自《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（征求意見稿）公布至今，已過大半年，拆遷變法卻沒有進(jìn)一步的動(dòng)向。有人猜測(cè)：新條例已胎死腹中。筆者向國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人詢問，所謂“胎死腹中”之說被斷然否定，回答是：條例修訂工作仍在進(jìn)行中。

正當(dāng)國(guó)家版的“拆遷變法”裹足蹣跚時(shí)，8月15日，遼寧省本溪市的《城市房屋搬遷管理辦法》卻已開始實(shí)施。但它仍遭到“新瓶裝舊酒”“難改暴力拆遷歷史”等指責(zé)。拆遷變法的現(xiàn)狀與民眾滿懷希冀的情景構(gòu)成極大反差。阻力在哪里？為什么？

拆遷變法——雖是一部條例的修訂——實(shí)質(zhì)上觸及的是中國(guó)國(guó)情中冰冷而堅(jiān)硬的那塊巖石，因?yàn)椴疬w條例是一部特殊的法規(guī)，它構(gòu)成了中國(guó)一些重大制度的核心內(nèi)容：

第一，拆遷條例構(gòu)成中國(guó)土地制度中的核心內(nèi)容。一國(guó)土地制度的基本內(nèi)容包括土地權(quán)利的原初配置和土地權(quán)利的變動(dòng)兩個(gè)部分，中國(guó)的《憲法》規(guī)范了土地所有權(quán)的原初配置，規(guī)定土地為國(guó)家所有和集體所有，《土地管理法》規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)的原初配置方式：劃撥和出讓。在土地權(quán)利的變動(dòng)方面，拆遷與征收是當(dāng)前中國(guó)土地權(quán)利變動(dòng)的重要形式，但如此重要的內(nèi)容卻是在一部行政法規(guī)中規(guī)定的。

第二，拆遷條例構(gòu)成中國(guó)財(cái)政制度的核心內(nèi)容。由于中國(guó)社會(huì)的特殊治理模式，政府治理與控制社會(huì)需要強(qiáng)大的財(cái)政力量。土地作為財(cái)政的重要來源，政府在土地上的利益具有可再生性，現(xiàn)行土地制度中兩個(gè)重要特色就成為必然：附年限的土地使用權(quán)制度和專斷式的拆遷制度。

由于土地財(cái)政、形象工程、官商勾結(jié)等的誘惑，專斷式的拆遷制度愈演愈烈，逐步走向極端，地方政府甚至成為“拆遷動(dòng)物”。制定《物權(quán)法》時(shí)，關(guān)于商品房70年土地使用權(quán)期限屆滿后如何解決的問題，法學(xué)家曾費(fèi)盡腦汁，像是在做一道法律的哥德巴赫猜想。其實(shí)，在專斷式的拆遷制度下，加之房屋建筑質(zhì)量的普遍低劣和規(guī)劃的隨意變動(dòng)，年限屆滿前，許多房屋就將被貼上拆遷令。原本是土地使用權(quán)續(xù)期的問題，卻可能轉(zhuǎn)化為拆遷補(bǔ)償問題，政府財(cái)政則可以提前從中獲得補(bǔ)給。

第三，拆遷條例構(gòu)成中國(guó)城市化發(fā)展模式的核心內(nèi)容。為確保GDP的高速持續(xù)增長(zhǎng)，緩解失業(yè)等嚴(yán)重社會(huì)矛盾，城市化成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。粗獷而高速的城市改造和擴(kuò)張需要充足的土地，以現(xiàn)行的專斷式拆遷為基礎(chǔ)，暴力拆遷和低廉的補(bǔ)償是其核心。

由此可見，改革現(xiàn)行的拆遷制度本質(zhì)上觸及中國(guó)的土地制度、財(cái)政制度改革和中國(guó)式的城市化模式轉(zhuǎn)向。所謂拆遷變法分明涉及一場(chǎng)政治經(jīng)濟(jì)制度的重大變革，它的走向?qū)⒂啥嘀匾蛩貨Q定，注定不會(huì)是一場(chǎng)理想主義的喜宴。

應(yīng)當(dāng)冷靜地看到，中國(guó)社會(huì)當(dāng)前面臨的多重危機(jī)，將深刻影響和扭曲拆遷變法的進(jìn)程與結(jié)果。一重危機(jī)是地方政府的財(cái)政危機(jī)。目前，很多地方財(cái)政入不敷出，而拆遷變法可能會(huì)使土地出讓金收益減少，而土地出讓金占地方政府的財(cái)政收入的比例——按官方的保守統(tǒng)計(jì)——至少在30％以上，許多地區(qū)的比例實(shí)際高達(dá)50％以上。另一重危機(jī)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)需危機(jī)，國(guó)際金融危機(jī)使得中國(guó)的外向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受重大打擊，要開掘內(nèi)需以保障GDP持續(xù)高速發(fā)展，城市化是主要途徑。但拆遷變法則將增加土地供給的成本，影響城市化的速度和GDP的增長(zhǎng)。

面對(duì)這些尖銳矛盾，如果不推動(dòng)拆遷變法，遭受的首先是道義上的強(qiáng)烈批評(píng)，雖然還會(huì)引發(fā)眾多的群體事件，但畢竟仍在強(qiáng)大的維穩(wěn)體制的控制之中。如果真正推動(dòng)拆遷變法，卻可能加重迫在眉睫的雙重危機(jī)。

這使得修法前景因此難測(cè)，分析而言，會(huì)有三種可能：一是拖，無期限地?cái)R置拆遷變法；二是進(jìn)行修辭式的變法，僅僅變換概念，如本溪市“拆遷”改為“搬遷”的變法，并不涉及實(shí)質(zhì)性的深層變革；三是在拆遷變法與上述的兩重危機(jī)之間尋找平衡點(diǎn)，拋棄理想主義，以現(xiàn)實(shí)主義的妥協(xié)態(tài)度對(duì)待拆遷變法，進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹贫茸兏铩?/p>

也許，第三種選擇是目前可以期盼的比較樂觀的前景。拆遷條例的修訂主要面臨三個(gè)問題，即公共利益原則、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷程序。平衡點(diǎn)是否可在其中找到，筆者預(yù)測(cè)，這些問題可能最終會(huì)是妥協(xié)的方案。

例如，公共利益的概念可能會(huì)被寬泛化，甚至城市規(guī)劃之類也被納入該范疇之中，這樣政府在拆遷中的主導(dǎo)地位得以保留，正如本溪市的立法。如果城市規(guī)劃是民主程序的結(jié)果，這一立法例也可以成立，但中國(guó)的問題在于城市規(guī)劃通常是非民主程序的結(jié)果。

又如，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)將明顯提高，雖要從拆遷暴利中割去一小塊蛋糕，卻可以平息民憤；但不可能完全采用土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，那將超過政府妥協(xié)的底線。因?yàn)檎淮罂赡苋萑叹薹岣哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)催生“拆遷暴發(fā)戶”，讓拆遷戶獨(dú)享城市化中的土地增值收益。

再如，在拆遷程序上，“先拆遷后補(bǔ)償”等惡法程序?qū)⒈蝗【啞ｎ愃票鞠小鞍徇w辦法”中規(guī)定的“搬遷人不得改變未搬遷的被搬遷人、房屋承租人原有的供水、供電、供暖、供氣等基本生活條件”等內(nèi)容可能被接受，以遏止臭名昭著的暴力拆遷。

中國(guó)的政治與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)那些重民生重公平的立法，似乎具有天生的過敏癥和排異反應(yīng)。我們需要的不是一次簡(jiǎn)單的拆遷變法，而是更宏大更徹底的手術(shù)。

作者為中國(guó)政法大學(xué)教授、財(cái)新傳媒法學(xué)咨詢委員會(huì)委員

背景

本溪新辦法：“拆遷”變“搬遷”

□ 本刊實(shí)習(xí)記者 林東曉 | 文

在新拆遷條例千呼萬喚未出來的背景下，8月15日正式施行的遼寧省本溪市《城市房屋搬遷管理辦法》，顯得引人注目。

與其所取代的《本溪市城市房屋拆遷管理辦法》相比，新《辦法》將“拆遷”表述為“搬遷”，一詞之易，地方主政者的用意溢于言表。

而催生這部新《辦法》的，是當(dāng)?shù)貎赡昵耙虿疬w而引發(fā)的一起命案：2008年5月，遭遇暴力被拆遷戶張劍反抗過程中，抄起一把水果刀刺死一人。后張劍被認(rèn)定防衛(wèi)過當(dāng)構(gòu)成故意傷害罪，被判處其有期徒刑三年、緩刑五年。

據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，本溪“搬遷新規(guī)”面世后，社會(huì)評(píng)價(jià)毀譽(yù)參半。一方面，新規(guī)因以下內(nèi)容獲得肯定：被搬遷人有權(quán)選擇具體補(bǔ)償安置方式（貨幣補(bǔ)償或者產(chǎn)權(quán)置換）；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)若無法達(dá)成協(xié)議，按上一年度與搬遷區(qū)域同土地級(jí)別普通商品住房平均售價(jià)確定；不得以斷水、斷電，停止供暖、供氣等手段強(qiáng)迫搬遷等。

另一方面，新規(guī)又因以下幾點(diǎn)受到質(zhì)疑：其一，將實(shí)施城市規(guī)劃作為首選的公共利益，比舊規(guī)定更為倒退，且與國(guó)務(wù)院征求意見的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》草案相悖，后者并沒有強(qiáng)調(diào)保障建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)行；其二，《辦法》確立了先搬遷騰地、后處理糾紛的原則，與《憲法》和《物權(quán)法》等相抵觸，因?yàn)檠a(bǔ)償是拆遷合法有效的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成；其三，在當(dāng)前房?jī)r(jià)迅速上漲的形勢(shì)下，按上一年度的均價(jià)補(bǔ)償并不公平；其四，以搬遷進(jìn)度的快慢獎(jiǎng)懲政府搬遷服務(wù)機(jī)構(gòu)，可能刺激違規(guī)強(qiáng)遷；最后，拆遷由土地儲(chǔ)備委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，更被直指“有問題”：原本不易實(shí)現(xiàn)的土地儲(chǔ)備將得以合法化，地方政府通過新辦法從幕后走到前臺(tái)，以獲得更多的土地收入。

盡管總體評(píng)價(jià)不算理想，本溪新《辦法》畢竟是地方政府求解拆遷難題的嘗試。人們期待中能對(duì)破解拆遷難題“一錘定音”的，是國(guó)務(wù)院正在制定的新拆遷條例。該條例自2003年以來四次胎動(dòng)，然而至今難產(chǎn)。

今年1月，國(guó)務(wù)院法制辦公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》，向全社會(huì)征求意見。但是，今年7月底，有媒體報(bào)道稱，“驚傳新條例或已胎死腹中”，原因是遭遇地方政府強(qiáng)大的游說阻力。在現(xiàn)行機(jī)制下，地方政府以行政手段、依靠土地財(cái)政獲益并形成了高度依賴。

此后，姜明安教授、沈巋教授等修法推動(dòng)者接受采訪時(shí)分析，新條例很可能與《土地法》的修改等統(tǒng)籌考慮，以兼顧到農(nóng)村房屋征收與拆遷。

但是，新條例的出臺(tái)與否面臨“兩難”：新條例如果不出臺(tái)，則強(qiáng)拆容易激化社會(huì)矛盾；如果出臺(tái)，則地方政府拆遷征地的難度將顯著加大，無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。這印證了人們對(duì)地方阻撓修法的疑慮。