前文已經(jīng)詳述了農(nóng)地確權(quán)的意義和困難。今年的中央一號(hào)文件提出，要用3年時(shí)間完成全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)。完成這一目標(biāo)的意義不可謂不重大，但成本也相當(dāng)不菲。歷史上看，中國(guó)的土地丈量和登記制度很早就已形成了，但是全國(guó)性的土地測(cè)量卻屈指可數(shù)，其中一個(gè)很重要的原因就是成本，所謂的“此舉過(guò)于擾民”是也。其實(shí)，即便在技術(shù)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)的今天，農(nóng)村土地確權(quán)依然面臨相當(dāng)高的成本。這不僅包括地籍管理方面的測(cè)繪成本，還包括為推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革而花費(fèi)的組織和執(zhí)行成本，以及為解決土地產(chǎn)權(quán)界定中的歷史遺留問(wèn)題所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本。這些成本的高低直接決定了這場(chǎng)政府推動(dòng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的深度和廣度。

由于中國(guó)農(nóng)村幅員遼闊，丘陵和山地較多，農(nóng)戶(hù)居住又較為分散，為每家每戶(hù)進(jìn)行確權(quán)，難度要遠(yuǎn)大于城鎮(zhèn)。僅土地測(cè)繪一項(xiàng)，如果在農(nóng)村完全按照城鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其成本驚人。讓我們以成都為例，簡(jiǎn)單地算一筆賬：成都市農(nóng)村居民點(diǎn)占地約960平方公里，耕、園地面積約5047平方公里，總計(jì)6000多平方公里。按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的最低測(cè)繪價(jià)格每平方公里5萬(wàn)元計(jì)，光是實(shí)測(cè)的成本就高達(dá)3億元。實(shí)踐中，由于成都市需要在短短的一兩年內(nèi)對(duì)轄區(qū)內(nèi)全域范圍的確權(quán)，測(cè)繪隊(duì)一時(shí)供不應(yīng)求，大部分區(qū)縣的實(shí)際測(cè)量成本超過(guò)了每平方公里10萬(wàn)元，多的甚至能達(dá)到14萬(wàn)，這樣粗略算來(lái)，成都全域范圍的農(nóng)村承包地和宅基地的實(shí)測(cè)成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)6億元。這還不包括對(duì)面積不小的林地和農(nóng)村的其他建設(shè)用地的測(cè)量費(fèi)用，更不包括組織和協(xié)調(diào)的成本。為農(nóng)村建立與城鎮(zhèn)同等程度的土地地籍?dāng)?shù)據(jù)的成本可見(jiàn)一斑！

事實(shí)上，能夠支付如此高昂成本的區(qū)縣畢竟僅占少數(shù)。即使在成都這個(gè)GDP超過(guò)3000億的大城市，郊區(qū)十四個(gè)區(qū)縣中也只有兩個(gè)能真正做到農(nóng)村土地完全按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)──也就是1∶500的比例──進(jìn)行實(shí)測(cè)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，對(duì)于大部分土地價(jià)值不高、缺乏流轉(zhuǎn)潛力的農(nóng)村，根本不需要進(jìn)行如此精確的測(cè)量。在現(xiàn)實(shí)中，地籍測(cè)量的精準(zhǔn)程度也總是與土地價(jià)值成正比的。因此，在財(cái)力有限的前提下，成都采取了所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)測(cè)量、分開(kāi)處理的方法，摸索并形成了一套切實(shí)可行的操作辦法。

所有權(quán)確權(quán)方面，成都充分利用了2008年3月份開(kāi)始的第二次全國(guó)土地調(diào)查(簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”)所使用的1∶5000比例的衛(wèi)星圖或航拍圖，以此為基礎(chǔ)，通過(guò)村組代表現(xiàn)場(chǎng)指界，完成精確到組一級(jí)的集體土地所有權(quán)登記。這樣一來(lái)，所有權(quán)確權(quán)的測(cè)繪成本，大致為每平方公里2700元，基本上由二調(diào)承擔(dān)了。承包地方面，成都將二調(diào)已經(jīng)劃分組界的1∶5000比例的成果圖擴(kuò)印成1∶2000比例的作業(yè)圖，通過(guò)人工走訪(fǎng)、農(nóng)民丈量指界，把邊界細(xì)化到田塊，最后數(shù)字化入庫(kù)。這樣除去二調(diào)的費(fèi)用，市區(qū)兩級(jí)總共投入4000萬(wàn)元，約合每平方公里1萬(wàn)元。宅基地方面，考慮到建設(shè)用地在土地綜合整治項(xiàng)目中的高額經(jīng)濟(jì)價(jià)值，成都市的標(biāo)準(zhǔn)做法是全部按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)測(cè)。由于各區(qū)縣農(nóng)村宅基地分布情況不同，各地的實(shí)際成本存在很大差異，每平方公里從8萬(wàn)元到18萬(wàn)元不等。若以每平方公里10萬(wàn)元計(jì)，則成都市投入到宅基地確權(quán)的經(jīng)費(fèi)總計(jì)9600萬(wàn)元。上述三類(lèi)確權(quán)(集體土地所有權(quán)、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的確權(quán))成本平均下來(lái)約每平方公里2.8萬(wàn)元，折合每畝20元左右。

對(duì)于部分財(cái)政寬裕、幅員面積小的地區(qū)，完全有能力采取全域范圍按1∶500精度實(shí)測(cè)的辦法。以成都市溫江區(qū)為例，農(nóng)村幅員面積197平方公里，在地籍測(cè)繪方面總共投入1700萬(wàn)元，大致是每平方公里8.6萬(wàn)元，折合每畝近60元，是前述辦法的三倍。因?yàn)闇亟诖饲耙呀?jīng)搞過(guò)“一張圖”工程，農(nóng)村土地的實(shí)測(cè)早已被納入地籍管理的基本工作，因此這個(gè)價(jià)格可以看做按城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量的最低成本。

而有些財(cái)力較弱，幅員寬闊的區(qū)縣，卻連基本的測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)不到。這些區(qū)縣的做法主要是發(fā)動(dòng)群眾，以人工方式拉皮尺進(jìn)行丈量。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村組進(jìn)行組織，干部或大學(xué)生負(fù)責(zé)拉皮尺挨家挨戶(hù)測(cè)量，國(guó)土局派人給予指導(dǎo)，而數(shù)據(jù)處理和建設(shè)地籍資料庫(kù)的工作完全外包給測(cè)繪公司。這種方式的測(cè)量成本大致在每平方公里1.1萬(wàn)元左右，折合每畝7.3元，不到前面所述標(biāo)準(zhǔn)辦法的40%。

其實(shí)，農(nóng)村土地確權(quán)并不是越精確越好。高精度盡管為國(guó)土管理提供了便利，可初次登記僅僅是整個(gè)地籍工作的開(kāi)始，遠(yuǎn)不是結(jié)束。初次登記后的地籍變更登記是一項(xiàng)長(zhǎng)期而繁瑣的日常性事務(wù)。初次登記越是精確，將來(lái)變更登記的維護(hù)費(fèi)用也就越高。由于城鎮(zhèn)土地有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即使采用1∶500實(shí)測(cè)，其地籍?dāng)?shù)據(jù)的維護(hù)費(fèi)用占土地收益的比例也并不高。但農(nóng)用地就完全不一樣了，其市場(chǎng)價(jià)值往往難以維持高精度的地籍測(cè)量所帶來(lái)的后續(xù)成本。事實(shí)上，土地每一次出租或轉(zhuǎn)讓都會(huì)進(jìn)行重新測(cè)量，所以地塊面積不夠精確并不是太大的問(wèn)題，承包地采用1∶2000的比例測(cè)繪是有其合理性的。以現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，1993年國(guó)有土地的初次登記也并不是那么準(zhǔn)確，但這并不妨礙國(guó)有土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和價(jià)值發(fā)現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，初次登記的關(guān)鍵在于界定清楚邊界，并給予公示。

測(cè)繪是確權(quán)中的重要一環(huán)，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是成本故事的全部。對(duì)于一場(chǎng)“由上至下”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，政策的執(zhí)行能力在很大程度上決定著改革的成敗。改革雖然意義深遠(yuǎn)，但具體工作卻異常艱苦。由于沒(méi)有先例，這項(xiàng)工作難免遇到反復(fù)、修正和爭(zhēng)論。面對(duì)巨大的組織成本，成都采取了兩項(xiàng)對(duì)策，一是通過(guò)制定改革時(shí)間表，用改革進(jìn)度對(duì)地方干部實(shí)施考核；二是通過(guò)耕保基金與承包地確權(quán)相掛鉤，激發(fā)農(nóng)民的積極性，從而推動(dòng)以實(shí)測(cè)面積為準(zhǔn)的確權(quán)，這部分內(nèi)容在前期文章中已經(jīng)涉及。

下面我們就來(lái)算算成都的這場(chǎng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革花費(fèi)的組織成本，首先是確權(quán)工作所涉及的人員配置和工作時(shí)間。在區(qū)縣一級(jí)，與確權(quán)相關(guān)的部門(mén)主要有統(tǒng)籌委、產(chǎn)改辦、國(guó)土局和農(nóng)業(yè)部門(mén)，其中產(chǎn)改辦和國(guó)土局相關(guān)部門(mén)差不多所有人員都參與了這項(xiàng)艱巨的任務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則涉及政府和國(guó)土所；到村組一級(jí)，幾乎所有的干部都是全程參與。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2008年到2009年初，確權(quán)工作占到統(tǒng)籌委80%的工作量，即使是在2009年后期也占到60%。與此同時(shí)，由于工作繁重，國(guó)土局相關(guān)部門(mén)和產(chǎn)改辦基本上都聘請(qǐng)了兩倍于正式編制員工數(shù)量的臨時(shí)工作人員。即便如此，這群奮戰(zhàn)在確權(quán)第一線(xiàn)的工作人員每周能有一天休息就相當(dāng)不錯(cuò)，一天工作10小時(shí)已成為常態(tài)。

具體到測(cè)量階段，所有權(quán)確權(quán)的指界工作一般是一兩個(gè)人形成一個(gè)工作隊(duì)，由組長(zhǎng)和幾個(gè)村民代表帶領(lǐng)，花上一兩天的時(shí)間可以基本完成一個(gè)村的測(cè)量工作。而承包地確權(quán)則需要一個(gè)兩三個(gè)人組成的工作隊(duì)，花5天的時(shí)間才能基本完成一個(gè)村的野外作業(yè)工作，其間幾乎要?jiǎng)訂T所有村民參與指界工作。宅基地指界花費(fèi)的時(shí)間與承包地基本相同。這樣一來(lái)，僅僅是測(cè)量，一個(gè)兩三人的工作隊(duì)完成就需要大致12天的時(shí)間，這還沒(méi)有包括因農(nóng)民之間發(fā)生糾紛而對(duì)測(cè)繪圖進(jìn)行修正的時(shí)間。據(jù)我們了解，多的時(shí)候，這種改動(dòng)在一個(gè)組內(nèi)就會(huì)發(fā)生六七次。

人力成本的巨大還反映在確權(quán)的專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用上。這是一筆不小的開(kāi)支，其一是給相關(guān)單位，例如國(guó)土局和農(nóng)業(yè)部門(mén)；其二是對(duì)村組的補(bǔ)貼。這兩部分經(jīng)費(fèi)大致是7600萬(wàn)元。如果按照前面的方法按面積平攤，每平方公里大致是1.3萬(wàn)元，合每畝8.5元。另外，當(dāng)政府所撥經(jīng)費(fèi)太少時(shí)，各村往往自己掏錢(qián)。這筆費(fèi)用在各個(gè)村差異很大，有的村幾乎不用自己貼，有的村則達(dá)到政府補(bǔ)助的兩三倍之多。

說(shuō)到底，巨大的執(zhí)行和組織成本是由農(nóng)村淤積幾十年的歷史遺留問(wèn)題造成的。在土地產(chǎn)權(quán)缺乏連續(xù)、可靠的記載，而且?guī)缀醪淮嬖谙到y(tǒng)有效的問(wèn)題解決機(jī)制的條件下，這些成本難以節(jié)省。盡管成都市探索出了村莊議事會(huì)這樣的機(jī)制，但要徹底解決問(wèn)題絕非易事。在實(shí)踐中，往往是議事會(huì)和社員代表的會(huì)議開(kāi)上六七次還無(wú)法解決糾紛。而在組一級(jí)，確權(quán)、分田的會(huì)議更是頻繁。

其實(shí)，確權(quán)最核心的工作是分清土地邊界并給予公示。從這個(gè)意義上講，因?yàn)槌杀驹颍恋卣闪坎惶珳?zhǔn)確并不是太大的問(wèn)題，不會(huì)在根本上影響確權(quán)工作的質(zhì)量。反倒是組織成本和解決歷史遺留問(wèn)題的協(xié)調(diào)成本成為推進(jìn)確權(quán)工作的最重要約束，這在工作繁重且短期沒(méi)有收益的情況下尤為明顯。我們不指望一次農(nóng)村土地登記就能夠建立起一套完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系，但是，怎樣面對(duì)這些挑戰(zhàn)卻是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試金石。