新拆遷條例似乎成了釘子戶。
1月29日，國務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站全文公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見稿)》(下稱《草案》)征求社會(huì)各界意見。
據(jù)知情人士對(duì)記者透露，按照最初的意見，《草案》原定在4月份經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過并成為正式的行政法規(guī)。“但來自于各方面的阻力太大。”
新條例遭遇執(zhí)行難
姜明安，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任，于2009年12月7日聯(lián)合北京大學(xué)法學(xué)院其他4位教授，向全國人大常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行違憲審查的建議。
5教授的上書最終推動(dòng)了《草案》的面世。據(jù)姜明安介紹，《草案》已經(jīng)在地方、部門和專家學(xué)者、社會(huì)等方面多次征求了意見，并得到了各方面的認(rèn)可。
但是，“《草案》變成法律存在很大變數(shù)，”姜明安告訴記者，“自從《草案》公布后再也沒有任何消息了。”
作為法學(xué)專家，姜明安只能盡可能地維護(hù)“當(dāng)前的成果”，但他卻已經(jīng)感受到來自地方政府和開發(fā)商的強(qiáng)烈反對(duì)和干預(yù)。姜明安從各方面了解到，地方政府和開發(fā)商最為反對(duì)的是《草案》中的“一個(gè)90%”、“兩個(gè)三分之二”的規(guī)定（參見關(guān)鍵法條鏈接）?！斑@兩個(gè)規(guī)定，對(duì)于保護(hù)被拆遷人利益至關(guān)重要。同樣，拆遷工作可能變得異常艱難?！苯靼仓毖?。
“90%是保護(hù)絕大多數(shù)，兩個(gè)‘三分之二’是保護(hù)了多數(shù)人的利益，但也要強(qiáng)調(diào)‘保護(hù)和尊重少數(shù)人的權(quán)利’。”姜明安說。在姜明安等學(xué)者眼里，解決的辦法就是應(yīng)該對(duì)這不足10%的人挨家挨戶去了解情況，他們所有的合理要求都要予以滿足，如果確實(shí)有人做不通工作，還要給他們一個(gè)司法途徑，允許他們向法院提請(qǐng)?jiān)V訟或申請(qǐng)復(fù)議。不過在申請(qǐng)復(fù)議和提請(qǐng)?jiān)V訟期間應(yīng)暫停征收決定。
在姜明安看來，只有通過合法的程序才能防止自焚等悲劇的發(fā)生?！暗@肯定會(huì)妨礙地方政府追求政績的沖動(dòng)?！?/p>
而接受記者采訪的眾多地方官員和開發(fā)商均認(rèn)為，這樣嚴(yán)格的規(guī)定完全沒有考慮到地方的發(fā)展和拆遷的成本，不符合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
“如果嚴(yán)格按照新拆遷條例規(guī)定用地的話，這些已經(jīng)簽訂土地使用合同或者擬簽訂土地使用合同的工程，都將面臨停業(yè)的局面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何持續(xù)？”陜西一位不愿具名的副市長對(duì)《中國經(jīng)營報(bào)》記者表示。
土地財(cái)政是最大障礙
“根本原因在于財(cái)政對(duì)土地的依賴。”上述5位教授之一、北京大學(xué)教授沈巋一針見血地指出。中央和地方財(cái)政分配不均，地方不得不靠賣地促發(fā)展。“如果拆遷速度放緩，地方財(cái)政將舉步維艱。”
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年，全國土地出讓金共計(jì)1.59萬億元，比2008年增加140%。其中，北京市土地出讓金收入926億元，占北京市政府公布的去年地方財(cái)政收入2026.8億元的比重達(dá)45%。
然而自1994年分稅制改革后，“收入上移、支出下移”已成為趨勢(shì)。1993年，中央與地方省級(jí)以下財(cái)政收入之比為22∶78，支出之比為28∶72。改革后，中央與地方政府之間，支出比例只是略有變化30∶70，而收入比例卻變成了56∶44。
到了2008年，中央與地方財(cái)政收入比例為53∶47，支出比例則為21∶79。也就是說，中央政府掌握了一半多的財(cái)政收入，只承擔(dān)兩成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入，卻要承擔(dān)近八成的支出。
在2009年的預(yù)算中，全國省以下地方支出的38%要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)，中西部地區(qū)省以下地方政府支出的54%要靠轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。
在兩年4萬億元的刺激投資方案出臺(tái)后，各地需要的配套資金除了賣地，就是舉債。然而，如今，地方靠融資平臺(tái)舉債的這道門再次被關(guān)閉了。國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理。而銀監(jiān)會(huì)也已經(jīng)要求各地銀行自查融資平臺(tái)情況。
“賣地成了唯一的選擇?！边@也是姜明安所說的“新拆遷條例出臺(tái)時(shí)機(jī)不成熟”所在。
“北京還好點(diǎn)，很多地方不賣地連工資都發(fā)不出來，更別說搞建設(shè)?！北本┮粎^(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)私下對(duì)記者說。
這種現(xiàn)實(shí)困境也讓法律界人士對(duì)新拆遷條例的前途感到擔(dān)憂。
而拆遷矛盾還在激化。7月8日，在黑龍江佳木斯同江市，一被拆遷戶揮刀捅死了一名拆遷者。
在新拆遷條例未出臺(tái)之前，國務(wù)院辦公廳4月15日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》和7月13日國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》。這兩份文件都明確規(guī)定：未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議前不得強(qiáng)行拆遷。
姜明安同樣疑惑的是：“為什么不進(jìn)行稅收改革？改變這種地方財(cái)政畸形依賴賣地收入的情況？”
關(guān)鍵法條鏈接
《草案》第十三條
《草案》第十三條規(guī)定，因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可做出房屋征收決定；未達(dá)到90%被征收人同意的，不得做出房屋征收決定。
《草案》第二十四條
《草案》第二十四條規(guī)定，因危舊房改造的需要征收房屋的，補(bǔ)償方案在報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)征得三分之二以上被征收人的同意。
《草案》第二十五條
《草案》第二十五條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議；其中，危舊房改造的補(bǔ)償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)簽約率達(dá)到三分之二以上的方可生效。
