部《土地基本法》的前提下，《土地管理法》具有某種“臨時性”，但其對億萬民眾權(quán)利的影響卻有“憲法性”?！锻恋毓芾矸ā肥怯?986年由當(dāng)時的人大常委會討論通過；以后分別于1988年、1998年和2004年由當(dāng)時的人大常委會進(jìn)行了修訂。以本屆人大常委會的規(guī)模來看，這些參與《土地管理法》立法和修法的歷屆人大常委會的成員每屆不會超過170人。他們大多不是土地問題專家，也缺少在土地問題方面、尤其是農(nóng)村集體土地問題方面的代表性。而在立法和修法之前，也沒有將立法或修法草案公之于眾，并在社會中進(jìn)行廣泛的討論。按照當(dāng)時的習(xí)慣作法，讓民眾知道法律的過程，只是在立法之后向民眾“普法”。在這時，民眾只能被動地接受他們的意見并沒有參與其中的所謂“法律”。

所以，毫不奇怪，總體來看，《土地管理法》最根本的問題，是削弱和侵奪了《憲法》規(guī)定的農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)，在另一方面則賦予了地方政府和土地管理部門過大的權(quán)力，從而違背了“權(quán)利平等保證利益平衡”的正義原則。由于篇幅限制，在這里僅指出三點。

第一點，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，要將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，必須首先由政府來征收。這一規(guī)定，實際上違反了《憲法》規(guī)定的政府只應(yīng)為公益目的征地的基本原則，而將大量商業(yè)性用地納入進(jìn)來。這不僅大大增加了政府介入土地配置的范圍，而且更重要的是，使政府直接與商業(yè)性很強(qiáng)的事務(wù)掛鉤，很容易使公權(quán)力與商業(yè)利益結(jié)合起來，從而侵蝕甚至否定了公權(quán)力的性質(zhì)。

第二點，在擴(kuò)張了政府征地范圍的基礎(chǔ)上，《土地管理法》規(guī)定，對被征地的補(bǔ)償，只按土地原用途(即農(nóng)業(yè)用途)計算，約為該土地前三年平均產(chǎn)值的六倍到十倍。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯著低于土地本身即使按農(nóng)業(yè)用途計算的價值。經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，土地價值要按未來地租收入總和的凈現(xiàn)值來計算。近代以來我國的地租率約為產(chǎn)值的50%，假定貼現(xiàn)率為2%(更合理的貼現(xiàn)率應(yīng)該接近于零)，土地所有權(quán)是永久性的，土地價值約為土地平均產(chǎn)值的25倍。盡管這只是補(bǔ)償?shù)拙€，《土地管理法》規(guī)定的賠償也只有這一底線的24%到40%。這就相當(dāng)于，拿走別人100元錢，“補(bǔ)償”別人24元到40元。所以所有依據(jù)這一法條，甚至一定程度上超出這一法條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，都意味著強(qiáng)制性地實施了不公正的“交換”。

第三點，《土地管理法》中，排除一般司法手段對征地糾紛的介入?！锻恋毓芾矸ā吠ㄆ獩]有關(guān)于解決征地糾紛的制度安排，在實施中表現(xiàn)為排除農(nóng)村集體運用司法手段作為解決征地糾紛的合法途徑，法院基本上“不受理”因征地引起的案件。這種傾向在2009年國土資源部提出的《土地管理法》修訂草案中更為充分地表達(dá)了出來。該草案明確提出，征地補(bǔ)償爭議只能由地方政府裁決，省級政府的裁決“為最終裁決”。所以我們在每年數(shù)萬起征地糾紛中竟然看不到法院的影子。而我們知道，地方政府恰是征地糾紛的當(dāng)事一方，他們怎么可能公正裁決與當(dāng)事另一方的利益沖突呢。

法律的力量來自于公正

如果將“法”理解為現(xiàn)有《土地管理法》的法條的話，這些大肆征地拆遷的地方政府或許還有點沾“法”的邊；如果將“法”理解為天道正義的話，他們與“法”則相去甚遠(yuǎn)。而由于他們擁有行政實施能力，這種對“法”的嚴(yán)重曲解更會惡化本來已不平衡的權(quán)利結(jié)構(gòu)；更重要的是，他們可以“法”的名義，濫用合法暴力，直接造成財產(chǎn)和人身傷害。

當(dāng)然，《土地管理法》作為一部具體法律，其規(guī)定有許多模糊地帶。如關(guān)于農(nóng)村集體在自己的土地上進(jìn)行建設(shè)，在第43條有一“例外條款”，即如果舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，可以不受建設(shè)用地“必須依法申請使用國有土地”的限制。這一條款為大量農(nóng)村集體建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房提供了法律空間。然而，由于行政部門在執(zhí)行上的優(yōu)勢地位，他們具有某種實際上的釋法權(quán)，通過各種行政部門的文件，將他們對法律的理解變成部門條例或政策。例如國土資源部的一些官員說“小產(chǎn)權(quán)房不合法”，實際上即使在《土地管理法》中也找不到依據(jù)，他們的“法”只是他們自己發(fā)布的行政性“通知”。

實際上，古今中外，沒有詳盡無遺的法律；在判例法傳統(tǒng)的社會中，更無周密的法典遵循；如果要將天道正義施行于千差萬別的具體情境中，最后還是要靠司法者或執(zhí)法者對“法”的最高原則的理解和堅守。此“法”非“法條”，而是“法理”。尤其在判例法社會中，根據(jù)法理的裁斷經(jīng)常有著立法含義。所以哈耶克說，“法官立法”是先于立法機(jī)關(guān)立法出現(xiàn)的另一種立法形式。這是通過試錯不斷趨近天道正義的過程。

法理之一，就是“尊重和保護(hù)產(chǎn)權(quán)”。欲達(dá)此目的，尤其應(yīng)該警惕的，是具有政治強(qiáng)勢的集團(tuán)對弱勢集團(tuán)產(chǎn)權(quán)的侵奪。這是通過王朝興衰的試錯提煉出來的重要原則。我們都聽說過漢代蕭何“賤買民田以自污”的故事，說明在傳統(tǒng)中國，“賤買民田”就是大罪。著名經(jīng)濟(jì)史學(xué)家傅筑夫指出，“漢王朝對于王侯貴族之違法強(qiáng)買或侵奪平民田產(chǎn)，一直懸為厲禁，違者嚴(yán)懲不貸”。曾有不少皇親國戚因強(qiáng)買民田而被治了重罪。當(dāng)產(chǎn)權(quán)邊界不是很清楚時，明代的海瑞提出一個重要原則，“事在爭產(chǎn)業(yè)，與其屈小民，寧屈鄉(xiāng)宦”，意指此時法律可向弱者傾斜。

遺憾的是，長期以來，我國的立法過程和主導(dǎo)意識割斷了法條與法理的關(guān)系，使得許多地方政府官員無法理解，法律的力量來自其背后的公正，而不是其暴力形式。他們既沒有傳承中華文明有關(guān)法理的優(yōu)秀傳統(tǒng)，更沒有用自己的心反復(fù)探究天道正義，并有意識地用自己體會的公正在法律條款之間所必然存在的自由裁量空間中進(jìn)行選擇。相反，他們的眼睛被巨額的土地財政收入所遮蔽，在這種自由裁量的空間中，他們有意地向有利于自己的方向傾斜。于是，保證人間法律能夠?qū)崿F(xiàn)天道正義的最后一道防線已不復(fù)存在，其天職是保護(hù)產(chǎn)權(quán)的政府部門就會變成直接用暴力侵奪公民財產(chǎn)權(quán)利的怪獸。

公民合法獲得的財富應(yīng)受到保護(hù)

《土地管理法》實施以來，已經(jīng)暴露出許多弊端。其中最嚴(yán)重的問題，就是地方政府利用這一法律條文，以暴力為后盾，強(qiáng)制性地以極低價格從農(nóng)民手里奪取土地，再通過非市場的途徑與開發(fā)商分享土地城市化升值的收益，或以市場價格向開發(fā)商出售，獲取土地財政收入。據(jù)我們的一項研究，地方政府對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，一般只占土地市場價格的2%-10%；而近年來政府的土地財政收入每年都逾萬億，2009年更達(dá)1 .6萬億。地方政府在低成本獲取的土地上不可能實現(xiàn)高效率的開發(fā)，卻不可避免地出現(xiàn)官商勾結(jié)和官員腐敗的惡性案件。而這又是以導(dǎo)致前述大量群體性沖突，致使近億農(nóng)民失地，造成社會對立和緊張為代價的。

在公權(quán)力機(jī)關(guān)面前，個人顯得那么無力和渺小。那些面對拆遷的民眾也許沒讀過那些沒有征求過他們意見的法條，心中卻有對公正的樸素理解。這就是，他們合法獲得的財產(chǎn)應(yīng)該受到保護(hù)。當(dāng)本當(dāng)保護(hù)這些財產(chǎn)的公權(quán)力機(jī)關(guān)公然要從他們的手中搶走自己的財產(chǎn)時，他們心中的天道正義的大廈就會轟然倒塌。也許在唐福珍看來，這種情境使她感到生不如死。真正讓她痛心的，不是即將被推倒的房產(chǎn)，而是她一直相信的公正原則竟被踐踏。

唐福珍之死是我們社會的一個悲劇，而在這個悲劇中更為可悲的，是那些打著“法律”的旗號逼死唐福珍的人。他們竟然對自己聲稱所依之“法”毫無公正可言渾然無知，卻還懷有虛妄的道德優(yōu)越感。在接受《南方周末》記者的采訪時，成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局局長鐘昌林指責(zé)唐福珍“不懂法”，對唐福珍之死沒有歉意，說“我是執(zhí)法者，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，在法律面前不應(yīng)該有歉意”。在他看來，在他張口閉口“法”的背后，仿佛有著一個比保護(hù)公民生命更偉大的目的，而全然不知，一個在和平時期，以犧牲公民生命為代價的“法”本身的公正性就要受到懷疑甚至否定。何懷宏教授在其《良心論》中指出，再偉大的社會理想也不應(yīng)以損害生命為代價。這是我們這個經(jīng)歷過文化革命的國家所要永遠(yuǎn)銘記的教訓(xùn)。而在“法”的遮羞布下面，鐘昌林們的“偉大目標(biāo)”不過就是土地財政和城市化政績。

當(dāng)然，僅僅指責(zé)稱唐福珍是“法盲”的鐘昌林是不妥的。他之所以如此“義正辭嚴(yán)”，之所以在停職后很快復(fù)出，反映出在他背后和周圍的整個成都政府機(jī)構(gòu)的主流看法。我們對這個機(jī)構(gòu)不想從唐福珍事件中做任何反省的冷酷態(tài)度不寒而栗。然而，如果我們要求不高，不想要求大多數(shù)地方政府官員都能越過“法條”探究其背后的天道正義，并運用于對法律自由裁量空間中的抉擇，我們也不應(yīng)過分指責(zé)他們。因為究竟“法條”也不是他們制定的。

因為法律是要動用暴力強(qiáng)制執(zhí)行的，當(dāng)法條本身不公正時，就形同掠奪。唐福珍的死對立法者來說應(yīng)該是一個強(qiáng)烈的警告信號。對于一個明顯不公正的法律，如果在眾多的受害者中有一個人自焚抗議，在她背后，就可能有100起群體性沖突事件，有一萬個人怨恨，百萬人不滿，和無數(shù)人的失望。如果代議立法者們對如此強(qiáng)烈的信號毫無感覺，就近乎尸位素餐。因為根據(jù)法的本質(zhì)，它是唯恐不能在其法條中反映“民意”和大多數(shù)人的“同意”，以趨近天道正義的。

吸取民意，避免悲劇繼續(xù)上演

這些代議立法者應(yīng)該做的，就是要立刻質(zhì)疑現(xiàn)有的《土地管理法》，代之以一部吸收了民意并反映天道的土地法律，其中包括如下條款：對所有的土地產(chǎn)權(quán)實行平等保護(hù)，尊重土地產(chǎn)權(quán)所有者之間的自由交易，政府對他們的交易征收土地增值稅以替代直接介入土地市場，在邊際上用補(bǔ)貼或開發(fā)權(quán)交易等輔助性方式約束城市的擴(kuò)張。

如果不能如此，悲劇將繼續(xù)上演。當(dāng)民眾被《土地管理法》這樣的法條剝奪財產(chǎn)時，他們或者忍痛屈服，或者憤然反抗。如果我們的社會不能從唐福珍事件中診斷出威脅整個社會的制度性疾病，民眾的財產(chǎn)和生命還會受到系統(tǒng)性的損害，社會的政治基礎(chǔ)就會動搖。

最后，我們需要思考一個很深刻的問題：天道正義值得以命相爭嗎？唐福珍好像給了我們一個答案。中華文明能延續(xù)至今，也許就是因為我們的前人對這一問題做了肯定的回答。借用元好問《雁丘詞》一句，改兩字，為唐福珍，也為我們的社會一嘆———

“問世間‘法’是何物，直教生死相拼！”