以改革制貪腐

反腐應(yīng)倒逼民航下一步改革：市場準(zhǔn)入的開放，運行機制的透明，

監(jiān)管權(quán)力受到足夠的監(jiān)督，官員可問責(zé)，等等

上周，在民航中南局局長劉亞軍“撞車身亡”五天之后，民航管理局通過官方報紙回應(yīng)社會疑慮，稱其“選擇輕生系因精神抑郁所致”，并否認(rèn)劉存在黨風(fēng)廉政方面的問題。此舉恰恰表明，民航監(jiān)管領(lǐng)域貪腐之嚴(yán)重，已到非主動釋疑不能自清的地步。近來曝光的民航系列腐敗案高度敏感，令人震驚（參見本刊6月21日封面報道“民航反腐風(fēng)暴”）。檢討制度教訓(xùn)，根治監(jiān)管腐敗，正是民航業(yè)健康發(fā)展之亟需。

中國民航業(yè)屬改革開放較早的領(lǐng)域，經(jīng)30多年市場化探索，成就突出。但在諸項改革中，最困難且最具攻堅性質(zhì)的改革就是監(jiān)管改革，而監(jiān)管改革的核心任務(wù)就是大幅減少、進而消除監(jiān)管者的尋租空間，確保市場的公平與開放。民航監(jiān)管領(lǐng)域迄今所作的改革，仍距此目標(biāo)甚遠(yuǎn)。

“絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗?！泵窈礁C案的發(fā)生再次印證了這一鐵律。絕對的權(quán)力，即不受監(jiān)督和制約的權(quán)力，其根本特征是權(quán)力的壟斷，掌權(quán)者與其利益相關(guān)人形成一個封閉的小社會。正是缺乏制約的審批權(quán)，使得熱門航線成為原民航華北局局長黃登科個人手中的“租金”，從而衍生出若干游走權(quán)門以期分一杯羹的“二傳手”；也正是由于權(quán)力壟斷，航班時刻委員會才淪為一個封閉的“權(quán)力俱樂部”——看上去“公平開放”的監(jiān)管形式，因為缺乏透明機制和有效制衡而名存實亡。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，民航監(jiān)管領(lǐng)域推進市場化改革，有其自身困難。中國的民用航空業(yè)歷史上曾劃歸空軍管理，雖早成過去，卻刻下了深刻的行業(yè)烙印，民航業(yè)對權(quán)力的崇拜和森嚴(yán)的層級制便是其典型的特征；民航業(yè)本身帶有一定的自然壟斷性質(zhì)，市場主體數(shù)量有限且以國企為主，壟斷競爭的態(tài)勢明顯，權(quán)力扭曲市場極易發(fā)生，舊有利益集團和慣性操作的力量還十分強大。正因如此，訴求改革的徹底性至為重要，半截子改革極易被消融化解，帶來更大反復(fù)。

此次監(jiān)管腐敗案，集中暴露出航線審批中舞弊嚴(yán)重的問題。

在市場競爭環(huán)境中，航線及航班時刻具有顯著的經(jīng)濟價值。民航管理當(dāng)局近年來改進相關(guān)監(jiān)管，自2006年始不再限制非基地航空公司的始發(fā)航線，進而又再度縮小總局審批權(quán)限，對航權(quán)和航線采取分權(quán)和分類管理制度，近期再有調(diào)整國內(nèi)航線經(jīng)營許可和航班管理的近十項舉措出臺。這些改進顯示了良好的改革意愿，但整體戰(zhàn)略仍缺乏徹底性，未能明確消除尋租空間戰(zhàn)略目標(biāo)，未能著眼于盡快建立航線和時刻的價格發(fā)現(xiàn)和形成機制；實際操作過程中也過多遷就既得利益，未能對新的權(quán)力設(shè)租尋租加以限制，致使貪腐罪案接踵發(fā)生，教訓(xùn)相當(dāng)沉痛。

此次痛定思痛之后，我們期待民航監(jiān)管體制改革繼續(xù)推進，切勿回頭。以航線管理為例，重新強化行政審批權(quán)不可取，集體審批無力根治“權(quán)力俱樂部”頑疾，而讓航班時刻委員會這樣的協(xié)調(diào)機構(gòu)真正做到有名有實至為重要。如業(yè)內(nèi)諸多識者所建議，時刻委員會必須減少監(jiān)管官員權(quán)重，由各利益相關(guān)方共同參與，明確加大地方機場、基地航空公司的投票權(quán)，甚至考慮機場所在地政府及消費者參與；協(xié)調(diào)會必須聘請聲望卓著的獨立專家進入。協(xié)調(diào)會的召開可采取隨機選擇委員會成員的方式進行，按照清晰、透明的規(guī)則來打分或投票，并將航班容量和協(xié)調(diào)結(jié)果準(zhǔn)確、及時、全面地在專業(yè)網(wǎng)站上披露。“魔鬼藏在細(xì)節(jié)之中”。在方向明確后，改革措施須從細(xì)節(jié)中體現(xiàn)徹底性，并不斷校正以達目標(biāo)。惟如此，監(jiān)管改革的進步才是可期的。

事實上，民用航空領(lǐng)域有足夠的國際經(jīng)驗可以借鑒，當(dāng)前的反腐舉措可成為改革契機，倒逼出全方位改革的新局面。在這里，市場準(zhǔn)入再開放，運行機制更透明，監(jiān)管權(quán)力受到足夠監(jiān)督，有關(guān)官員可問責(zé)，方方面面都有諸多改革任務(wù)有待推進。民航腐敗案凸顯民營航空公司、國外航空公司獲得航權(quán)之難，還表明消除對非國有航空公司的歧視、建立市場主體機會公平的機制至關(guān)重要。

民航領(lǐng)域須以強化改革遏制貪腐，而行動者絕不限于民航自身。社會上應(yīng)形成健全的機制，對民航當(dāng)局的行政裁量權(quán)實施有效的復(fù)議和必要時的審判。清除腐敗，歸根到底取決于整體改革的推進和社會法治的完善，取決于社會元規(guī)則的演進。只有遵守進步顯規(guī)則的人越來越多，突破臨界值，那些屢屢為人詬病的潛規(guī)則才會失去存身之地。民航業(yè)的一片藍天，映照著整個中國。