重慶農(nóng)村土地交易所競(jìng)拍現(xiàn)場(chǎng)。新華社記者劉潺攝

重慶農(nóng)村土地交易所。資料照片

家住江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民肖偵賢怎么也想不到，自己能夠住上嶄新明亮的房子。肖偵賢告訴記者，她家的祖屋原來在距離新居大約300米左右的山腰上，有260平方米，雖然面積很大，但早已破舊不堪，成了危房。去年以來，當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾，她家才有換房的機(jī)會(huì)。

肖偵賢家喬遷新居得益于重慶市正在試點(diǎn)推行的“地票交易促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”試點(diǎn)。2008年12月4日，作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村土地交易所———重慶農(nóng)村土地交易所，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的“地票”交易，解開“城市發(fā)展擴(kuò)張缺乏空間，農(nóng)村建設(shè)用地閑置”的疙瘩。截至2010年6月8日，重慶農(nóng)村土地交易所共交易“地票”20000畝，成交額為21.36億元，成交均價(jià)10.68萬元/畝，最高成交單價(jià)14.50萬元/畝。

北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)周其仁認(rèn)為“地票”制度設(shè)計(jì)屬全國(guó)首創(chuàng)，在農(nóng)村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng)新。

“地票”與住房夢(mèng)

江津區(qū)土地收購儲(chǔ)備中心主任李正清介紹，江津區(qū)從2007年開始就開展農(nóng)村宅基地復(fù)墾，把分散的廢棄宅基地復(fù)墾成耕地，增加耕地面積4180畝。

肖偵賢給記者算了筆賬，買新房獲得了四個(gè)方面的優(yōu)惠或補(bǔ)貼。第一，可以持宅基地復(fù)墾證在村里新建的居民點(diǎn)(即巴渝民居)按照成本價(jià)的80%買一套住房，也就是說巴渝民居的成本價(jià)是650元/平方米，面積180多平方米，相當(dāng)于政府補(bǔ)助24000元左右；第二筆是購房補(bǔ)助，一次性補(bǔ)貼30000元，按260平方米計(jì)算，大致是按照115元/平方米的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼；第三筆是響應(yīng)“巴渝民居”建設(shè)，市、區(qū)兩級(jí)部門補(bǔ)助6000元；第四筆是原宅基地復(fù)墾成耕地后，除去原房屋占地面積之外的復(fù)墾地，每畝可獲得1000元補(bǔ)助。按孔目村“巴渝新居”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，一套房子11萬多元，肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。

孔目村村支部書記張福云告訴記者，目前，全村已有32戶村民通過宅基地復(fù)墾，獲得購房?jī)?yōu)惠或補(bǔ)助，住進(jìn)了村里統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的新居。新居配套齊全，通了水電氣，建筑設(shè)計(jì)符合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式。他說，原來山坡上錯(cuò)亂無序的房子已經(jīng)拆除，取而代之的是成片的耕地。通過復(fù)墾，全村騰出了數(shù)十畝耕地。

江津區(qū)算了這樣一筆賬：目前全區(qū)人均宅基地占地達(dá)198平方米，如果將之減少至國(guó)家規(guī)定的150平方米以內(nèi)，就可以騰出建設(shè)用地指標(biāo)8.25萬畝，長(zhǎng)遠(yuǎn)如果全部作為“地票”交易，以每畝9萬元計(jì)，將獲得資金70多億元。如果再加上大量廢棄和閑置的農(nóng)村公共用地，可帶來近百億元的資金，投入到農(nóng)民收益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中。

農(nóng)村土地交易所從事“地票”交易

所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。

地票購買者包括土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、園區(qū)建設(shè)單位、民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、自然人。

重慶“地票”交易制度創(chuàng)新的一個(gè)大背景是：征地矛盾愈演愈烈，而廣大農(nóng)村的集體建設(shè)用地卻大量閑置。雖然我國(guó)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但“土對(duì)策”層出不窮：未批先占，多占少補(bǔ)，占優(yōu)補(bǔ)劣，甚至刷綠漆、掛綠網(wǎng)“迷惑”國(guó)土部門的衛(wèi)星遙感。如何找到一條“中間道路”？

重慶市國(guó)土資源和房屋管理局局長(zhǎng)張定宇說，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在幾大亟待解決的矛盾。

一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地失衡，城市土地供需矛盾日益突出，而農(nóng)村用地增減率與城鎮(zhèn)化進(jìn)程極不協(xié)調(diào)，造成了大量閑置浪費(fèi)。重慶市近十年來城鎮(zhèn)化率提高了25%，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少率不到1%。以記者走訪的江津區(qū)為例，全區(qū)近40萬農(nóng)戶中約有23%已經(jīng)完全放棄了農(nóng)地耕作，閑置或半閑置的建設(shè)用地粗估可達(dá)近3萬畝，不少農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)生活后，農(nóng)村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置。

其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地“先占后補(bǔ)”的模式，占地在先是剛性的，補(bǔ)地在后是柔性的，往往“只占不補(bǔ)”“占優(yōu)補(bǔ)劣”“多占少補(bǔ)”，很難保障補(bǔ)地的數(shù)量和質(zhì)量，長(zhǎng)此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。正因如此，“地票”交易制度已是大勢(shì)所趨，不僅有利于城鄉(xiāng)土地大范圍置換，更重要的是催生了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有效破解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。

“如何改革完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事?！敝貞c市市長(zhǎng)黃奇帆在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)說。

黃奇帆表示，2008年8月上旬，國(guó)土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機(jī)制和耕地保護(hù)新模式，支持重慶設(shè)立農(nóng)村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊(cè)資金5000萬元，主要從事“地票”交易。

重慶市國(guó)土資源和房屋管理局副局長(zhǎng)、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國(guó)介紹，重慶農(nóng)村土地交易所除為全市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺(tái)外，最重要的創(chuàng)新就是推出農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的“地票”交易。

走出縣域“掛鉤”

國(guó)土資源部幾年前推出“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤”的政策，并在四川、浙江等省的8個(gè)縣市試點(diǎn)。

2005年國(guó)土資源部發(fā)布了“關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見”。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

重慶的“地票”交易制度與其他試點(diǎn)地區(qū)的“掛鉤”試驗(yàn)有所區(qū)別：

一是重慶的“地票”交易超越了傳統(tǒng)的“掛鉤”試驗(yàn)的行政區(qū)界限，把遠(yuǎn)郊區(qū)納入“掛鉤”試驗(yàn)的范疇。

二是實(shí)現(xiàn)價(jià)格統(tǒng)一化?！暗仄薄睂⒉煌瑓^(qū)域的掛鉤指標(biāo)打包進(jìn)行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益?！暗仄薄眱r(jià)格的高低與項(xiàng)目區(qū)無關(guān)，與級(jí)地租無關(guān)，僅與拍賣價(jià)格有關(guān)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)價(jià)格的統(tǒng)一化。

三是把土地的交易轉(zhuǎn)化為票據(jù)化的模式?！暗仄薄蹦Ｊ绞前褣煦^指標(biāo)票據(jù)化。通過“地票”形式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實(shí)物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資產(chǎn)。

四是先復(fù)墾后占地，減少了“掛鉤”風(fēng)險(xiǎn)。“地票”模式是先對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格后增加的耕地指標(biāo)。通過“地票”在交易所進(jìn)行拍賣，實(shí)行“先造地后用地”的操作模式。

防止“圈地潮”

“地票”思路產(chǎn)生后，一定要輔以穩(wěn)妥、嚴(yán)格、科學(xué)的程序，才能保證這一制度創(chuàng)新不突破國(guó)家的土地利用總體規(guī)劃，保證耕地保護(hù)的量和質(zhì)，有效維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益，防止以此為名形成新一輪“圈地潮”。

重慶市國(guó)土資源和房屋管理局局長(zhǎng)張定宇向記者介紹，“地票”交易運(yùn)作共有4道程序。

首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”，實(shí)際上是“先補(bǔ)后占”。他解釋說，“地票”實(shí)際上就是建設(shè)用地指標(biāo)，并不指某一個(gè)具體的地塊。地票交易的主體沒有嚴(yán)格限制，但交易活動(dòng)必須在土地交易所內(nèi)進(jìn)行，購得的“地票”可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；在城市落地使用時(shí)，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置；對(duì)“地票”交易總量，市政府根據(jù)年度用地計(jì)劃、經(jīng)營(yíng)性用地需求情況等合理確定。

“地票”制度尊重了農(nóng)民對(duì)土地的“發(fā)言權(quán)”。重慶市明確規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，凡申請(qǐng)農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)民家庭，必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，以避免交易后農(nóng)民生活困難、流離失所；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益受到損害。

“地票”制度凸現(xiàn)多贏局面

一些專家和業(yè)內(nèi)人士在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，重慶農(nóng)村土地交易制度創(chuàng)新和“地票”交易模式設(shè)計(jì)，作為中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的一次重要探索，可能會(huì)對(duì)于解決進(jìn)城農(nóng)民的宅基地處置，助推戶籍制度改革帶來十分有意義的嘗試。

激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆表示“地票”交易制度是“先造地后用地”，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地之后，才在城市新增建設(shè)用地，對(duì)耕地的保護(hù)力度更大、保護(hù)效果更好。同時(shí)“地票”交易制度創(chuàng)新可以有效解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速期，城市建設(shè)用地緊張的矛盾，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少。

“地票”模式在解決城市建設(shè)用地緊張矛盾的同時(shí)，也降低拆遷成本，減少了拆遷矛盾?！暗仄薄蹦Ｊ綄?shí)現(xiàn)了在遠(yuǎn)郊區(qū)縣偏遠(yuǎn)地區(qū)進(jìn)行拆遷安置，在近郊區(qū)縣用地。在遠(yuǎn)郊偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)戶對(duì)集體建設(shè)用地的增值收益預(yù)期不高，降低了拆遷難度。在城市近郊區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地特別是對(duì)房屋的增值預(yù)期很高，政府和開發(fā)商不愿意面對(duì)近郊區(qū)對(duì)村莊和宅基地的高拆遷成本以及引發(fā)的社會(huì)矛盾。據(jù)榮昌縣測(cè)算，在縣城旁邊，僅房屋拆遷補(bǔ)償和住房貨幣安置費(fèi)用就要超過30萬元/戶。如果是重慶主城區(qū)城鄉(xiāng)接合部，拆遷補(bǔ)償價(jià)格更高。而“地票”價(jià)格每畝在10萬元左右，目前最高每畝也不超過20萬元。

在黃奇帆看來，“地票”模式還有利于激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系。土地交易所成立后，通過開展遠(yuǎn)距離、大范圍的土地資源優(yōu)化配置，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動(dòng)的資本。土地作為農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素，它一旦流動(dòng)起來，必然帶動(dòng)農(nóng)村要素市場(chǎng)的發(fā)育，有力地促進(jìn)資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等其他要素市場(chǎng)建設(shè)。

反哺“三農(nóng)”

黃奇帆認(rèn)為，“地票”模式可實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。理清“地票”收益反哺“三農(nóng)”的思路，必須算清兩筆賬：

第一筆賬：政府賬。即政府如何分配地票收益，如何提升農(nóng)村土地價(jià)值，如何實(shí)施耕地保護(hù)？

目前，“地票”價(jià)格也隨之走高，目前每畝最高達(dá)18萬多元?！暗仄薄苯灰變r(jià)款分配辦法規(guī)定，“地票”收益全部用于“三農(nóng)”。

重慶市國(guó)土資源和房屋管理局副局長(zhǎng)、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國(guó)說，如果是農(nóng)民宅基地復(fù)墾所得的“地票”，交易成功后，農(nóng)民可得到三筆收益：農(nóng)民的房屋及其構(gòu)附著物按當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；按復(fù)墾區(qū)縣100平方米鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋市場(chǎng)價(jià)的20%給予農(nóng)民購房補(bǔ)助；復(fù)墾增加的耕地仍由該農(nóng)戶承包耕種。

而屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的“地票”(比如鄉(xiāng)村公用設(shè)施或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢棄的建設(shè)用地)，首先按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)給予所有權(quán)補(bǔ)償，主要用于村民的社會(huì)保障；其次在地票收益中還將撥付給復(fù)墾區(qū)縣一筆耕地保護(hù)基金或用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項(xiàng)基金。此外“地票”落戶區(qū)縣還將獲得約占“地票”交易總額10%左右的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，用于改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展條件。

第二筆賬：農(nóng)民賬。即農(nóng)民如何從“地票”交易中增加土地收益，如何促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展？

由于“地票”交易，使難以從城市發(fā)展的土地級(jí)差地租中獲益的遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民從中得到好處。江津區(qū)的李市鎮(zhèn)孔目村，距離重慶有一個(gè)多小時(shí)的路程，即使到江津區(qū)政府所在地，開車也要半小時(shí)。村支部書記張福云對(duì)記者說，村里的宅基地和建設(shè)用地，如果沒有“地票”交易，幾乎沒有任何其他的利用價(jià)值。但是通過“地票”交易后，價(jià)值提高了很多，解決了新農(nóng)村建設(shè)中資金短缺的問題，使得部分村民的住房條件得到了改善，還配套了水、電、燃?xì)?沼氣)、閉路電視、信息網(wǎng)絡(luò)、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了相應(yīng)的配套，并配套了生產(chǎn)用房。

助推戶籍制度改革

專家們認(rèn)為，重慶市正在推行的“地票”模式，是對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的一次重要探索。如果把“地票”的形式和農(nóng)民進(jìn)城落戶的城鎮(zhèn)化政策結(jié)合起來，可能會(huì)對(duì)于解決進(jìn)城農(nóng)民的宅基地處置上帶來十分有意義的嘗試。

如果由中央政府出資，結(jié)合戶籍制度改革，統(tǒng)一購買進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地，通過“地票”的形式出讓給用地的城鎮(zhèn)，并把基中一部分收益補(bǔ)償給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和進(jìn)城落戶的農(nóng)民、農(nóng)民落戶的城鎮(zhèn)政府，可能對(duì)中國(guó)未來的城鎮(zhèn)化政策以及相關(guān)的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革具有十分重要的意義。

隨著農(nóng)民工外出的增多，收入水平的提高，在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)購房現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍。如大足縣高升鎮(zhèn)先進(jìn)村不足50戶的11組已有10多戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)購置了住房。江津區(qū)的統(tǒng)計(jì)顯示，江津城區(qū)每年30%的商品房是由農(nóng)民購買。這些在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)民，對(duì)農(nóng)村宅基地的交易愿望較高。對(duì)江津區(qū)李市鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在第一批137戶參與“地票”交易的農(nóng)民中70%已在城鎮(zhèn)購房。推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶，“地票”是利用市場(chǎng)化手段激勵(lì)他們徹底切斷與農(nóng)村聯(lián)系的政策工具。

本版稿件由記者劉健、徐旭忠、施智梁重慶報(bào)道