審計風(fēng)暴為什么換不來問責(zé)風(fēng)暴 問題觸目驚心 官場太平依舊

作者: 南方周末記者 譚翊飛 實(shí)習(xí)生 張一龍

南方周末記者試圖調(diào)查歷年審計風(fēng)暴以來，到底有多少官員因此丟掉官帽，又有多少被直接送進(jìn)監(jiān)牢？為什么行政問責(zé)和法律追究在審計風(fēng)暴之后總是一次又一次打了“啞炮”？

7月19日，南方周末記者向國家審計署申請公開2009年整改報告中披露的受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的91人名單及詳細(xì)情況。28日，審計署回復(fù)稱，這一名單審計署并不掌握，不能提供。

虛假發(fā)票排行榜（2009年中央56部門以及下屬單位）

數(shù)據(jù)來源：審計署報告及網(wǎng)站 李伯根/制表 張一龍/整理

表一：全國審計機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)案件與司法機(jī)關(guān)立案情況統(tǒng)計表

注：.2006年數(shù)據(jù)缺。司法機(jī)關(guān)立案率（司法機(jī)關(guān)立案的案件/審計機(jī)關(guān)移交司法機(jī)關(guān)的案件）2003年為49%、2004年為48%、2005年為37%、2007為54%。四年中，司法機(jī)關(guān)對審計機(jī)關(guān)移交案件的平均立案率在50%左右。

表二：審計機(jī)關(guān)移送紀(jì)檢監(jiān)察部門案件與紀(jì)檢監(jiān)察部門處理情況統(tǒng)計表

注：.2006年數(shù)據(jù)缺。紀(jì)檢監(jiān)察部門案件處理率（紀(jì)檢監(jiān)察部門已處理的案件/審計機(jī)關(guān)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門的案件），2003年為33%，2004年為36%，2005年為23%，2007年為39%。四年中，紀(jì)檢監(jiān)察部門對審計機(jī)關(guān)移交案件的處理率低于40%。

想一想，11億，能干什么？如果發(fā)給全國人民，一人一塊，這個數(shù)字還稍差一點(diǎn)。

11億，相當(dāng)于中國11個經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)縣的財政收入總和；11億，還可給20多萬戶家庭發(fā)放一年的最低生活保障補(bǔ)助金。

然而，這筆錢，2009年卻被裝進(jìn)入了中央部委及下屬單位公務(wù)員的口袋，成為他們工資之外的灰色福利，今年的審計報告披露了這一違規(guī)情況。

僅僅是冰山一角，審計署的審計報告中還有下面這些：

有將近200個區(qū)縣向不符合條件的6萬余戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補(bǔ)助3億元，其中向擁有個人企業(yè)、車輛或兩套以上住房的家庭發(fā)放7000萬元。

有將近60億元災(zāi)后重建基金被違規(guī)用于規(guī)劃外項目、日常經(jīng)費(fèi)支出和歸還欠款等。

有56個中央部門已報銷的近三萬張可疑發(fā)票中，有1/6為虛假發(fā)票，騙報1.42億元。其中8個部門本級和34個所屬單位在無真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9700萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。

……“假發(fā)票”事件超出了公眾的想象和承受范圍，輿論一直炮轟不斷。7月5日，北京律師李勁松向最高人民檢察院發(fā)出控告舉報信，認(rèn)為56個使用假發(fā)票的中央部門的相關(guān)責(zé)任人涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污、詐騙、逃避繳納稅款等多項犯罪。7月23日，最高檢答復(fù)李勁松已將此信轉(zhuǎn)交至中紀(jì)委處理。

從2003年起，國家審計署全文公布審計報告開始，年復(fù)一年，審計報告都會掀起強(qiáng)大風(fēng)暴，披露問題之嚴(yán)重讓人瞠目結(jié)舌。然而每一次觸目驚心之后，輿論漣漪過后，一切又歸于平靜。

審計風(fēng)暴為什么換不來問責(zé)風(fēng)暴？報告年年發(fā)布，公眾年年質(zhì)疑。

南方周末記者通過采訪調(diào)查，試圖了解到底有多少官員因?qū)徲嬇兜膯栴}而丟掉官帽？又有多少被直接送進(jìn)監(jiān)牢？行政問責(zé)和法律追究為什么總是在審計風(fēng)暴之后打了“啞炮”？

點(diǎn)名又怎樣

“當(dāng)違法必究作為一種常態(tài)時，還有誰敢再拿假發(fā)票去報銷？！”

自2003年時任國家審計長李金華開啟審計風(fēng)暴以來，那些被點(diǎn)名的中央部委機(jī)關(guān)的管理者們除了承受一時的輿論壓力，并沒有在尖銳的批評聲中失去什么。

2003年，國家體育總局，1999年以來動用中國奧委會專項資金1.3億，其中用于建設(shè)職工住宅小區(qū)1億多元，用于發(fā)放總局機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)補(bǔ)貼和借給下屬單位投資辦企業(yè)2000萬；

2004年，國土資源部，在2000年至2003年以各種名義截留挪用專項資金6000余萬元，用于發(fā)放工資、獎金及彌補(bǔ)行政支出；

2005年，國家環(huán)?？偩窒聦侪h(huán)境工程評估中心，未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)收費(fèi)970萬；

2006年，中國農(nóng)業(yè)銀行，違規(guī)辦理存款業(yè)務(wù)140多億，違規(guī)使用存款科目、開立存款賬戶，個別單位甚至違規(guī)動用客戶存款；

2007年，三峽總公司，已完工工程多結(jié)算1億多元；

2008年，銀監(jiān)會，采取擠占公用經(jīng)費(fèi)方式，超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)1900萬。

2009年，外交部，賬外資產(chǎn)5100萬元，1998年起在上海購置15套公寓，北京購置一宗土地使用權(quán)。

2010年，海關(guān)總署，2008年至2009年，123張?zhí)摷侔l(fā)票或不合規(guī)票據(jù)，報賬金額合計200多萬元。

根據(jù)審計署官網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，南方周末記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2004、2005、2007年審計署中央部門向紀(jì)檢部門移送了32個案件，后來處理了14件。同樣的三個年份，移送司法的有41件，最終立案15件。

依據(jù)審計工作報告的數(shù)據(jù)，2006年至2010年，因?qū)徲媹蟾媾兜膯栴}而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的共有671人，而被依法逮捕、起訴或判刑的共有319人。審計署并沒有透露這些官員的名單及處理結(jié)果。

2010年的審計報告附件中雖然披露了一些大案，如審計署在對國家開發(fā)銀行的審計中找到了“王益案”的線索，移交到紀(jì)檢司法機(jī)關(guān)后得到了重視和處理，但南方周末記者根據(jù)審計署公開資料的統(tǒng)計分析顯示，2003年至2007年，全國各級審計機(jī)關(guān)及派出機(jī)構(gòu)移送給司法機(jī)關(guān)的案件，只有一半左右得到立案，其中2007年國家審計署及派出局移送給司法機(jī)關(guān)的案件總共9件，只有1件立案。

7月19日，本報記者向?qū)徲嬍鹕暾埞_2009年整改報告中披露的受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的91人的名單及詳情。28日，審計署辦公廳復(fù)函稱，受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的人員數(shù)量，是審計署在公告前匯總各被審計單位提供的整改情況后得出的，涉及到多個部門和單位，具體名單和被處分的原因等詳細(xì)情況，審計署不掌握，因此不能提供。

對“假發(fā)票”不依不饒的律師李勁松認(rèn)為，這次中央部委的假發(fā)票事件觸及兩個敏感區(qū)域，一是知法犯法，對自己制定的政策法規(guī)視若無物；二是令中央政府的形象受損。

這位律師在給最高檢的控告信中說，“按照現(xiàn)行的制度去追究相關(guān)人員責(zé)任是挽回國家機(jī)關(guān)形象的惟一方式。當(dāng)違法必究作為一種常態(tài)時，還有誰敢再拿假發(fā)票去報銷？！”

問責(zé)卡在哪兒

一位退休的紀(jì)委副書記說，審計報告查出的問題只是“毛毛雨”，紀(jì)委一般不會主動去查這些問題，除非領(lǐng)導(dǎo)專門批示。

現(xiàn)實(shí)的情況是，每次審計風(fēng)暴之后，問責(zé)大多停留于內(nèi)部整改，而非進(jìn)一步的行政問責(zé)，或移送司法，追究刑責(zé)。

審計風(fēng)暴后的基本流程是，審計署在查出相關(guān)部門的財政問題后，會提出“審計處理情況和建議”或者發(fā)出“審計建議函”。至少在官方的報告中稱，問題單位會“高度重視”，對套取的財產(chǎn)進(jìn)行清退，例如，把“虛假發(fā)票”更換為真發(fā)票，對未經(jīng)批準(zhǔn)的超計劃投資事后報批。這種對財政違法行為的內(nèi)部修繕，即是所謂的“整改”——是絕大多數(shù)審計行動的句號。

按照審計法的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出建議，處分相關(guān)責(zé)任官員。但是，建議處分官員的信息從未公開披露過。

除審計法外，黨內(nèi)紀(jì)律處分條例和財政違法行為處罰處分條例對黨政官員的問責(zé)都有明確規(guī)定。前者有專門章節(jié)規(guī)定了對違反財經(jīng)紀(jì)律的處分方式，其中最嚴(yán)厲的是開除黨籍。相對于黨內(nèi)規(guī)定，財政違法行為處罰條例則對國家機(jī)關(guān)工作人員問責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，處分方式包括降級、撤職和開除。

盡管有法規(guī)作為保障，但現(xiàn)實(shí)中，這個不受人待見的部門常常難以強(qiáng)勢“發(fā)力”，近年來更是“彬彬有禮”。

2008年劉家義審計長上任之初，在南京審計學(xué)院發(fā)表演講指出，“現(xiàn)階段審計工作的重點(diǎn)是揭示重大體制性障礙，關(guān)鍵要切斷‘火源’，而不是充當(dāng)救火隊員，四處救火。”

劉家義任內(nèi)，他推動審計報告更多關(guān)注制度層次的反思，希望通過審計工作促進(jìn)制度的改進(jìn)。然而，因?yàn)閷徲媹蟾纥c(diǎn)名減少，他也被外界指為“火力不夠猛”。

一位中央某部委官員對南方周末記者說，審計署和中央其他部門關(guān)系都不太好，“一開會，只要與審計有關(guān)的，大家都提反對意見?！蹦菚r，中央部委里不少人認(rèn)為李金華“政治觀有問題”，“老喜歡揭人家的短”。

他聽過李金華在他的部門所作的內(nèi)部報告，李金華給他留下的印象并不像外界報道的那樣咄咄逼人，相反卻“非常低調(diào)”，講話中不斷強(qiáng)調(diào)“盡量整改，大事化小”。

據(jù)了解，審計法修訂過程中，本來一些已有定論的問題，又被重新拿出來討論。因?yàn)閷徲嫴块T的相對弱勢，審計法及實(shí)施條例的修訂都拖延了多年才獲通過。

近年來，審計署在尋求轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“免疫功能”和“建設(shè)性作用”，“目的不是查出問題，而是幫助被審計單位加強(qiáng)管理，這樣與被審計單位的目標(biāo)就是一致的了。”西部某省審計廳一位官員說。

面對出現(xiàn)的大規(guī)模違規(guī)，按照法律規(guī)定，審計署可以限期責(zé)令整改，而遍觀近年的審計報告，用詞卻非常溫和，對出現(xiàn)的問題，一般用“要求”、“建議”等字眼。對一些問題，甚至根本沒有給出處理意見，僅僅要求“今后不要”再犯。

相應(yīng)地，被審計單位的整改意見，大多用了如“正在處理”、“將整改”等模棱兩可的字眼，一位中央某部委官員反問：“如果不整改，審計部門又能怎樣呢？”

如果審計機(jī)關(guān)沒有建議，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)是否可以依據(jù)公開的審計報告主動問責(zé)官員呢？

吉林省一位退休的紀(jì)委副書記向南方周末記者說，審計報告查出的問題只是“毛毛雨”，紀(jì)委一般不會主動去查這些問題，除非領(lǐng)導(dǎo)專門批示。

政治責(zé)任

“這么多資金被挪用、濫用，難道領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該有政治責(zé)任嗎？”

從2003年開始，每年六七月間，國家審計署審計長都要代表國務(wù)院向全國人大做審計工作報告，并向社會公布。

按照相關(guān)法律規(guī)定，人大常委員會認(rèn)為必要時，可以對審計工作報告做出決議。中央財經(jīng)大學(xué)教授蔣勁松提醒記者：“你觀察一下，這么多年來，人大有沒有對審計報告表過態(tài)、做過任何決議？”

對于人大來說，難題在于如何理解“必要時”——什么樣的情況必要，什么情況不必要。

有學(xué)者認(rèn)為，人大的“必要性”，應(yīng)當(dāng)按預(yù)算法的規(guī)定來理解，然而，預(yù)算法對違反預(yù)算法的行政問責(zé)規(guī)定“非常寬松”。如，涉及擅自變更預(yù)算，還必須要“使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的”的情況下，才追究行政責(zé)任。

對此的進(jìn)一步爭議在于：人大通過的預(yù)算案到底是不是法律？在西方國家，對這一問題存在不同的模式，廈門大學(xué)法學(xué)院教授周剛志介紹說，一種為德國模式，一種為美國模式，美國模式最為嚴(yán)格，議會通過的預(yù)算案就是法律，不容更改。

中國政法大學(xué)蔡定劍教授認(rèn)為，中國的預(yù)算案同樣一經(jīng)人大通過就是法律，“要不然，預(yù)算法里還專門規(guī)定預(yù)算調(diào)整的程序做什么？說明這是不能隨意調(diào)整的?！倍斦W(xué)專家周剛志并不完全同意這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為目前出現(xiàn)大規(guī)模違規(guī)有相當(dāng)部分是由于財政體制不合理造成。

熟悉預(yù)算體制的專家說，每年的預(yù)算編制一般都是九十月份開始，而預(yù)算方案定案時，政府部門下一年度的工作計劃還沒來得及制定，預(yù)算和政府工作計劃脫節(jié)，因此往往出現(xiàn)資金閑置等情況。“部門首長應(yīng)該被問責(zé)?！敝袊ù髮W(xué)憲法學(xué)教授蔡定劍認(rèn)為，盡管審計法、預(yù)算法并沒有規(guī)定對部門首長的問責(zé)，但國務(wù)院首先應(yīng)該追究其責(zé)任，不能因?yàn)榉?，或者人大沒有嚴(yán)格的規(guī)定，部門首長就不承擔(dān)責(zé)任?！斑@是一種政治責(zé)任”，蔡定劍說，如果出現(xiàn)煤礦事故，領(lǐng)導(dǎo)可能被免職，或者主動辭職，雖然他們并沒有直接的責(zé)任。這是民意的判斷，老百姓不滿意。

去年年底，國家審計署審計長劉家義在全國審計工作會議上透露，僅前11個月，審計機(jī)關(guān)就查出了違規(guī)問題資金2347億，損失浪費(fèi)問題資金163億。

巨大的天文數(shù)字除了給公眾震撼和憤怒外，沒有看到政府層面的歉意?！拔覀兊恼渭胰狈σ环N政治道德。比如香港的財政司司長梁錦松買車的事件，就辭職了。臺灣的‘司法院’丑聞，‘院長’也主動辭職了。”蔡定劍說，現(xiàn)在，審計查出這么嚴(yán)重的問題，這么多資金被挪用、濫用，難道領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該有政治責(zé)任嗎？有政治道德的領(lǐng)導(dǎo)就應(yīng)該主動辭職。