只申報不公示無濟于事，只有公示才能真正激發(fā)財產(chǎn)申報制度的活力

《新世紀(jì)》周刊 記者 賈存斗

一石激起千層浪。7月11日，新華社受權(quán)發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）。

早在5月26日，中共中央、國務(wù)院辦公廳就已印發(fā)這一

規(guī)定，下達(dá)給全國處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部。此時正式向社會公布，仍引起不小的震動，被認(rèn)為在財產(chǎn)申報道路上向前邁出了重要一步。

自1995年《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》出臺，財產(chǎn)申報已在中國踐行15年。遺憾的是，官員財產(chǎn)只是申報，并未向社會公示。此次頒布的《規(guī)定》，在內(nèi)容上更加具體化和程序化，但在財產(chǎn)公示方面，并沒有太大的實質(zhì)性突破。

“陽光法案”在中國

官員財產(chǎn)申報制度，最早起源于兩個多世紀(jì)之前的瑞典。

早在1766年，瑞典公民就被賦權(quán)查看官員甚至是首相的納稅清單。這項俗稱為“陽光法案”的制度，逐漸成為極具約束力的反腐機制之一。

截至目前，全世界已有90多個國家和地區(qū)建立了相對完善的官員財產(chǎn)申報制度。其中就包括中國香港、澳門地區(qū)，以及亞洲的新加坡、韓國等國家。

上個世紀(jì)80年代，中國政府逐漸開始關(guān)注這一制度。1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌明確提出:“我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！边@也是在官方表述中首次提到財產(chǎn)申報。

次年，1988年，國務(wù)院監(jiān)察部會同法制局起草了《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》。

此后，因種種波折，直到1995年財產(chǎn)申報才真正破題。當(dāng)年4月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》。這個規(guī)定只有短短九條，但仍然意義重大。

中央黨校黨建部主任王長江在接受本刊記者采訪時表示，領(lǐng)導(dǎo)干部的狀況處于絕密狀態(tài)，曾是習(xí)以為常的現(xiàn)象。這種情況在戰(zhàn)爭時期是十分必要的，在“冷戰(zhàn)”時期也有其合理性。但隨著時代的進步，這種保密不僅沒有必要，反而會藏污納垢。不少干部利用權(quán)力以及信息不公開，來獲取不該獲得的利益。如果不打破這種狀況，就會損害執(zhí)政黨在老百姓中的威望。

1997年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》。2006年，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》又作為重要的黨內(nèi)法規(guī)頒布實施。

此次最新出臺的《規(guī)定》開始實施之后，1995年和2006年出臺的上述規(guī)定，也將同時廢止。

細(xì)解新規(guī)

從1995到2010年，中國的官員財產(chǎn)申報制度正一步步走向“深水區(qū)”。

在1995年的規(guī)定中，只有縣處級（含縣處級）以上的干部才需要申報，民主黨派都不包括在內(nèi)。申報的事項，也僅限于領(lǐng)導(dǎo)干部個人的收入。

同時，申報彈性極大。比如，“因特殊情況不能按時申報的，經(jīng)接受申報部門批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長申報時限”，這很容易導(dǎo)致“后門”洞開。

兩年后出臺的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》中，把申報范圍擴大到配偶、子女出國、經(jīng)營狀況。同時規(guī)定首次表示，對報告內(nèi)容，“組織認(rèn)為應(yīng)予公開或本人要求予以公開的，可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開”。

2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，不僅把報告事項由1995年的六條增加為九條，同時也明確對虛報等問題要進行處理。

較之以往，剛剛出臺的《規(guī)定》，無論在適用對象、報告的內(nèi)容、違反規(guī)定的處理等層面，均有新的內(nèi)容。

以適用對象為例。本次《規(guī)定》擴大至民主黨派機關(guān)干部和非黨員，并將科級干部是否納入報告主體范圍的權(quán)力，賦予了各?。▍^(qū)、市）黨委、政府。在報告的內(nèi)容方面，新增了官員的各類收入、房產(chǎn)、投資等，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)配偶及子女的投資和經(jīng)商等事項。

在違反規(guī)定的處理方面，增加了領(lǐng)導(dǎo)干部虛報、瞞報者可予以免職的規(guī)定。此前，只是寬泛地表示要給予批評教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分。

在清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任任建明看來，此次《規(guī)定》出臺的大背景，是中國反腐敗形勢依然嚴(yán)峻?！艾F(xiàn)在已經(jīng)嚴(yán)峻到威脅我們的政權(quán)能不能長期執(zhí)政的程度，也威脅到社會穩(wěn)定與和諧”。

他對本刊記者解釋說，一個很明顯的信號，就是最近幾年，群體性事件呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢。不少群體性事件，是直接由腐?。ㄓ绕涫枪賳T腐敗）導(dǎo)致的。另外一些雖不是直接由腐敗導(dǎo)致，但腐敗的存在，導(dǎo)致政府的管制、處理失靈、失效，無法起到應(yīng)有的作用。

任建明還提醒，官員腐敗嚴(yán)重化的另外一個標(biāo)志，是從早期的個體行為，發(fā)展到現(xiàn)在的有組織腐敗。

今年6月23日，國家審計署工作報告中披露，抽查56個中央部門已報銷的29363張可疑發(fā)票中，有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。

“這一定不是個人搞了一些發(fā)票虛假報銷，一定是組織行為。這個事件發(fā)生固然與財政制度不合理有關(guān)，但如此大面積假發(fā)票的報銷，一定是這些單位的決策層授意才會發(fā)生。”他說。

以此觀之，此次新《規(guī)定》，很多地方是有的放矢。例如，目前領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)里面最大的一項很可能是房產(chǎn)，其次是銀行存款以及證券投資。此次《規(guī)定》把房產(chǎn)和家庭的經(jīng)濟投資，包括證券投資、入股合辦經(jīng)營企業(yè)等，明確納入申報范圍。

公開缺位之憾

多年來致力于推動公務(wù)員財產(chǎn)申報立法的全國人大代表、重慶索通律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人韓德云對本刊記者表示，新《規(guī)定》“對完善黨內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)督機制是一個很大的進步。規(guī)定從范圍上已經(jīng)很全面了，從時間上已經(jīng)很清晰了，報告的對象已經(jīng)很明確了”。

但他也明確指出，“《規(guī)定》與公眾要求的財產(chǎn)公示制度，是不一樣的概念。財產(chǎn)公示制度接受社會的公開監(jiān)督，意味著陽光化；《規(guī)定》是領(lǐng)導(dǎo)干部報告制度。它們是兩回事?！?/p>

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言也對本刊記者坦言，從這個方面來看，這次新《規(guī)定》“并沒有太大的實質(zhì)性突破”。目前《規(guī)定》還僅僅是一個沒有相關(guān)配套文件出臺的政策性文件，只有各種配套政策逐步完善，以及相關(guān)部門的可操作性的手段、措施都跟上，才能更好地評判其實際效果。

在眾多業(yè)內(nèi)專家看來，除了繼續(xù)擴大申報范圍，要真正打破制度困境，官員財產(chǎn)公開是不可或缺的環(huán)節(jié)。

以韓國為例，早在1982年，就開始實施財產(chǎn)申報制度，但對整個社會推動并不大。直到1993年，金泳三擔(dān)任總統(tǒng)之后，率先從自己開始推行財產(chǎn)公開，才真正激發(fā)了財產(chǎn)申報制度的活力。

“一輛汽車，發(fā)動機再好，底盤再好，如果沒有傳動系統(tǒng)，依然不能開?！比谓鞔蛄藗€形象的比喻。

現(xiàn)實正是如此。在中國，財產(chǎn)申報制度設(shè)計中還只有受理申報的機構(gòu)，并沒有明確監(jiān)督機構(gòu)該如何去審查所有官員的財產(chǎn)申報，并監(jiān)督整個申報過程，更遑論接受社會大眾的監(jiān)督了。此外，對于申報中出現(xiàn)的問題，如何調(diào)查并問責(zé)，也存在制度“真空”。

在新疆阿勒泰、浙江慈溪等地，先后進行過官員財產(chǎn)公開試點。但在全國范圍內(nèi)，這一進程卻仍然舉步維艱。新出臺的《規(guī)定》在這方面也沒有任何亮點。其癥結(jié)何在？

除了“財不外露”的傳統(tǒng)觀念，在王長江看來，中國舊的體制運行了那么長時間，不僅形成了一種習(xí)慣，最更重要的是舊體制沉淀出了一套既得利益，使得黨主張的一些東西“與現(xiàn)實中運行的現(xiàn)象不相符合”。

比如，舊體制曾借鑒前蘇聯(lián)模式，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，官員的工資比較低，同時也享受到較多的便利。這種便利最初被看作是工作需要，后來逐漸演變成個人需要，最后蛻變成特權(quán)。很多特權(quán)都是在制度允許的范疇之內(nèi)的。

“在這種情況下，需要一些策略性的舉動。中國需要穩(wěn)定才能發(fā)展，財產(chǎn)公開也要有步驟地往前推?！蓖蹰L江對本刊記者說， “領(lǐng)導(dǎo)干部個人狀況從絕密、保密到公開，作為一種發(fā)展戰(zhàn)略或者策略，也有一個適應(yīng)的過程?！?/p>

有不愿透露姓名的專家也指出，現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在縣城里肯定有房子，說不定在地級城市都有房子，有些縣級干部則在北京有房子，這個現(xiàn)象“越來越普遍”。不少握有實權(quán)的高級別干部，很可能都難過財產(chǎn)公開關(guān)。

“會不會把這些人一下子推向?qū)α⒚妫渴欠裨摬扇∧承┏潭鹊奶厥馓幚?，以妥善解決歷史遺留問題？這是需要國家領(lǐng)導(dǎo)人做決斷的?！边@位專家強調(diào)。

本刊記者杜珂對此文亦有貢獻(xiàn)