改革三十多年來，中國地方政權企業(yè)化、地方政府公司化傾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公權力為后盾“經營城市”的所謂企業(yè)再度出現，不僅與通過改革行政體制、轉變職能、建立服務型政府和社會主義政治文明這一趨勢背道而馳，更是為深化國企改革和國有資產經營管理體制改革重新制造障礙。

微觀層面的風險

關于地方債務的風險，我們應該分兩類考慮。一類是微觀層面的，如地方政府及其融資平臺，一旦投資項目收益無法清償債務，可能會產生拖欠，而向其貸款的債權人——包括銀行、信托或其他非金融機構乃至個人，便積累不良資產，可能誘發(fā)債務危機。

其實，僅從微觀角度看，地方債務的所謂風險并不足懼。首先，以宏觀經濟指標衡量，如公共債務占ＧＤＰ的比重，亞洲國家或地區(qū)普遍超過50％，歐洲各國都超過100％。而我國中央和各級政府的所有債務之和與ＧＤＰ相比，仍不足50％。在兩位數的經濟增速下，這一債務規(guī)模風險應該說不太大。同時，中國有相當高的儲蓄率和高額的銀行存款，即使政府進行債務發(fā)行，依靠國內資源即可完成融資，不必向海外投資者舉借。況且，中國每年還有高額的經常項目賬戶盈余和外匯儲備。

其次，以全社會資產負債關系衡量，除了擁有總額達35萬億元2008年底的國有企業(yè)資產、還有80萬億元的國有金融企業(yè)資產之外，根據憲法和法律規(guī)定，政府代表國家，行使著為數甚巨的自然資源類產業(yè)的所有權。全國城市土地、礦產等自然資源所有權價值，保守估計有50萬億—100萬億元之巨。再加上每年占ＧＤＰ30％以上的財政分配比例稅收收入＋非稅財政收入＋社會保障繳款＋中央債務收入）至少達35％。上述資產和收入價值，成為國家貨幣發(fā)行的強大物質基礎。這就是說，從“資產——負債”意義上的風險衡量，在目前中國政治體制和民商事社會中，微觀主體——無論是各級地方政府還是其平臺公司，也不存在支付危機和破產風險。

再者，中國是一個政治上的單一制國家而非聯邦制國家。地方政府的合法性既來自轄區(qū)公眾的擁護，更來自上級政府的授權。無論是財政關系還是人事安排，在中國，某一個政府因債務過大而破產，并無法理基礎。歷史上，出現這種情況的出路，不外是對債權人絕大多數是國有銀行的這些資產以掛賬、剝離方式處置，對當事地方財政進行整頓、訓誡，重申“下不為例”，用財政上解和撥款方式進行相應處理。最終，或由中央財政兜底規(guī)模不大時，或由中央銀行再貸款規(guī)模大時，化解這一所謂的“危機”。實質上，這都是在地方政府“倒逼”下，中央政府被迫增發(fā)鈔票，由全社會承擔最終損失。

可見，在這種單一制國體下，國有資源＋國有資產＋國有銀行經濟制度中，抽象地談政府債務負擔率、負債警戒線等等指標約束，簡單地類比其他市場經濟國家微觀主體債務風險，是沒有說服力的。

宏觀層面的風險

真正需要決策者考慮的，是第二類宏觀層面的風險，有如下五個方面：

第一，中央政府的宏觀調控政策備受干擾。在中長期內，地方債務問題將成為宏觀調控部門不得不面對的變數。在土地財政推動下，中央政府宏觀調控的意圖被地方政府用各種手法予以抵消。那些以政府土地儲備作為資本金注入的開發(fā)投資公司，依靠地價作為融資保障。很多城投公司獲得了“土地估價”60％—80％的銀行貸款。要得到更多的開發(fā)資金，至少在賬面上，地價越高越好。

一般情況下，地方融資平臺的債務是以土地資產作為抵押的。這些債務清償取決于土地價值升降和貸款時的土地估值。通常，金融機構以土地價值的70％作為抵押進行放貸。假定地方融資平臺債務為6萬億元，那么，作為銀行貸款抵押的土地價值達8．5萬億元假定土地估值準確，這一金額是過去五年2005年—2009年土地出讓總價值的近3倍。由于很多基建項目在2010年—2011年無法產生效益，據渣打銀行的一項測算，如果以 2009年的地方政府土地出讓收入計算，償還 6萬億元債務需要6年時間；以 2008年的土地銷售收入來償還，僅清償本金就需要13年時間，加上利息，則需要更長時間。這就是說，在未來三個五年規(guī)劃中，地方政府推動地價上升仍將是其必然的理性選擇。

第二，調整經濟結構、轉變發(fā)展方式的戰(zhàn)略難以落實。2009年為應對國際金融危機和“保八”，國家制定了十大產業(yè)振興規(guī)劃，以期在強力拉動中國經濟增長的同時優(yōu)化產業(yè)結構，改變經濟發(fā)展方式。而地方政府通過融資自行建設的規(guī)劃范圍之外的項目，常常是導致“兩高一資”產業(yè)持續(xù)維持或死灰復燃的原因。事實上，地方投融資平臺的資金，主要投資于大型工業(yè)項目、高速公路、城市軌道交通等。據全國人大財經委的調研，在全國貸款總額中，中長期貸款占70％以上。這些項目，有很多是在4萬億大盤子之外的。一方面，國家審計署曾有報告稱，在2009年的擴內需項目中，45％的地方配套資金沒有到位。另一方面，仍是審計署在6月份的報告，審計調查的18個省、16個市和36個縣的新增債務中，用于中央擴內需新增投資項目的配套資金僅有8．92％。長期而言，我國調整產業(yè)結構、轉變發(fā)展方式的主要障礙，正是來自地方政府為地區(qū)利益投資進行的各式各樣的庇護。

第三，使深化國有企業(yè)改革平添變數。國有企業(yè)改革是中國改革之初的中心環(huán)節(jié)。本次地方債務快速積累中有一個問題必須正視：即大量的政府融資平臺背后，是各式各樣的地方國有企業(yè)，依靠對坐落于本轄區(qū)但在法律上并未明確分割的國有土地、礦產等資源的調配，在政企不分的治理結構下，再度出現于中國尚待確立的市場經濟生活中。有的地方融資平臺，以行政首長、財政局長或者相當級別的官員為董事長、總經理。上世紀90年代中國改革明確以建立社會主義市場經濟為目標后，通過完善治理結構和改制重組建立現代企業(yè)制度，通過“抓大放小”實現國有資本有所為有所不為戰(zhàn)略，大型國有企業(yè)改革取得了長足進展。但國有資產監(jiān)督管理方面還在探索之中。改革三十多年來，中國地方政權企業(yè)化、地方政府公司化傾向一直存在。大量官商不分、政企合一、以公權力為后盾“經營城市”的所謂企業(yè)再度出現，不僅與通過改革行政體制、轉變職能、建立服務型政府和社會主義政治文明這一趨勢背道而馳，更是為深化國企改革和國有資產經營管理體制改革重新制造障礙。不少人居然還把它們稱為城市管理體制創(chuàng)新、企業(yè)模式創(chuàng)新，真不知道三十多年前中國進行的經濟體制改革所為何來。這再度說明，在一個長期缺乏市場經濟傳統(tǒng)經驗的國度里，建立社會主義市場經濟探索之路多么漫長、曲折。

第四，公共信用受到損害進而影響到市場機制的確立。在這一輪地方政府債務融資中，銀行資金通過政府擔保投入項目建設，地方負債規(guī)模呈10倍甚至20倍的增長。有大型商業(yè)銀行人士坦承，地方融資平臺70％以上的項目是沒有收益的。央行金融市場處曾有分析指出，從2012年開始，地方政府的償債率將超過15％。

從具有“表面合法性”的城投債看，例如，2008年，山東省兗州市政府預算收入共計192519萬元，財政支出192517萬元，當年結余2萬元。2009年9月23日，兗州市的09兗城投債被批準計息發(fā)行，發(fā)行總額10億元，7年期，票面年利率為6．8％。如此計算，兗州城投債僅一年的利息支出就有6800萬元。這與該市每年僅2萬元的財政結余相比，落差達3400倍。如再考慮債務本金，這樣的財政擔保，幾乎是一句空話。

再如，2008年，陜西省咸陽市財政總收入60億元，財政支出85．3億元，赤字25．3億元。可是，該市于2009年9月30日被批準計息發(fā)行09咸城投債，總額達17．5億元，10年期，票面年利率7．6％。這樣，咸陽市政府的負債就達42．8億元，占2008年財政收入的71．3％。今后該市政府每年還承擔1．33億元的城投債利息支出。要還本付息，不知一個省轄市的城建項目本身有多高的投資回報率。而財政自身尚不能平衡，這樣的債券發(fā)行，與兒戲何異？

而從連“表面合法性”都不具備的融資平臺債務看，例如重慶市的北碚區(qū)，2008年債務余額45．21億元，為該區(qū)財政可支配財力的4．5倍。其中政府融資平臺債務約36億元，這些資金大量用于基礎設施建設，并無穩(wěn)定的項目收入。同時，2008年該區(qū)財政年末凈結余為零?！?/p>

在全國，有13個省的融資平臺貸款余額超過該省財政總收入，有的高出兩倍以上。如吉林省，2008年全省地方級財政收入422．8億元，而2008年1月到2009年5月，該省融資平臺公司的貸款規(guī)模近719．5億元，是地方財政收入的1．7倍。在財政實力較強的江蘇省，2009年政府性債務總額增速約為當年一般預算收入增長的2倍。前述審計署公布的數據顯示，所審計的18個省、16個市和36個縣地方政府債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1．8萬億元、0．33萬億元和0．66萬億元，分別占債務總額的64．52％、11．83％和23．65％。從債務余額與當年可用財力之比衡量，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100％，最高的達364．77％。至于償債資金來源，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745．46億元，占其全部還本付息額的47．97％，財政資金償債能力不足。

更嚴重的問題還在于，進入新世紀以來，通過引進多元投資者，中國銀行業(yè)完成的股份化改制還沒有多少年，農業(yè)銀行的改制還沒有真正完成。為進行這種改制而剝離的2萬億不良資產尚未消化完畢，再次積聚一堆巨額不良資產，將使中國銀行業(yè)改制成果付之東流。而新中國歷史上屢次銀行不良資產，絕大部分并非來自民間借貸關系，糟糕的公共信用應承擔主要責任。不管是“銀信政合作”、“城投債”還是平臺公司貸款，在中國金融領域里，信用不良的債務人從穩(wěn)健不足的債權人得到大規(guī)模的信貸資源，實在是整個社會資源的巨大浪費。這種糟糕的金融錯配一而再、再而三地延續(xù)下去，最終傷及的是全社會的信用體系乃至市場機制本身，并終將斷送這個國家振興的前景

第五，國家貨幣發(fā)行權失控進而威脅到貨幣穩(wěn)定性，這才是中國地方政府債務最大的風險之所在。2009年，全國貸款總量超過了60萬億元，其中新增貸款為9．6萬億元，地方政府的債務余額按6萬億元計算，則當年“寬松的貨幣政策”，各級地方政府從中“分享”了一半以上。而無論從所投入的項目收益看，還是從地方政府的財力看，絕大部分無法償還。過度的公共債務，將會導致銀行體系、債券市場的不穩(wěn)定，引發(fā)系統(tǒng)性風險。要避免出現這種局面，政府一方面要設法扶著這種金融機構別倒閉——就像我國銀行業(yè)不良資產剝離和再注資，也如本次金融危機中美歐政府一樣；另一方面對儲戶存款安全提供保障，否則金融機構倒閉將引發(fā)社會動蕩。但這都需要向金融體系注入新貨幣。因為銀行等金融機構不能倒閉清盤，最新一輪銀行改制上市剝離了1．4萬億元呆壞賬，下一次金融機構的不良資產重整將指日可待。而這正是新中國經濟發(fā)展史上貨幣發(fā)行“倒逼”機制的重演——地方投資行為整出來爛賬→金融機構不良資產剝離→中央銀行再貸款注資→最終迫使中央政府以增加貨幣的方式擦屁股。表面上看，貨幣發(fā)行權在中央政府手中，實際上被地方政府的各種競相沖動給分割了。

可見，在這種制度環(huán)境下，如果說地方政府債務融資帶來的風險，無論是單個的財政實體、融資平臺公司還是單個的金融機構，至多存在于財經紀律追究或金融監(jiān)管處罰層面，其實不同級次的政府和金融機構，大家并無破產清算之虞——這種風險被以全社會貨幣反復增發(fā)的方式給“淹沒”了。

在這種規(guī)則下，地方政府和國有金融機構之間的游戲，代價最終由全國公眾支付，一方面反復刺激著道德危害的滋生，另一方面稀釋著貨幣的價值。而微觀經濟主體需要儲存財富和計價交易，宏觀經濟需要穩(wěn)定運行和平穩(wěn)增長，都需要一個可靠的人民幣幣值和穩(wěn)定的人民幣供應量，可是，這將是一件十分奢侈的事情。

（作者單位：國家行政學院經濟學部）