我國2007年12月啟動加入世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》(GPA)談判，并第一次提交GPA出價清單。時隔兩年半，中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話加快了我國修改GPA出價清單的進(jìn)程。據(jù)悉，我國近日已提交了修改后的GPA出價清單。

談判背后是巨大市場

GPA由WTO成員自愿簽署，目前已有美國、歐盟等13個成員方，共40個國家和地區(qū)簽署了協(xié)定。

為了鼓勵發(fā)展中國家及不發(fā)達(dá)國家開放政府采購市場，GPA規(guī)定了對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。但多數(shù)發(fā)展中國家因擔(dān)心本國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)以及關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊，故對加入GPA持謹(jǐn)慎態(tài)度。

2001年，在特定的時代背景下，我國在入世提交的《中國加入工作組報告書》中就盡快開始加入GPA談判作出承諾。

我國作出上述承諾是符合我國自身利益的。首先，盡管我國尚未簽署GPA，但事實上早已在一定程度上有所開放，在政府采購中購買了不少外國企業(yè)的高技術(shù)產(chǎn)品，據(jù)統(tǒng)計，我國政府采購市場的實際開放度已超過15%。與其不加入GPA而由國外供應(yīng)商在我國單方獲取利益，不如加入GPA，由此我國供應(yīng)商也可參與談判方政府采購市場的競爭。

第二，主要GPA成員對我國施壓敦促我國盡早加入GPA，為我國爭取市場經(jīng)濟(jì)地位提供了一個良好的機(jī)會。到目前為止，許多國家尚未承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位，我國可利用GPA的諸邊性質(zhì)和互惠對等原則與GPA成員進(jìn)行談判，以政府采購市場的適度開放交換市場經(jīng)濟(jì)地位、獲取我國所需要的利益。

GPA成員之所以希望我國盡快加入GPA，最本質(zhì)的原因還是對我國政府采購市場的前景充滿了期待。2009年我國政府采購規(guī)模突破7000億元人民幣，約合1025億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國當(dāng)年對華出口總額。而且，截止到2009年底，我國政府采購規(guī)模占當(dāng)年GDP的比例未超過2.1%，而發(fā)達(dá)國家這一數(shù)據(jù)為10%~15%，政府采購市場還有很大的增長空間，世界上任何一個供應(yīng)商對如此巨大的市場都不可能不動心。

GPA談判爭議焦點

早在2007年，我國就向WTO秘書處提交了加入GPA的申請和初步出價清單，但GPA成員普遍認(rèn)為，我國出價過于保守，并希望我國對初步出價清單作出實質(zhì)性改進(jìn)。

2008年，我國與主要GPA締約方進(jìn)行了兩輪談判，但都無果而終。2010年4月26日，中國美國商會發(fā)布了2010年《美國企業(yè)在中國》白皮書(下稱《白皮書》)，其中有關(guān)政府采購部分，在對我國開展加入《政府采購協(xié)定》工作加以肯定的同時，對我國GPA出價清單表示了不滿。

《白皮書》敦促我國在今年上半年提交一份具有實質(zhì)意義的、經(jīng)修改的出價清單，并提出諸多要求，其中包括：

將中央政府實體(及其下級實體)范圍擴(kuò)大到《招投標(biāo)法》的適用實體；全面囊括各級地方政府采購實體，以達(dá)到美國和歐盟GPA市場準(zhǔn)入覆蓋范圍的質(zhì)量水平；列出政府采購中參與采購的所有其他實體，如國企或國家投資企業(yè)；降低出價清單各附件門檻，使之與現(xiàn)有GPA成員的門檻大體相當(dāng)；修改例外清單與寬限期，使之與其他GPA成員的市場準(zhǔn)入規(guī)定相當(dāng)；廢止現(xiàn)行的在政府采購中優(yōu)先購買國貨或自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政策。

國情決定出價水平

實際上，歐美成員要求我國按照與GPA成員相當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入規(guī)定開放政府采購市場的做法，既不符合我國發(fā)展中國家的國情，又不符合GPA諸邊性質(zhì)下的互惠對等原則。

首先，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府采購制度已運(yùn)行了200多年，而我國從1996年試點至今，政府采購剛剛走過14年，因此還面臨著政府采購體制、市場競爭環(huán)境體系不完善、法律制度與GPA的銜接等諸多困難和問題，而且對GPA及其發(fā)達(dá)成員的政府采購實踐，以及GPA 對國內(nèi)制度的影響了解得也不全面、不透徹。

加之我國地區(qū)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)財政收入相差懸殊。我國地方政府機(jī)構(gòu)眾多，在全國范圍內(nèi)實施一致、透明的政府采購制度將面臨很大挑戰(zhàn)。另外，我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，原有政府采購市場也面臨調(diào)整。我國企業(yè)整體競爭力還較低，缺乏國際競爭經(jīng)驗，因此如果按照與GPA成員相當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入規(guī)定開放政府采購市場，不僅我國民族產(chǎn)業(yè)將受到?jīng)_擊，對政府及中介組織的監(jiān)督、管理和服務(wù)能力以及企業(yè)投標(biāo)競標(biāo)能力也提出了更高要求。而GPA成員中，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)體外，大多數(shù)成員產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)齊全，本土企業(yè)競爭能力強(qiáng)，故而我國企業(yè)很難在發(fā)達(dá)國家政府采購市場獲取對等的經(jīng)濟(jì)利益。

上述因素決定了我國GPA出價清單的實體涵蓋范圍、門檻價、協(xié)定例外以及過渡期等承諾必然不同于其他國家和地區(qū)，更不可能與市場化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于我國的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)市場準(zhǔn)入條件相當(dāng)。

因此筆者認(rèn)為，在國內(nèi)制度上的障礙尚未解決和加入GPA的利弊分析尚未完成的情況下，對GPA出價做實質(zhì)性修改是不現(xiàn)實和不成熟的。

漸進(jìn)有序地開放

GPA允許締約方協(xié)商以排除非歧視原則的適用，在非歧視原則框架內(nèi)，可以根據(jù)本國或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并兼顧政府采購的社會性目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，自主地決定確立對相關(guān)締約方開放政府采購市場的范圍和程度，有選擇地決定具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

從GPA實踐來看，無論發(fā)達(dá)國家成員還是發(fā)展中國家成員的政府采購市場的開放都是漸進(jìn)有序進(jìn)行的。例如，加拿大、日本、韓國、中國香港地區(qū)等，基本上都是在本國或本地區(qū)成長為完全市場經(jīng)濟(jì)后才加入GPA，此前這些國家或地區(qū)根據(jù)本國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，都確立了較完善的國內(nèi)或地區(qū)法控制準(zhǔn)入的行為準(zhǔn)則。盡管日本是GPA的倡導(dǎo)者和最早簽字國之一，但日本政府采購市場開放卻經(jīng)過了相當(dāng)長一段時間。

再以美國為例，雖然美國有著成熟的市場經(jīng)濟(jì)，其完整的政府采購法已很完善地設(shè)立了政府采購保護(hù)的規(guī)制模式，但加入GPA后美國也只將不到四分之三的州列在該協(xié)定開放的適用范圍內(nèi)，而且也并沒有將這些州的全部機(jī)構(gòu)列進(jìn)GPA適用范圍。

美國在加入GPA時，在承諾次中央政府實體的同時，規(guī)定GPA不適用促進(jìn)落后或少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、殘廢退伍軍人及婦女經(jīng)營企業(yè)的優(yōu)先和限制性措施，在承諾中排除協(xié)定對中小企業(yè)和少數(shù)民族預(yù)留采購項目的適用。此外，美國很早就認(rèn)識到了信息安全與國家利益的緊密聯(lián)系，采取了一系列措施來加強(qiáng)其信息產(chǎn)業(yè)在全球的壟斷地位，并對信息產(chǎn)業(yè)實行嚴(yán)格的控制，“聯(lián)想安全門事件”就是其中一例。

在確立外國供應(yīng)商的準(zhǔn)入及準(zhǔn)入條件時，其他成員也均有保護(hù)措施。歐盟、加拿大和挪威等國根據(jù)農(nóng)業(yè)支持計劃，把農(nóng)產(chǎn)品的政府采購排除在GPA之外。歐盟和瑞士排除了有關(guān)飲用水、能源、交通以及電訊的合同。日本排除了公共電力通訊設(shè)備采購，日本的一些地方政府還規(guī)定政府需用的辦公設(shè)備、汽車、計算機(jī)、電纜、導(dǎo)線、機(jī)床等不得采購?fù)鈬a(chǎn)品。

2000年加拿大更新的次中央政府實體名單中雖然包括所有的10個省，但卻排除了鋼鐵、汽車和煤炭。韓國在更新中排除了中小企業(yè)和衛(wèi)星采購，排除項目中增加了農(nóng)業(yè)采購，并對國防部采購項目進(jìn)行了限制；還注明不適用于為中小企業(yè)和少數(shù)民族預(yù)留的采購項目。又如，以色列把衛(wèi)生部采購的一些產(chǎn)品排除在GPA之外。再如，在籌備2000 年奧運(yùn)會時，澳大利亞規(guī)定所有場館必須由本國企業(yè)承建。

由GPA“協(xié)定例外”條款和諸多的例外適用，以及上述GPA成員的做法可見，為保護(hù)我國民族產(chǎn)業(yè)和實施政府采購的公共政策功能，我國GPA初步出價清單中未包括地方政府、國有企業(yè)以及軍隊采購，這種做法并不違背GPA原則。同樣，在不違背GPA例外條款的前提下，在政府采購中優(yōu)先購買國貨或自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政策，也是符合政府采購國際慣例的。

在加入GPA談判中，我國應(yīng)本著尊重主權(quán)、考慮國情差異原則，充分運(yùn)用GPA例外條款和對發(fā)展中國家給予特別考慮條款，在借鑒國外政府采購市場開放的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與各行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，漸進(jìn)、有序地開放我國政府采購市場。并且，應(yīng)盡快確定既不違背GPA基本原則又能保護(hù)和促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時又能被談判對方接受的政府采購市場開放的良策。

(作者系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授，本文為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“211”課題“WTO框架下我國政府采購市場開放問題研究”成果)