審計(jì)風(fēng)暴為什么換不來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴 問(wèn)題觸目驚心 官場(chǎng)太平依舊
作者: 南方周末記者 譚翊飛 實(shí)習(xí)生 張一龍
南方周末記者試圖調(diào)查歷年審計(jì)風(fēng)暴以來(lái)，到底有多少官員因此丟掉官帽，又有多少被直接送進(jìn)監(jiān)牢？為什么行政問(wèn)責(zé)和法律追究在審計(jì)風(fēng)暴之后總是一次又一次打了“啞炮”？
7月19日，南方周末記者向國(guó)家審計(jì)署申請(qǐng)公開(kāi)2009年整改報(bào)告中披露的受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的91人名單及詳細(xì)情況。28日，審計(jì)署回復(fù)稱，這一名單審計(jì)署并不掌握，不能提供。
虛假發(fā)票排行榜（2009年中央56部門以及下屬單位）
數(shù)據(jù)來(lái)源：審計(jì)署報(bào)告及網(wǎng)站 李伯根/制表 張一龍/整理
表一：全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)案件與司法機(jī)關(guān)立案情況統(tǒng)計(jì)表
注：.2006年數(shù)據(jù)缺。司法機(jī)關(guān)立案率（司法機(jī)關(guān)立案的案件/審計(jì)機(jī)關(guān)移交司法機(jī)關(guān)的案件）2003年為49%、2004年為48%、2005年為37%、2007為54%。四年中，司法機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)移交案件的平均立案率在50%左右。
表二：審計(jì)機(jī)關(guān)移送紀(jì)檢監(jiān)察部門案件與紀(jì)檢監(jiān)察部門處理情況統(tǒng)計(jì)表
注：.2006年數(shù)據(jù)缺。紀(jì)檢監(jiān)察部門案件處理率（紀(jì)檢監(jiān)察部門已處理的案件/審計(jì)機(jī)關(guān)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門的案件），2003年為33%，2004年為36%，2005年為23%，2007年為39%。四年中，紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)移交案件的處理率低于40%。
想一想，11億，能干什么？如果發(fā)給全國(guó)人民，一人一塊，這個(gè)數(shù)字還稍差一點(diǎn)。
11億，相當(dāng)于中國(guó)11個(gè)經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)縣的財(cái)政收入總和；11億，還可給20多萬(wàn)戶家庭發(fā)放一年的最低生活保障補(bǔ)助金。
然而，這筆錢，2009年卻被裝進(jìn)入了中央部委及下屬單位公務(wù)員的口袋，成為他們工資之外的灰色福利，今年的審計(jì)報(bào)告披露了這一違規(guī)情況。
僅僅是冰山一角，審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告中還有下面這些：
有將近200個(gè)區(qū)縣向不符合條件的6萬(wàn)余戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補(bǔ)助3億元，其中向擁有個(gè)人企業(yè)、車輛或兩套以上住房的家庭發(fā)放7000萬(wàn)元。
有將近60億元災(zāi)后重建基金被違規(guī)用于規(guī)劃外項(xiàng)目、日常經(jīng)費(fèi)支出和歸還欠款等。
有56個(gè)中央部門已報(bào)銷的近三萬(wàn)張可疑發(fā)票中，有1/6為虛假發(fā)票，騙報(bào)1.42億元。其中8個(gè)部門本級(jí)和34個(gè)所屬單位在無(wú)真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9700萬(wàn)元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。
……“假發(fā)票”事件超出了公眾的想象和承受范圍，輿論一直炮轟不斷。7月5日，北京律師李勁松向最高人民檢察院發(fā)出控告舉報(bào)信，認(rèn)為56個(gè)使用假發(fā)票的中央部門的相關(guān)責(zé)任人涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污、詐騙、逃避繳納稅款等多項(xiàng)犯罪。7月23日，最高檢答復(fù)李勁松已將此信轉(zhuǎn)交至中紀(jì)委處理。
從2003年起，國(guó)家審計(jì)署全文公布審計(jì)報(bào)告開(kāi)始，年復(fù)一年，審計(jì)報(bào)告都會(huì)掀起強(qiáng)大風(fēng)暴，披露問(wèn)題之嚴(yán)重讓人瞠目結(jié)舌。然而每一次觸目驚心之后，輿論漣漪過(guò)后，一切又歸于平靜。
審計(jì)風(fēng)暴為什么換不來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)暴？報(bào)告年年發(fā)布，公眾年年質(zhì)疑。
南方周末記者通過(guò)采訪調(diào)查，試圖了解到底有多少官員因?qū)徲?jì)披露的問(wèn)題而丟掉官帽？又有多少被直接送進(jìn)監(jiān)牢？行政問(wèn)責(zé)和法律追究為什么總是在審計(jì)風(fēng)暴之后打了“啞炮”？
點(diǎn)名又怎樣
“當(dāng)違法必究作為一種常態(tài)時(shí)，還有誰(shuí)敢再拿假發(fā)票去報(bào)銷？！”
自2003年時(shí)任國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)李金華開(kāi)啟審計(jì)風(fēng)暴以來(lái)，那些被點(diǎn)名的中央部委機(jī)關(guān)的管理者們除了承受一時(shí)的輿論壓力，并沒(méi)有在尖銳的批評(píng)聲中失去什么。
2003年，國(guó)家體育總局，1999年以來(lái)動(dòng)用中國(guó)奧委會(huì)專項(xiàng)資金1.3億，其中用于建設(shè)職工住宅小區(qū)1億多元，用于發(fā)放總局機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)補(bǔ)貼和借給下屬單位投資辦企業(yè)2000萬(wàn)；
2004年，國(guó)土資源部，在2000年至2003年以各種名義截留挪用專項(xiàng)資金6000余萬(wàn)元，用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金及彌補(bǔ)行政支出；
2005年，國(guó)家環(huán)?？偩窒聦侪h(huán)境工程評(píng)估中心，未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)收費(fèi)970萬(wàn)；
2006年，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行，違規(guī)辦理存款業(yè)務(wù)140多億，違規(guī)使用存款科目、開(kāi)立存款賬戶，個(gè)別單位甚至違規(guī)動(dòng)用客戶存款；
2007年，三峽總公司，已完工工程多結(jié)算1億多元；
2008年，銀監(jiān)會(huì)，采取擠占公用經(jīng)費(fèi)方式，超預(yù)算列支人員經(jīng)費(fèi)1900萬(wàn)。
2009年，外交部，賬外資產(chǎn)5100萬(wàn)元，1998年起在上海購(gòu)置15套公寓，北京購(gòu)置一宗土地使用權(quán)。
2010年，海關(guān)總署，2008年至2009年，123張?zhí)摷侔l(fā)票或不合規(guī)票據(jù)，報(bào)賬金額合計(jì)200多萬(wàn)元。
根據(jù)審計(jì)署官網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，南方周末記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2004、2005、2007年審計(jì)署中央部門向紀(jì)檢部門移送了32個(gè)案件，后來(lái)處理了14件。同樣的三個(gè)年份，移送司法的有41件，最終立案15件。
依據(jù)審計(jì)工作報(bào)告的數(shù)據(jù)，2006年至2010年，因?qū)徲?jì)報(bào)告披露的問(wèn)題而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的共有671人，而被依法逮捕、起訴或判刑的共有319人。審計(jì)署并沒(méi)有透露這些官員的名單及處理結(jié)果。
2010年的審計(jì)報(bào)告附件中雖然披露了一些大案，如審計(jì)署在對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的審計(jì)中找到了“王益案”的線索，移交到紀(jì)檢司法機(jī)關(guān)后得到了重視和處理，但南方周末記者根據(jù)審計(jì)署公開(kāi)資料的統(tǒng)計(jì)分析顯示，2003年至2007年，全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及派出機(jī)構(gòu)移送給司法機(jī)關(guān)的案件，只有一半左右得到立案，其中2007年國(guó)家審計(jì)署及派出局移送給司法機(jī)關(guān)的案件總共9件，只有1件立案。
7月19日，本報(bào)記者向?qū)徲?jì)署申請(qǐng)公開(kāi)2009年整改報(bào)告中披露的受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的91人的名單及詳情。28日，審計(jì)署辦公廳復(fù)函稱，受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的人員數(shù)量，是審計(jì)署在公告前匯總各被審計(jì)單位提供的整改情況后得出的，涉及到多個(gè)部門和單位，具體名單和被處分的原因等詳細(xì)情況，審計(jì)署不掌握，因此不能提供。
對(duì)“假發(fā)票”不依不饒的律師李勁松認(rèn)為，這次中央部委的假發(fā)票事件觸及兩個(gè)敏感區(qū)域，一是知法犯法，對(duì)自己制定的政策法規(guī)視若無(wú)物；二是令中央政府的形象受損。
這位律師在給最高檢的控告信中說(shuō)，“按照現(xiàn)行的制度去追究相關(guān)人員責(zé)任是挽回國(guó)家機(jī)關(guān)形象的惟一方式。當(dāng)違法必究作為一種常態(tài)時(shí)，還有誰(shuí)敢再拿假發(fā)票去報(bào)銷？！”
問(wèn)責(zé)卡在哪兒
一位退休的紀(jì)委副書(shū)記說(shuō)，審計(jì)報(bào)告查出的問(wèn)題只是“毛毛雨”，紀(jì)委一般不會(huì)主動(dòng)去查這些問(wèn)題，除非領(lǐng)導(dǎo)專門批示。
現(xiàn)實(shí)的情況是，每次審計(jì)風(fēng)暴之后，問(wèn)責(zé)大多停留于內(nèi)部整改，而非進(jìn)一步的行政問(wèn)責(zé)，或移送司法，追究刑責(zé)。
審計(jì)風(fēng)暴后的基本流程是，審計(jì)署在查出相關(guān)部門的財(cái)政問(wèn)題后，會(huì)提出“審計(jì)處理情況和建議”或者發(fā)出“審計(jì)建議函”。至少在官方的報(bào)告中稱，問(wèn)題單位會(huì)“高度重視”，對(duì)套取的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清退，例如，把“虛假發(fā)票”更換為真發(fā)票，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的超計(jì)劃投資事后報(bào)批。這種對(duì)財(cái)政違法行為的內(nèi)部修繕，即是所謂的“整改”——是絕大多數(shù)審計(jì)行動(dòng)的句號(hào)。
按照審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出建議，處分相關(guān)責(zé)任官員。但是，建議處分官員的信息從未公開(kāi)披露過(guò)。
除審計(jì)法外，黨內(nèi)紀(jì)律處分條例和財(cái)政違法行為處罰處分條例對(duì)黨政官員的問(wèn)責(zé)都有明確規(guī)定。前者有專門章節(jié)規(guī)定了對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的處分方式，其中最嚴(yán)厲的是開(kāi)除黨籍。相對(duì)于黨內(nèi)規(guī)定，財(cái)政違法行為處罰條例則對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員問(wèn)責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，處分方式包括降級(jí)、撤職和開(kāi)除。
盡管有法規(guī)作為保障，但現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)不受人待見(jiàn)的部門常常難以強(qiáng)勢(shì)“發(fā)力”，近年來(lái)更是“彬彬有禮”。
2008年劉家義審計(jì)長(zhǎng)上任之初，在南京審計(jì)學(xué)院發(fā)表演講指出，“現(xiàn)階段審計(jì)工作的重點(diǎn)是揭示重大體制性障礙，關(guān)鍵要切斷‘火源’，而不是充當(dāng)救火隊(duì)員，四處救火?！?/p>
劉家義任內(nèi)，他推動(dòng)審計(jì)報(bào)告更多關(guān)注制度層次的反思，希望通過(guò)審計(jì)工作促進(jìn)制度的改進(jìn)。然而，因?yàn)閷徲?jì)報(bào)告點(diǎn)名減少，他也被外界指為“火力不夠猛”。
一位中央某部委官員對(duì)南方周末記者說(shuō)，審計(jì)署和中央其他部門關(guān)系都不太好，“一開(kāi)會(huì)，只要與審計(jì)有關(guān)的，大家都提反對(duì)意見(jiàn)?！蹦菚r(shí)，中央部委里不少人認(rèn)為李金華“政治觀有問(wèn)題”，“老喜歡揭人家的短”。
他聽(tīng)過(guò)李金華在他的部門所作的內(nèi)部報(bào)告，李金華給他留下的印象并不像外界報(bào)道的那樣咄咄逼人，相反卻“非常低調(diào)”，講話中不斷強(qiáng)調(diào)“盡量整改，大事化小”。
據(jù)了解，審計(jì)法修訂過(guò)程中，本來(lái)一些已有定論的問(wèn)題，又被重新拿出來(lái)討論。因?yàn)閷徲?jì)部門的相對(duì)弱勢(shì)，審計(jì)法及實(shí)施條例的修訂都拖延了多年才獲通過(guò)。
近年來(lái)，審計(jì)署在尋求轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“免疫功能”和“建設(shè)性作用”，“目的不是查出問(wèn)題，而是幫助被審計(jì)單位加強(qiáng)管理，這樣與被審計(jì)單位的目標(biāo)就是一致的了。”西部某省審計(jì)廳一位官員說(shuō)。
面對(duì)出現(xiàn)的大規(guī)模違規(guī)，按照法律規(guī)定，審計(jì)署可以限期責(zé)令整改，而遍觀近年的審計(jì)報(bào)告，用詞卻非常溫和，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，一般用“要求”、“建議”等字眼。對(duì)一些問(wèn)題，甚至根本沒(méi)有給出處理意見(jiàn)，僅僅要求“今后不要”再犯。
相應(yīng)地，被審計(jì)單位的整改意見(jiàn)，大多用了如“正在處理”、“將整改”等模棱兩可的字眼，一位中央某部委官員反問(wèn)：“如果不整改，審計(jì)部門又能怎樣呢？”
如果審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有建議，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)是否可以依據(jù)公開(kāi)的審計(jì)報(bào)告主動(dòng)問(wèn)責(zé)官員呢？
吉林省一位退休的紀(jì)委副書(shū)記向南方周末記者說(shuō)，審計(jì)報(bào)告查出的問(wèn)題只是“毛毛雨”，紀(jì)委一般不會(huì)主動(dòng)去查這些問(wèn)題，除非領(lǐng)導(dǎo)專門批示。
政治責(zé)任
“這么多資金被挪用、濫用，難道領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該有政治責(zé)任嗎？”
從2003年開(kāi)始，每年六七月間，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)都要代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大做審計(jì)工作報(bào)告，并向社會(huì)公布。
按照相關(guān)法律規(guī)定，人大常委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告做出決議。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣勁松提醒記者：“你觀察一下，這么多年來(lái)，人大有沒(méi)有對(duì)審計(jì)報(bào)告表過(guò)態(tài)、做過(guò)任何決議？”
對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，難題在于如何理解“必要時(shí)”——什么樣的情況必要，什么情況不必要。
有學(xué)者認(rèn)為，人大的“必要性”，應(yīng)當(dāng)按預(yù)算法的規(guī)定來(lái)理解，然而，預(yù)算法對(duì)違反預(yù)算法的行政問(wèn)責(zé)規(guī)定“非常寬松”。如，涉及擅自變更預(yù)算，還必須要“使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的”的情況下，才追究行政責(zé)任。
對(duì)此的進(jìn)一步爭(zhēng)議在于：人大通過(guò)的預(yù)算案到底是不是法律？在西方國(guó)家，對(duì)這一問(wèn)題存在不同的模式，廈門大學(xué)法學(xué)院教授周剛志介紹說(shuō)，一種為德國(guó)模式，一種為美國(guó)模式，美國(guó)模式最為嚴(yán)格，議會(huì)通過(guò)的預(yù)算案就是法律，不容更改。
中國(guó)政法大學(xué)蔡定劍教授認(rèn)為，中國(guó)的預(yù)算案同樣一經(jīng)人大通過(guò)就是法律，“要不然，預(yù)算法里還專門規(guī)定預(yù)算調(diào)整的程序做什么？說(shuō)明這是不能隨意調(diào)整的。”而財(cái)政學(xué)專家周剛志并不完全同意這一觀點(diǎn)，他認(rèn)為目前出現(xiàn)大規(guī)模違規(guī)有相當(dāng)部分是由于財(cái)政體制不合理造成。
熟悉預(yù)算體制的專家說(shuō)，每年的預(yù)算編制一般都是九十月份開(kāi)始，而預(yù)算方案定案時(shí)，政府部門下一年度的工作計(jì)劃還沒(méi)來(lái)得及制定，預(yù)算和政府工作計(jì)劃脫節(jié)，因此往往出現(xiàn)資金閑置等情況?！安块T首長(zhǎng)應(yīng)該被問(wèn)責(zé)?！敝袊?guó)政法大學(xué)憲法學(xué)教授蔡定劍認(rèn)為，盡管審計(jì)法、預(yù)算法并沒(méi)有規(guī)定對(duì)部門首長(zhǎng)的問(wèn)責(zé)，但國(guó)務(wù)院首先應(yīng)該追究其責(zé)任，不能因?yàn)榉?，或者人大沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定，部門首長(zhǎng)就不承擔(dān)責(zé)任?！斑@是一種政治責(zé)任”，蔡定劍說(shuō)，如果出現(xiàn)煤礦事故，領(lǐng)導(dǎo)可能被免職，或者主動(dòng)辭職，雖然他們并沒(méi)有直接的責(zé)任。這是民意的判斷，老百姓不滿意。
去年年底，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上透露，僅前11個(gè)月，審計(jì)機(jī)關(guān)就查出了違規(guī)問(wèn)題資金2347億，損失浪費(fèi)問(wèn)題資金163億。
巨大的天文數(shù)字除了給公眾震撼和憤怒外，沒(méi)有看到政府層面的歉意。“我們的政治家缺乏一種政治道德。比如香港的財(cái)政司司長(zhǎng)梁錦松買車的事件，就辭職了。臺(tái)灣的‘司法院’丑聞，‘院長(zhǎng)’也主動(dòng)辭職了?！辈潭▌φf(shuō)，現(xiàn)在，審計(jì)查出這么嚴(yán)重的問(wèn)題，這么多資金被挪用、濫用，難道領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該有政治責(zé)任嗎？有政治道德的領(lǐng)導(dǎo)就應(yīng)該主動(dòng)辭職。
