在跨省的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系上，已經(jīng)出現(xiàn)這樣的局面，兩個(gè)兄弟之間鐵定解決不了，這時(shí)候，中央必須出面做娘舅，來(lái)協(xié)調(diào)一下

《望東方周刊》記者李靜 | 北京報(bào)道

呼吁多年的生態(tài)補(bǔ)償政策，在國(guó)家發(fā)改委牽頭下，于4月26日正式啟動(dòng)《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法計(jì)劃。此消息一出，引起全國(guó)上下強(qiáng)烈關(guān)注。而幾日之后，又有媒體爆出，因牽涉面廣、矛盾復(fù)雜，此次生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄕ{(diào)研，將被推遲。

近日，本刊記者就此事致電國(guó)家環(huán)保部，環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任原慶丹透露，從6月底開(kāi)始，環(huán)保部已經(jīng)針對(duì)《生態(tài)補(bǔ)償條例》在地方展開(kāi)一系列密集調(diào)研。條例起草專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)委員王金南則解釋說(shuō)，此前調(diào)研并非被拖延，而是因沒(méi)有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償形成大體一致的看法，怕貿(mào)然下去調(diào)研，無(wú)法深入，也不合適。

條例起草專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)副主任、中國(guó)工程院院士李文華向《望東方周刊》介紹，眼下，國(guó)家發(fā)改委已牽頭成立了一個(gè)調(diào)研組，由各個(gè)部委的官員和專(zhuān)家組成。其中包括綜合性的小組，以及按照林業(yè)、礦業(yè)等領(lǐng)域分類(lèi)的多個(gè)小組。

“這次是發(fā)改委親自抓生態(tài)補(bǔ)償，很重視。”李文華說(shuō)。而這份重視的背后，也凸顯著一份緊迫?！啊晃濉?guī)劃明確要啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償。結(jié)果國(guó)務(wù)院定的事情，下面熱鬧半天，上面沒(méi)動(dòng)靜，今年是‘十一五’最后一年，再不啟動(dòng)，就成了一紙空談。”王金南說(shuō)。

如此看來(lái)，此番備受重視的《生態(tài)補(bǔ)償條例》已是“箭在弦上，不得不發(fā)”。但是，生態(tài)補(bǔ)償能否在復(fù)雜的利益糾葛中，實(shí)現(xiàn)真正的突破，則需要諸多方面的權(quán)衡和考量。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤健巴琳摺?/p>

盡管?chē)?guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償政策，多年來(lái)一直處于膠著狀態(tài)，但是地方上的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐從未停歇。自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，各省區(qū)市在礦產(chǎn)、流域等領(lǐng)域就有各種類(lèi)型的自主探索。

值得關(guān)注的是，一些西部資源大省，還摸索出了獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)。今年5月，本刊記者在探訪內(nèi)蒙古鄂爾多斯時(shí)，就遇到了這種自發(fā)探索的案例。

伊旗是鄂爾多斯市的煤炭主產(chǎn)區(qū)。2006年底，這個(gè)年產(chǎn)煤量在1.2億噸的旗縣，為了恢復(fù)因采礦而造成的生態(tài)破壞，針對(duì)12座國(guó)有大中型煤礦收取了一種特殊的費(fèi)用：生態(tài)補(bǔ)償資金。具體做法是，每產(chǎn)一噸煤炭，地方收取1.8元，最后將收取的全部資金用于煤礦所在地采空區(qū)的治理，包括水位下降、植被恢復(fù)的補(bǔ)償。

政策實(shí)施至今，伊旗的生態(tài)治理已取得明顯效果。然而，該政策的推進(jìn)者、伊旗礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人高凌云卻感覺(jué)惴惴不安，認(rèn)為政策可能隨時(shí)夭折。

伊旗旗委的一位官員透露，煤礦企業(yè)對(duì)收取生態(tài)補(bǔ)償資金仍有很大的抵觸情緒，認(rèn)為這只是一項(xiàng)“土政策”，缺乏明顯的依據(jù)。同時(shí)，該政策的益處雖被肯定，但并未得到推廣。他希望在國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償框架下，這一政策可以得到強(qiáng)力執(zhí)行，至少自治區(qū)一級(jí)應(yīng)該出臺(tái)規(guī)范性的文件。

“伊旗的這種探索，可以說(shuō)是合理不合法。上面不出指導(dǎo)政策，下面摸索再久，最后還是不知道怎么辦?！蓖踅鹉现赋?，隨著實(shí)踐的深入，地方經(jīng)驗(yàn)渴望“升級(jí)”的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。

在這一點(diǎn)上，同為資源大省的山西是幸運(yùn)的。2007年，山西的大同、陽(yáng)泉開(kāi)始征收礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，其做法與內(nèi)蒙古伊旗有著類(lèi)似作用。不同的是，山西兩市的做法很快在全省境內(nèi)得到推廣?？焖偻茝V的背景是，2005年起，國(guó)家環(huán)保總局等部門(mén)配合國(guó)家發(fā)改委研究制定了山西省煤炭資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)政策，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，2007年山西省正式啟動(dòng)試點(diǎn)?！皣?guó)家允許，發(fā)改委牽頭，財(cái)政部也支持搞這個(gè)事情。山西的動(dòng)作自然就大了，這讓沒(méi)有被惠及到的陜西、內(nèi)蒙古很是羨慕。”王金南說(shuō)。

然而，這個(gè)升級(jí)版的地方政策，也有著自己的麻煩。山西環(huán)保廳自然生態(tài)處的一位工作人員告訴本刊記者，該政策推行以來(lái)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全省覆蓋，推進(jìn)的速度還是比較慢。眼下，更是進(jìn)入到一個(gè)敏感時(shí)期。

所謂敏感時(shí)期，就是國(guó)家對(duì)該政策給出的三年有效期，已經(jīng)到了。如果整個(gè)政策不能及時(shí)接續(xù)，山西就面臨著政策被迫停止的風(fēng)險(xiǎn)。

“地方經(jīng)驗(yàn)升級(jí)后，雖然能夠更有力地執(zhí)行，但是升級(jí)后的地方政策怎么持續(xù)，成為一個(gè)更加困擾的問(wèn)題?！蓖踅鹉险f(shuō)。

這些地方“土政策”為中央制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》提供了養(yǎng)分。不過(guò)，李文華也特別指出，條例的制定，要避免地方實(shí)踐中出現(xiàn)的一些混淆。比如在煤礦開(kāi)采過(guò)程中，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞進(jìn)行恢復(fù)，所用的資金，算是地地道道的生態(tài)補(bǔ)償。而對(duì)于開(kāi)采引發(fā)的搬遷問(wèn)題，只能由生態(tài)補(bǔ)償來(lái)支付一部分。

“移民和扶貧的問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)另外一個(gè)財(cái)政辦法，從資源稅里來(lái)解決?，F(xiàn)在卻都?xì)w到生態(tài)補(bǔ)償里了?！崩钗娜A說(shuō)。

不要強(qiáng)化“東部補(bǔ)償西部 ”

由于此次條例起草工作由國(guó)家發(fā)改委西部司牽頭，有關(guān)“東部補(bǔ)償西部”的討論再次成為焦點(diǎn)，不少評(píng)論甚至指出，西部地區(qū)將會(huì)是生態(tài)補(bǔ)償政策的最大受益方。

然而，接受本刊采訪的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家普遍認(rèn)為，“東部補(bǔ)償西部”的說(shuō)法，更大程度上是媒體的臆造?！案拍钌鲜沁@么說(shuō)，但在中國(guó)現(xiàn)有框架下，要想依靠各省‘諸侯’去解決跨省補(bǔ)償問(wèn)題，只會(huì)弄亂。不要強(qiáng)化東部補(bǔ)償西部?！蓖踅鹉险f(shuō)。

李文華也表示，在目前的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，地區(qū)間的補(bǔ)償是較弱的一項(xiàng)，其中最難解決的，就是東西部之間跨省的流域補(bǔ)償。

在這個(gè)問(wèn)題上，地處于東江流域上下游的江西和廣東，算是一對(duì)冤家。據(jù)估算，每年從江西流到廣東境內(nèi)的水量占廣東水量的10%左右。李文華介紹，這些水有不少輸送到了香港，過(guò)去叫“政治水”，后來(lái)經(jīng)過(guò)協(xié)商，香港決定為送來(lái)的清水交一些錢(qián)。

香港的這筆清水補(bǔ)償費(fèi)給得很爽快，一年在10個(gè)億左右，且每年都會(huì)給，但這一舉動(dòng)卻引發(fā)了廣東和江西的一番博弈。起因是，香港把錢(qián)交給了廣東河源市。

“在香港看來(lái)，水是流經(jīng)廣東河源，最后到達(dá)香港，廣東就是飲用水的源頭。江西方面就覺(jué)得委屈了，是我給的清水，我不叫‘河源’，但卻是真正的‘河源’。而且廣東比我富。窮的地方不給，卻給有錢(qián)的地方?！崩钗娜A說(shuō)。

于是，廣東和江西為這筆清水費(fèi)開(kāi)始較真。較真的過(guò)程中，李文華曾見(jiàn)證江西的政府代表，專(zhuān)門(mén)為此事奔赴香港。

也許是江西的努力起到了作用，江西與相關(guān)利益方簽署了流域生態(tài)利益共享的協(xié)議，按照協(xié)議，從2005年至2025年，廣東省每年安排1.5億元資金，補(bǔ)償東江源地區(qū)為保護(hù)水源所做的犧牲。

但是落實(shí)情況似乎并不樂(lè)觀，2009年江西省發(fā)改委的一份材料顯示“此項(xiàng)協(xié)議尚未有效落實(shí)，需要國(guó)家加大協(xié)調(diào)力度，促成此事”。

綜觀全國(guó)，到目前為止，凡是跨省的流域補(bǔ)償，沒(méi)有一個(gè)成功的案例。反觀而言，省內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償，做得卻是紅紅火火。2003年，福建率先啟動(dòng)了流域上下游生態(tài)補(bǔ)償工作，到2009年閩江、九龍江、敖江等三個(gè)流域都實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償。2006年，浙江等省開(kāi)始陸續(xù)跟進(jìn)。

在李文華看來(lái)，一省境內(nèi)，能夠順利進(jìn)行跨市的生態(tài)補(bǔ)償，主要依靠省政府的強(qiáng)力主導(dǎo)，自上而下的推動(dòng)?！笆￠L(zhǎng)一著急，省內(nèi)一下就協(xié)調(diào)好了。但一牽扯到兩省之間，官司就不好打，主要是沒(méi)有上面的依據(jù)，上下游責(zé)任說(shuō)不清?！?/p>

“在跨省的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系上，已經(jīng)出現(xiàn)這樣的局面：兩個(gè)兄弟之間鐵定解決不了，這時(shí)候，中央必須出面做娘舅，來(lái)協(xié)調(diào)一下?！蓖踅鹉险f(shuō)。

中央的生態(tài)補(bǔ)償可能變形為簡(jiǎn)單的“補(bǔ)財(cái)力缺口”

就在東西部地區(qū)為跨省補(bǔ)償爭(zhēng)議不休時(shí)，一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)表達(dá)出這樣的觀點(diǎn)：我也明白要補(bǔ)償，但我每年給中央上那么多稅收，里面應(yīng)該包含了生態(tài)補(bǔ)償金，最好由中央解決，由中央來(lái)反哺西部地區(qū)。

如此，東西部的爭(zhēng)議，演化為中央與地方的利益關(guān)系協(xié)調(diào)。而這也成了本次條例制定中的另一大焦點(diǎn)?！捌鸩輹?huì)議上，我們就討論過(guò)，這個(gè)條例是解決一般性的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系，還是解決中央和地方的關(guān)系。按說(shuō)國(guó)務(wù)院出的是一般性的，但是地方更關(guān)心的是能否從中央的大盤(pán)子里解決?！蓖踅鹉险f(shuō)。

在跨省的流域補(bǔ)償問(wèn)題上，有的東部發(fā)達(dá)省區(qū)還提出了這樣的建議：下游出十億，上游出二億，中央出八億，錢(qián)都擱在一起，由中央統(tǒng)籌來(lái)補(bǔ)償上游地區(qū)。也就是說(shuō)，從國(guó)家層面成立一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)的生態(tài)補(bǔ)償基金。

這種做法在政策制定中，被認(rèn)為具有可行性。流域比較長(zhǎng)的，諸如長(zhǎng)江等大江大河，流經(jīng)省份很多，如果讓下游直接向上游補(bǔ)償，涉及的利益主體較多，關(guān)系太過(guò)復(fù)雜。如果建立了國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)基金，可以統(tǒng)一來(lái)化解這些復(fù)雜的關(guān)系。

更重要的是，建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償基金，可以實(shí)現(xiàn)一種成效機(jī)制。實(shí)際上，中央已經(jīng)在做這方面的嘗試。財(cái)政部財(cái)科所綜合政策研究室研究員孔志峰向本刊記者指出，從2008年開(kāi)始，針對(duì)三江源、南水北調(diào)中線區(qū)以及公益林，國(guó)家已持續(xù)投入了一部分資金，雖然財(cái)政概念上不叫生態(tài)補(bǔ)償款，但體現(xiàn)的是生態(tài)補(bǔ)償意義，跟生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的要素都在里面。

“2008年總的資金量達(dá)到60多億，相當(dāng)于有一個(gè)基數(shù)，每年都有這個(gè)錢(qián)，現(xiàn)在已經(jīng)形成一個(gè)穩(wěn)定的政策。支持力度只會(huì)增加?！笨字痉逭f(shuō)。

中央的這次嘗試受到各方肯定，但是其補(bǔ)償?shù)姆绞?，依然存在著不少?zhēng)議。“國(guó)家的這種生態(tài)補(bǔ)償，是由中央直接進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付。這通常是看一個(gè)地方人均的財(cái)政收入，與全國(guó)平均水平相比差距多少，把這塊補(bǔ)齊了就行?！蓖踅鹉险f(shuō)。

自2008年開(kāi)始，針對(duì)南水北調(diào)中線水源區(qū)的河南、湖北、陜西三省，中央投下去十幾億，40多個(gè)縣根據(jù)財(cái)力水平，把錢(qián)分下去。這個(gè)錢(qián)通常是年底或次年年初到達(dá)地方，王金南在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方基層根本不知道這是什么錢(qián)。對(duì)于西部一個(gè)縣來(lái)說(shuō)，一下來(lái)了幾千萬(wàn)，也是不少的數(shù)目，有的直接拿去公款消費(fèi)了。

這就引發(fā)一種擔(dān)憂—— 中央的生態(tài)補(bǔ)償可能變形為簡(jiǎn)單的“補(bǔ)財(cái)力缺口”。最大的受益者成了地方政府，補(bǔ)償并沒(méi)有真正落實(shí)到受損害的環(huán)境和老百姓身上。

為此，有不少業(yè)內(nèi)專(zhuān)家提議，應(yīng)當(dāng)在技術(shù)操作層面做出改變，以地方基層提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)劃撥中央的生態(tài)補(bǔ)償基金。比如江西在上游通過(guò)植樹(shù)造林保護(hù)了一種生態(tài)系統(tǒng)，這種環(huán)境效益最終在下游的其他地方體現(xiàn)出來(lái)。這就要通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)進(jìn)行平衡，針對(duì)江西生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的服務(wù)功能，按照生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)江西進(jìn)行補(bǔ)償。

生態(tài)效益服務(wù)指標(biāo)逐步納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已是國(guó)際趨勢(shì)。不過(guò)，李文華提醒，在操作上仍有困境。在國(guó)內(nèi)，地方市場(chǎng)上根本沒(méi)有這筆賬，也沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，如果像國(guó)際做法那樣，把所有的生態(tài)效益指標(biāo)算進(jìn)來(lái)，出來(lái)以后，往往是一個(gè)天文數(shù)字。

三江源生態(tài)效益價(jià)值的評(píng)估就是一例。在《中國(guó)三江源生態(tài)價(jià)值及其生態(tài)補(bǔ)償研究》中，根據(jù)估算，三江源的生態(tài)服務(wù)價(jià)值已經(jīng)占到全球生態(tài)服務(wù)價(jià)值的5.12%。另?yè)?jù)估算，全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為160000億～540000億美元。

“這樣，只能引起人們對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，但卻導(dǎo)致無(wú)人埋單?，F(xiàn)在做的事，不是一步跨越。而是把經(jīng)濟(jì)核算中已經(jīng)有的生態(tài)效益指標(biāo)先算上?！崩钗娜A說(shuō)。

“一個(gè)條例或許不能解決所有問(wèn)題。但甭管粗細(xì)，就給一個(gè)方向性的指導(dǎo)，先解決幾個(gè)問(wèn)題，也行?！蓖踅鹉险f(shuō)。