膠著3年后，生態(tài)補(bǔ)償政策制定終于提速。

“2010年，環(huán)保部計(jì)劃考慮啟動(dòng)淮河、新安江、遼河等流域開(kāi)展跨省界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)，推動(dòng)云南省和安徽省建立滇池和巢湖流域的生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制。”一位環(huán)保部有關(guān)人士對(duì)記者透露。

4月26日，國(guó)家發(fā)改委消息顯示，由其牽頭啟動(dòng)了《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草工作，將對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、?duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施、監(jiān)督等以法律形式確立下來(lái)。

這離上一次生態(tài)補(bǔ)償國(guó)家政策安排已過(guò)3年，即2007年時(shí)為環(huán)?？偩值沫h(huán)保部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

由于所涉利益關(guān)系復(fù)雜，條例起草專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)副主任、中國(guó)工程院院士李文華建議，目前應(yīng)盡快搭建起生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w框架，依據(jù)框架對(duì)現(xiàn)有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入調(diào)研，然后出臺(tái)“生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)意見(jiàn)”，再根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)的實(shí)施情況修改，最后出臺(tái)條例。

本報(bào)記者了解到，5月，起草小組將舉行第二次全體會(huì)議，屆時(shí)將確定調(diào)研的整體框架、工作計(jì)劃和人員構(gòu)成。

“目前只是起步，距離條例出臺(tái)，還有漫長(zhǎng)的路要走。”李文華對(duì)本報(bào)記者表示。

爭(zhēng)議生態(tài)補(bǔ)償范圍

“在生態(tài)補(bǔ)償方面，我國(guó)面臨的一個(gè)問(wèn)題是概念混亂。”李文華對(duì)記者表示。

他在研究中發(fā)現(xiàn)，本屬于生態(tài)補(bǔ)償范圍的，沒(méi)有應(yīng)用這一術(shù)語(yǔ)，比如說(shuō)林業(yè)局進(jìn)行的退耕還林等森林補(bǔ)償，有些雖被稱(chēng)為生態(tài)補(bǔ)償，但其做法跟真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償比還有些差距。

根據(jù)李文華2007年?duì)款^完成的中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)“中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究”報(bào)告，生態(tài)補(bǔ)償按地區(qū)范圍可分為國(guó)際補(bǔ)償與國(guó)內(nèi)補(bǔ)償，按補(bǔ)償類(lèi)型又分為流域補(bǔ)償、生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償、資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、區(qū)域補(bǔ)償。

但4月26日的啟動(dòng)會(huì)上，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償究竟包含哪些領(lǐng)域，官員與學(xué)者、學(xué)者與學(xué)者之間都產(chǎn)生了分歧。

“發(fā)改委制定的初步調(diào)研計(jì)劃中，遺漏了"濕地"這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)?！崩钗娜A回憶，“還有人對(duì)"農(nóng)田"生態(tài)系統(tǒng)能不能納入生態(tài)補(bǔ)償，有不同的意見(jiàn)?！?/p>

李文華解釋?zhuān)鶕?jù)生態(tài)要求轉(zhuǎn)變農(nóng)田的耕作方式，也需要投入，自然也算是生態(tài)補(bǔ)償。

而反對(duì)者理由也很充分，一是農(nóng)田的開(kāi)墾實(shí)際上是破壞生態(tài)，二是從政策制定的角度講，將農(nóng)田納入生態(tài)補(bǔ)償也太過(guò)寬泛。

專(zhuān)家們認(rèn)為，發(fā)改委的調(diào)研準(zhǔn)備工作做得不夠，沒(méi)有吃透已有的經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有形成合理的整體框架。已有的經(jīng)驗(yàn)是指全國(guó)各地開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，整體框架則包括了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕靖拍詈脱a(bǔ)償類(lèi)型。

因此，“盡快出臺(tái)整體框架，弄清楚哪些領(lǐng)域能算作生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，哪些不能納入”成為當(dāng)務(wù)之急。

據(jù)本報(bào)記者獲悉，為了取得更好的調(diào)研效果，《條例》起草工作小組推遲了原定5月啟動(dòng)的調(diào)研工作，轉(zhuǎn)而搜集整理已有試點(diǎn)的類(lèi)型和經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)上建立整體框架，再根據(jù)框架進(jìn)行調(diào)研分組。

制定全面而系統(tǒng)的整體框架，只是起草工作的第一步，李文華坦言，接下來(lái)的分組研究需要時(shí)間與耐性。由于每個(gè)類(lèi)型、每種生態(tài)、每個(gè)地區(qū)都需要不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適用不同的補(bǔ)償辦法，“法律出臺(tái)是非常漫長(zhǎng)的過(guò)程”。

因此，李文華建議，在條例出臺(tái)前先頒布“生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)意見(jiàn)”，將原則性與靈活性結(jié)合起來(lái)，給地方政府留下補(bǔ)充的空間，再根據(jù)意見(jiàn)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行修改。

11部委參與協(xié)調(diào)各方利益

生態(tài)補(bǔ)償涉及利益調(diào)整復(fù)雜，顯然需要高規(guī)格的組織形式來(lái)推動(dòng)，從條例起草小組的陣容豪華可見(jiàn)一斑。

據(jù)本報(bào)記者了解，起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為由發(fā)改委副主任杜鷹親任，發(fā)改委西部司司長(zhǎng)秦玉才任工作小組組長(zhǎng)，北京林業(yè)大學(xué)原校長(zhǎng)、中國(guó)工程院原副院長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)首席顧問(wèn)沈國(guó)舫院士任專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)主任。

此外，起草領(lǐng)導(dǎo)小組涵蓋了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局、林業(yè)局、統(tǒng)計(jì)局、海洋局等部門(mén)，整合之勢(shì)明顯。

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐起步于20世紀(jì)90年代初期，一部分是非?；钴S的地方自主性探索實(shí)踐，一部分由中央相關(guān)部委推動(dòng)，以國(guó)家政策形式實(shí)施。

地方試點(diǎn)如2003年，福建在全國(guó)率先啟動(dòng)了流域上下游生態(tài)補(bǔ)償工作，到2009年閩江、九龍江、敖江等三個(gè)流域都實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償。2006年，浙江省開(kāi)始在錢(qián)塘江源頭地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，2008年在全省八大水系源頭實(shí)施生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付政策，到2010年轉(zhuǎn)移資金達(dá)到26億。 在各省省內(nèi)補(bǔ)償開(kāi)展順利的同時(shí)，也出現(xiàn)了跨省份補(bǔ)償遲未落實(shí)的情況，比如說(shuō)江西東江源補(bǔ)償。

如東江每年向廣東境內(nèi)輸入29.21億立方米水量，是“珠三角”及香港地區(qū)重要的飲水源。2005年1月，江西與相關(guān)利益方簽署了流域生態(tài)利益共享的協(xié)議，補(bǔ)償東江源地區(qū)為保護(hù)水源所做的犧牲。

但記者在去年江西省發(fā)改委的一份材料中發(fā)現(xiàn)，“此項(xiàng)協(xié)議尚未有效落實(shí)，需要國(guó)家加大協(xié)調(diào)力度，促成此事”。

另一方面，環(huán)保部、水利部、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等涉及生態(tài)保護(hù)的部委，也都在各自管轄范圍內(nèi)推動(dòng)試點(diǎn)。其中，流域補(bǔ)償則是環(huán)保部重點(diǎn)試點(diǎn)的領(lǐng)域。

2007年，時(shí)為環(huán)?？偩值沫h(huán)保部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，首批開(kāi)展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)牧鶄€(gè)試點(diǎn)流域。2008年，發(fā)布《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》，提出逐步建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

“現(xiàn)在推動(dòng)主體功能區(qū)劃很大的障礙在于，不能得到有效的財(cái)稅政策支持”，《條例》起草專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)委員、環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南對(duì)記者坦言，“一片區(qū)域被劃成限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)后，并沒(méi)有成文的文件去推動(dòng)該地得到補(bǔ)償?！?/p>

“通常情況下，都是保護(hù)者嚷得兇，受益者不吱聲，所以需要一部法律來(lái)推動(dòng)?！币晃婚L(zhǎng)期從事生態(tài)補(bǔ)償研究的學(xué)者直言不諱，國(guó)家和地方層面的兩種嘗試都遭遇了無(wú)法解決的尷尬，亟待更高層次的協(xié)調(diào)。

西部將是最大獲益者？

此次《條例》的起草由發(fā)改委西部司牽頭，因此再度引發(fā)了“東部補(bǔ)償西部”的討論。

在李文華看來(lái)，東部應(yīng)該向西部補(bǔ)償。

他提出建議，對(duì)在國(guó)家生態(tài)安全方面具有特殊重要的地位，且歷史上受到過(guò)人為嚴(yán)重干擾和破壞且經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，應(yīng)作為區(qū)域性補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，我國(guó)西部地區(qū)就是一個(gè)典型的案例。

長(zhǎng)期以來(lái)，中央政府通過(guò)一系列工程計(jì)劃和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)西部地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)貼，如退耕還林、天然林保護(hù)、水源工程、森林草原防火工程等等，這些項(xiàng)目都具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。

一位研究學(xué)者對(duì)記者分析，這些資金以項(xiàng)目的方式出現(xiàn)，會(huì)讓西部產(chǎn)生三個(gè)顧慮：第一，資金以什么名義使用，第二，這些資金夠不夠用，第三資金來(lái)源穩(wěn)定不穩(wěn)定，這些都直接影響生態(tài)保護(hù)的效果。

“應(yīng)使臨時(shí)性質(zhì)的項(xiàng)目制度化，使之成為長(zhǎng)期的運(yùn)行機(jī)制?！崩钗娜A稱(chēng)。

西部是中東部地區(qū)重要的生態(tài)環(huán)境屏障和水源涵養(yǎng)地，通過(guò)立法將面向西部的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以法律形式確立下來(lái)，有利于西部發(fā)展。

而補(bǔ)償?shù)姆绞剑踅鹉险J(rèn)為，諸如長(zhǎng)江等大江大河，流經(jīng)省份很多，如果讓下游直接向上游補(bǔ)償，涉及的利益主體較多，關(guān)系太過(guò)復(fù)雜。再加上，水的作用有好有壞，利益也是相對(duì)的。

所以，王金南建議，東部向西部的補(bǔ)償，還是以國(guó)家中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。