隨著全球經(jīng)濟企穩(wěn)回升，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險已成為經(jīng)濟持續(xù)復(fù)蘇的主要威脅,希臘債務(wù)危機的爆發(fā)進一步加劇了人們對高額財政赤字的擔(dān)憂，財政安全和長期可持續(xù)復(fù)蘇迅速進入國際社會的議事日程。

近日，20國集團（G20）在多倫多峰會公報中指出：“面臨嚴重財政挑戰(zhàn)的國家需要加快財政整頓的步伐”，并制定了削減赤字的具體目標(biāo)。在此之前，歐盟各國和日本等經(jīng)濟體已經(jīng)出臺了財政緊縮方案；在此之后，將會有更多國家加快退出財政刺激計劃，減支增收以削減赤字。因此，財政緊縮將成為未來幾年全球宏觀經(jīng)濟調(diào)控的一個鮮明特征。

財政赤字急劇增加，

引發(fā)全球經(jīng)濟新風(fēng)險

目前，全球政府負債已突破35萬億美元，占全球經(jīng)濟總量的60%左右，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險成為2010年全球經(jīng)濟最嚴峻的風(fēng)險之一。

經(jīng)歷了國際金融危機的洗禮，世界各國財政狀況發(fā)生了非常顯著的變化，財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重迅速上升，尤其是發(fā)達經(jīng)濟體普遍出現(xiàn)了空前巨大的赤字，赤字規(guī)模的攀升導(dǎo)致各國政府債臺高筑，目前，全球政府負債已突破35萬億美元，占全球經(jīng)濟總量的60%左右，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險成為2010年全球經(jīng)濟最嚴峻的風(fēng)險之一。

國際上通常采用兩大指標(biāo)衡量財政安全狀況，一是財政赤字占GDP的比重，國際警戒線是3%。二是政府債務(wù)總額占GDP的比重，國際警戒線是60%。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）今年5月份提供的數(shù)據(jù)，就財政赤字占GDP的比重而言，2007年，全球平均水平為0.3%，發(fā)達經(jīng)濟體平均為1.1%，其中，7國集團為2.1%，歐元區(qū)國家為0.6%，新興經(jīng)濟體平均為0%，即財政平衡，20國集團為0.9%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，國際金融危機爆發(fā)之前，大多數(shù)國家財政狀況良好，但是，2008年和2009年，幾乎所有經(jīng)濟體的該指標(biāo)都在攀升，以2009年為例，全球平均水平為6.7%，發(fā)達經(jīng)濟體平均為8.8%，其中，7國集團高達10.0%，歐元區(qū)國家為6.4%，新興經(jīng)濟體平均為4.9%，20國集團為7.5%，即使是原本存在大量財政盈余的石油輸出國家也出現(xiàn)了4.8%的赤字率。據(jù)預(yù)測，2010年該指標(biāo)仍將居高不下，明顯高于3%的警戒線。國際范圍內(nèi)大多數(shù)國家的財政平衡狀況都經(jīng)歷了大幅度的變化，原本合理的財政狀況被大大破壞了，財政健康水平迅速下降。

赤字率的飆升導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模的急劇擴大，一些國家的債務(wù)規(guī)模達到了二戰(zhàn)后的歷史最高值，甚至超過了GDP。例如，2009年，日本政府債務(wù)余額占GDP的比重為201%，意大利、希臘的該指標(biāo)分別為115.8%、115.1%，美國、英國、德國、法國等發(fā)達國家政府債務(wù)占GDP的比重都超過了60%。高額負債引起了市場參與者對政府清償能力的擔(dān)憂，有些國家的政府債券不再被視為零風(fēng)險債券，希臘則爆發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機，陷入了無法利用市場融資的困境，在歐盟和IMF的聯(lián)合救援下才避免了政府違約，西班牙、愛爾蘭、葡萄牙等國家的主權(quán)信用狀況也令人不安。

財政赤字急劇增加危害著各國財政的長期可持續(xù)性，給全球經(jīng)濟復(fù)蘇帶來了巨大的風(fēng)險：一類風(fēng)險是債務(wù)危機的隱患，在全球經(jīng)濟體財政赤字普遍攀升的環(huán)境中，主權(quán)債務(wù)風(fēng)險容易產(chǎn)生傳染效應(yīng)，引發(fā)債務(wù)危機蔓延，嚴重時會再次將全球金融體系拖入危機陷阱。另一類風(fēng)險是妨礙實體經(jīng)濟增長，政府部門巨大的融資需求不僅會推高真實利率水平，在復(fù)蘇階段對私人需求產(chǎn)生擠出效應(yīng)，在未來則會導(dǎo)致更高的稅率，利率和稅率的提高會導(dǎo)致經(jīng)濟增長放緩，使全球經(jīng)濟復(fù)蘇乏力。

危機及老齡化：

高赤字率的成因

危機是導(dǎo)致全球財政赤字激增的主要因素，除此以外，歐美國家的老齡化問題、醫(yī)療支出壓力等因素也是重要原因。

短期危機因素與長期老齡化因素的疊加共同推高了全球財政赤字率。

在宏觀經(jīng)濟面臨巨大不確定性和經(jīng)濟衰退的環(huán)境中，任何一個國家都會采取財政政策等宏觀調(diào)控措施來應(yīng)對，財政赤字急劇攀升與政府應(yīng)對國際金融危機密切相關(guān)，是政府為穩(wěn)定金融體系和刺激經(jīng)濟復(fù)蘇所支付的代價或成本，這種成本主要來自以下方面：

金融部門救助計劃

2008年國際金融危機爆發(fā)以后，歐美金融機構(gòu)經(jīng)歷了嚴重的流動性緊張和大規(guī)模的資產(chǎn)縮水，許多巨型金融機構(gòu)面臨或陷入破產(chǎn)困境，市場信心受到沉重打擊。在危急時刻，政府需要穩(wěn)定局勢，支持金融體系發(fā)揮基本功能，因此，中央銀行采取了非常規(guī)貨幣政策為金融體系提供流動性支持，政府采取了擔(dān)保、注資、國有化、購買資產(chǎn)等多樣化的財政救助措施，由此帶來了直接財政成本和大量的政府或有負債，例如，2009年年底，歐元區(qū)各國政府與金融救助計劃相關(guān)的或有負債大約占到GDP的20%。此類財政投入避免了金融體系的崩潰，同時，也成為后危機時期一些發(fā)達國家政府開征銀行稅回收成本的重要原因。

財政政策的自動穩(wěn)定功能

自動穩(wěn)定功能是應(yīng)對經(jīng)濟下滑的第一道防線，由于工資、利潤和消費的下降，相關(guān)稅收收入下降，同時，由于失業(yè)人數(shù)增加導(dǎo)致社會保障支出增加。自動穩(wěn)定器功能在發(fā)達國家的效果非常明顯，尤其是歐盟國家財政赤字的大幅度攀升，并非主要來自非審慎的財政刺激計劃，而是來自財政政策對低產(chǎn)出和低通脹的自動反應(yīng)。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）對歐盟經(jīng)濟波動規(guī)律的研究，財政政策“自動穩(wěn)定功能”的正常發(fā)揮至少要動用規(guī)模為GDP2%的財力，即使沒有財政刺激計劃，歐盟財政赤字率也會超過3%。財政收支的自動穩(wěn)定作用有利于緩沖危機沖擊，但是，在發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟作用的過程中，財政自身的穩(wěn)定性受到破壞。

大規(guī)模的財政刺激方案

過去兩三年，為應(yīng)對國際金融危機，世界各國紛紛實施財政刺激計劃，大量舉債支持總需求，刺激經(jīng)濟增長。許多國家的財政刺激計劃在2011年到期，但是，IMF的有關(guān)研究表明，發(fā)達國家的政府債務(wù)只有10%左右可以歸因于財政刺激方案，因此，僅僅取消刺激方案并不能使財政赤字率和債務(wù)負擔(dān)恢復(fù)到審慎水平，更為主動的財政緊縮在所難免。

危機是導(dǎo)致全球財政赤字激增的主要因素，除此以外，歐美國家的老齡化問題、醫(yī)療支出壓力等因素也是重要原因。老齡化的沉重壓力往往使政府要負擔(dān)更高比重的財政支出，歐洲委員會老齡化報告指出，2015年之前，歐盟國家用于養(yǎng)老、健康、長期醫(yī)療支出等方面的財政支出每年以GDP0.5%的規(guī)模增加，2015年以后支出還會加速增加，美國也存在類似情況。短期危機因素與長期老齡化因素的疊加共同推高了全球財政赤字率。

另外，不同國家國際金融危機之前的財政狀況各不相同，對于那些在財政狀況良好、甚至是財政盈余的情況下進入危機的國家，其債務(wù)水平相對容易控制，而對于那些在危機前就存在大量政府債務(wù)的國家，財政赤字率本身的基數(shù)就高，缺乏實施反周期財政政策的空間，在危機沖擊下，更容易達到前所未有的赤字水平而導(dǎo)致債務(wù)危機。

財政緊縮將成為

世界主要經(jīng)濟體的共同選擇

多倫多峰會的減赤方案實際提出了一個中期財政重整框架，在未來3年之內(nèi)，世界各國必須實施財政緊縮計劃，但在短期并沒有對各國政府是否立即出臺財政緊縮計劃提出明確要求，反而通過提出“增長友好型”的財政重整計劃來強調(diào)需要加強各國就削減赤字問題的溝通，防止各發(fā)達經(jīng)濟體同時減赤給世界經(jīng)濟帶來的不利影響。

雖然赤字支出是國際金融危機的恰當(dāng)對策，但調(diào)整預(yù)算的失衡已成為各國政府面臨的一個關(guān)鍵挑戰(zhàn)。尤其是希臘主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)之后，緊縮財政成為國際社會的焦點，一些發(fā)達國家艱難權(quán)衡后，開始選擇了緊縮財政，以回到國際金融危機之前各國所堅持的審慎財政之路上。這些國家不僅包括面臨主權(quán)債務(wù)危機威脅的希臘、西班牙、愛爾蘭、葡萄牙等，整個歐元區(qū)國家以及英國等歐盟國家都紛紛提出財政緊縮計劃，加拿大、日本等也加入了財政緊縮的行列。其中以德國、英國和日本的減赤計劃最為典型。

2010年6月7日，德國宣布將從2011年開始實行財政緊縮政策，2011年至2014年合計緊縮財政金額約為816億歐元，此次財政緊縮計劃以削減政府支出為主，除大幅削減社會福利等各項開支外，政府還將裁減約1.5萬名公務(wù)員，同時未來4年公務(wù)員將不會漲薪。德國總理默克爾認為，做出這一決定是由于政府不得不削減結(jié)構(gòu)性赤字，以便達到2009年憲法修正案中規(guī)定的在2016年前將赤字規(guī)模降至不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值0.35%的要求。

英國財政赤字占GDP的比重在20國集團中最高，目前這一比例為11.4%。2010年6月22日，英國通過緊急預(yù)算案，預(yù)備在5年內(nèi)將財政赤字降至相當(dāng)于GDP1%的水平，其中，削減赤字目標(biāo)的77%將通過削減開支達成，剩余部分依靠增加稅收完成。在削減開支方面，大部分政府部門的預(yù)算在4年內(nèi)將削減25%，政府將凍結(jié)公職人員加薪計劃2年，同時加速實施將退休年齡上調(diào)至66歲的計劃，甚至英國王室的開支也不再增加。在增加稅收方面，從明年起，增值稅稅率將從17.5%上調(diào)至20%，同時計劃通過開征銀行稅為政府帶來額外收入。

日本政府在2010年6月22日也公布了強有力的緊縮計劃，該計劃要求日本政府在未來10年內(nèi)逐步恢復(fù)財政收支平衡，即在2015財年前,使基礎(chǔ)財政赤字占GDP的比例比2010財年減少一半,在2020財年前實現(xiàn)盈余。在2021財年之后,日本國家和地方的公共債務(wù)余額占GDP的比例將穩(wěn)步下降。

美國是少數(shù)對目前開始實施財政緊縮計劃持有異議的發(fā)達國家，美國經(jīng)濟在2009年年底已經(jīng)出現(xiàn)復(fù)蘇跡象，但2010年第一季度，經(jīng)濟增長又出現(xiàn)一定程度下滑，基于此，奧巴馬認為，在目前的情況下，世界各國尤其是美國應(yīng)保護和強化全球經(jīng)濟復(fù)蘇，防止經(jīng)濟刺激政策過早退出而導(dǎo)致經(jīng)濟衰退，并且他在20國集團多倫多峰會之前寫給各國領(lǐng)導(dǎo)人的公開信中專門提到這一點。

在G20多倫多峰會上，先減赤字還是先保增長成為一個重要議題，最后，各國領(lǐng)導(dǎo)人就促進經(jīng)濟增長和緊縮財政取得了一定共識，在會后發(fā)表的公報中提出，“盡管增長有所恢復(fù)，但復(fù)蘇不均衡，也依然很脆弱，因此，強化復(fù)蘇是關(guān)鍵所在?！蓖瑫r，支持發(fā)達國家為了強化復(fù)蘇而繼續(xù)堅持財政刺激，但必須要就“增長友好型”的財政重整計劃繼續(xù)溝通，以便在未來逐步實施。

財政重整計劃的主要內(nèi)容有：G20國家同意在2013年年底前，將自身公共財政赤字水平減半，在2016年前穩(wěn)定并減少政府債務(wù)占各國GDP的比例，同時強調(diào)，尊重各經(jīng)濟體依照自身情況靈活掌握“達標(biāo)”步驟的權(quán)利。

多倫多峰會的減赤方案實際提出了一個中期財政重整框架，在未來3年之內(nèi)，世界各國必須實施財政緊縮計劃，但在短期并沒有對各國政府是否立即出臺財政緊縮計劃提出明確要求，反而通過提出“增長友好型”的財政重整計劃來強調(diào)需要加強各國就削減赤字問題的溝通，防止各發(fā)達經(jīng)濟體同時減赤給世界經(jīng)濟帶來的不利影響。因此，我們可以看出，美國對財政緊縮計劃的反對只是短期的，不希望摧毀目前尚未穩(wěn)固的經(jīng)濟復(fù)蘇態(tài)勢，在財政赤字和政府債務(wù)兩個指標(biāo)均大幅超過國際公認警戒線的情況下，美國政府不可能長期推行財政刺激計劃，必然會在未來出臺財政緊縮政策。未來3至5年，財政緊縮將成為世界主要經(jīng)濟體的共同選擇。

國際社會對減赤措施的評價

從長期看，實施財政緊縮計劃使財政從不可持續(xù)到可持續(xù)，有利于長期經(jīng)濟增長，而短期的負面影響也是顯而易見的。

由于當(dāng)前全球經(jīng)濟復(fù)蘇基礎(chǔ)脆弱，還存在失業(yè)率高企、銀行信貸緊縮以及私人部門投資不足等不利因素，此次G20峰會提出的減赤路線圖能否順利實施成為人們關(guān)注的重點。

英國首相卡梅倫和瑞典首相賴因費爾特在多倫多峰會之前發(fā)表的《復(fù)蘇歐洲的必由之路》一文提出為確保歐洲繁榮與發(fā)展，必須控制政府的債務(wù)水平，他們呼吁歐盟各國通力合作，更好地防范成員國過度支出及借貸，實現(xiàn)整個歐盟地區(qū)削減赤字方面的行動一致，這反映了政府部門對執(zhí)行財政緊縮計劃的堅決態(tài)度。

但實施嚴厲的財政緊縮政策是否能夠增強市場信心和私人部門消費，進而刺激經(jīng)濟復(fù)蘇呢？英國《金融時報》首席經(jīng)濟評論員馬丁??沃爾夫?qū)Υ顺謶岩蓱B(tài)度，他認為，G20峰會有關(guān)“增長友好型財政整頓計劃”的呼吁，將“迅速開展財政整頓如今將推動而非妨礙增長”這個有待證明的結(jié)論當(dāng)成了理所當(dāng)然的事實。孤立地削減財政赤字是行不通的，只有解決受損的私人部門負債過多的問題，或減輕外部失衡，或雙管齊下，才會減少財政赤字。

另外，一些知名金融機構(gòu)的研究部門對財政緊縮效果進行了研究測算。高盛公司認為，以降低政府支出為主的預(yù)算調(diào)整可以起到以下作用：第一，成功地緩解財政失衡。第二，通常會提振增長。第三，推動債市和股市表現(xiàn)出色。相反，以稅收為主導(dǎo)的財政調(diào)整通常無法緩解財政失衡，且損害經(jīng)濟增長。摩根斯坦利公司則認為，若歐元區(qū)國家削減開支占GDP比重的1%，在第一年將降低歐元區(qū)GDP0.9%至1.3%，第二年將降低GDP0.5%至1.6%。兩者的研究結(jié)果都表明，從長期看，實施財政緊縮計劃使財政從不可持續(xù)到可持續(xù)，有利于長期經(jīng)濟增長，而短期的負面影響也是顯而易見的。

那么，如何進行財政緊縮計劃才能最大限度地降低對經(jīng)濟增長的不利影響呢？經(jīng)合組織提出了一個可行的財政調(diào)整方向建議，它認為，財政緊縮計劃要盡量使用增長友好型工具。通過削減開支實現(xiàn)財政緊縮可以保留前期增長計劃的效用，并且在更大范圍上能夠使許多國家更有效率地開支。稅收增加應(yīng)該依靠不動產(chǎn)稅等對增長扭曲最少的稅種工具，同時，將綠色稅收和碳交易等綠色收益作為增加收入的更大源泉，可以獲得財政鞏固和促進綠色經(jīng)濟增長的雙重效果。

(本專題由財政部科研所孟艷撰寫)