整合村莊、建立農(nóng)村社區(qū)，這是山東省德州市推行“合村并居”改革的主要內(nèi)容。兩年來，這個農(nóng)業(yè)大市中的改革吸引了不少人的目光。近期，德州公布了“合村并居”的最新數(shù)據(jù)：“六成村莊合并，減少4980個建制村，新建3339個社區(qū)性組織”。

對于旁觀者而言，直接的改變是數(shù)據(jù)。對于改革的親歷者來說，變化卻不止于此。

為什么合？

“三高兩難”成了道無形的坎

說到改革原因，農(nóng)民愛講故事：齊河縣安頭鄉(xiāng)有個建制村叫冢子張，總共才156戶643人，宅基地面積卻有320畝，人均占地近半畝，村莊破爛，村道坎坷，胡同最窄處只有1.5米?！斑B拖拉機(jī)也過不去，得把東西卸下來，再拿小推車一點點倒騰進(jìn)院。一次村里人結(jié)婚，正趕上下雨，小轎車陷進(jìn)爛泥，是被拖拉機(jī)拽進(jìn)村的?！贝迕駨埩x豪苦笑著說。

兩年前的德州，像冢子張這樣的建制村比比皆是。

山東省人口9300多萬，建制村卻多達(dá)8萬個，比鄰近的河南和江蘇分別多出3.2萬個和6萬個。德州市農(nóng)業(yè)人口占全省6.4%，而建制村數(shù)量卻達(dá)8319個，占全省10%，村均人口比全省少271人，500人以下的村4756個，占57%，最小的村僅29人。全市城鎮(zhèn)化率為38%，比山東全省平均水平低10.3個百分點。

“看得見的坎好躲，看不見的坎難邁?！贝迩f數(shù)量多、規(guī)模小帶來的“三高兩難”被認(rèn)為是制約農(nóng)村發(fā)展的坎。

三高是什么？一是村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，基層負(fù)擔(dān)重。按每村年平均5000元計算，僅全市財政承擔(dān)的村級工資費用就近4000萬元。二是空心村比例高，土地浪費嚴(yán)重。全市農(nóng)村人均居民點用地達(dá)257平方米，高出國家標(biāo)準(zhǔn)107平方米，空心村比例達(dá)80%，有的村莊房屋空置率高達(dá)50%。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，公共服務(wù)水平低。醫(yī)院、學(xué)校、超市等基礎(chǔ)設(shè)施，因村莊過于分散而低水平重復(fù)建設(shè)，國家的扶持資金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微。

兩難又是什么？一是村級管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難。許多村選不出黨支部書記，有的村就是“矬子里拔將軍”。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除。

“‘三高兩難’已成為制約德州農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，不改變傳統(tǒng)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，就很難打破城鄉(xiāng)二元分割，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?！钡轮菔形瘯浝捉▏f，“合村并居是農(nóng)村改革的‘敲門磚’，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)恳话l(fā)而動全身的‘牛鼻子’?！?/p>

2008年上半年，德州在所屬每個縣市區(qū)各確定一兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點。2009年3月，出臺《關(guān)于推進(jìn)全市村莊合并社區(qū)建設(shè)的意見》，作出全面部署。

怎么合？

合村子、選班子、建社區(qū)

合村并居，不是件容易事。涉及生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、空間布局、管理體制的調(diào)整，關(guān)系到人文關(guān)系、生產(chǎn)要素的重組，既敏感又復(fù)雜。實施之初，不少人心存疑慮：“群眾怕丟村子，村干部怕丟位子，縣鄉(xiāng)干部怕惹亂子”。

怎么辦？除了講明白，更要辦周全。

德州市充分考慮現(xiàn)有發(fā)展水平、地緣關(guān)系、歷史沿革、風(fēng)俗習(xí)慣、自然條件等因素，尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等，以縣為單位，統(tǒng)籌規(guī)劃。

農(nóng)民聽得明白、記得清楚的政策，就是德州的“五不變一不降低”。即合村后，原建制村的土地承包關(guān)系不變，各類承包、租賃合同及合理優(yōu)惠政策不變，村級資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)不變，自然村村名不變，村民的福利待遇不變，原退休干部的生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不降低。這項政策，使干部安置、債務(wù)處置、新村選址等難題迎刃而解，干部群眾沒有了顧慮，合村并居積極性很高。

合村并居分3步實施：第一步，合村子。嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》和《山東省行政區(qū)劃管理辦法》等法律法規(guī)，把幾個村合并成一個農(nóng)村社區(qū)，組建社區(qū)黨支部或黨總支，同時成立社區(qū)管委會作為過渡期臨時機(jī)構(gòu)。平原縣張華鎮(zhèn)有一個不足百戶的村，9名黨員輪流當(dāng)支書，村民戲稱他們是“坐莊書記”，合村并居改變了這種村小人才少、難選帶頭人的窘境。第二步，選班子。依法選舉產(chǎn)生新社區(qū)村民委員會，各自然村至少有1人進(jìn)入社區(qū)村民委員會。第三步，建社區(qū)、重點抓好社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，逐步實施并居、建設(shè)新型社區(qū)。

在合村并居過程中，德州不搞一刀切，探索出7種合并模式：城中村改造型，小城鎮(zhèn)吸納型，強(qiáng)村帶動型，產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)型，企業(yè)帶動型，相鄰村合并型。山東省委、省政府調(diào)研組評價，“這些模式尊重實際，尊重群眾意愿，保證了合村并居工作平穩(wěn)有序推進(jìn)，保證了社會穩(wěn)定”。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英幾次到德州實地調(diào)研，他認(rèn)為德州市建立農(nóng)村大社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的做法，順應(yīng)了我國歷史發(fā)展新階段的要求，抓住了破解城鄉(xiāng)一體化難題的關(guān)鍵點。他說在農(nóng)村推進(jìn)改革很難，難就難在找到效率與公平的結(jié)合點，而德州推進(jìn)合村并居改革的過程較好地實現(xiàn)了二者的平衡，有示范意義。

合后怎么樣？

合村并居帶來“乘法效應(yīng)”

合村并居改革分步推行，冢子張村村民的生活發(fā)生了變化。

2008年上半年，冢子張村與小李村合并后，當(dāng)年底就有106戶喬遷新居。如今的冢子張社區(qū)，一條筆直寬闊的大街道貫穿村子?xùn)|西，兩側(cè)是一色的白墻紅瓦二層小樓，社區(qū)內(nèi)有幼兒園、老年公寓、文化大院、衛(wèi)生室、超市?！白≡谶@里舒心！這是以前想都不敢想的事！”村民感慨萬端。

“合村不是簡單的村村相加，”德州市市長吳翠云說，“政府通過科學(xué)運(yùn)籌，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，實現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的大變革?！睂嶋H上，合村并居正在迸發(fā)出的是一種“乘法效應(yīng)”：生產(chǎn)、生活、公共服務(wù)、基層組織等多重因素構(gòu)成了“乘數(shù)”。

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，為公共服務(wù)向農(nóng)村延伸搭建了平臺。寧津縣崔楊社區(qū)建起高標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)院、學(xué)校、老年公寓，合并過來的兩個村68歲以上的老人都可以免費入住老年公寓。臨邑縣興隆鎮(zhèn)的老尤陳等4個村合并后，建立了規(guī)范的社區(qū)衛(wèi)生院，與縣合作醫(yī)療辦公室實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，村民不出村就能住院能報銷。目前，全市有120個社區(qū)新安了自來水，180個社區(qū)新修了連村路，290個社區(qū)新建了服務(wù)大廳和活動場所。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素合理配置，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為城市資源要素向農(nóng)村流動搭建了平臺。德州市完成合村并居后，可減少村莊占地65%以上，節(jié)約土地100多萬畝，相當(dāng)于慶云縣全縣耕地的2倍。齊河縣南北社區(qū)通過整體遷建，合并的7個村統(tǒng)一蓋樓，可增加土地復(fù)墾面積3600多畝。目前，全市已啟動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目213個，4.5萬名農(nóng)村勞動力在家門口實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)山東中澳集團(tuán)投資7億元，建設(shè)2000套居住樓房和800棟肉鴨養(yǎng)殖大棚，吸納2000戶農(nóng)民入住社區(qū)。

合村并居改革中，德州市積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地周圍村莊向小城鎮(zhèn)集中，引導(dǎo)農(nóng)村個體私營企業(yè)到小城鎮(zhèn)發(fā)展，擴(kuò)大了產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成集聚擴(kuò)散效應(yīng)，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。全市已規(guī)劃511個村莊合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地社區(qū)，人口21.19萬人，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有建成區(qū)人口近半。慶云縣以縣城經(jīng)濟(jì)帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有41個村莊、2.6萬人進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地社區(qū)。平原縣提出經(jīng)過10年發(fā)展，縣城人口達(dá)到15萬至20萬。

合村并居推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)?；l(fā)展。德州注冊農(nóng)民專業(yè)合作社2686家，占全省1/10，其中以土地經(jīng)營權(quán)入股的627家。禹城市市中街道辦事處夏季社區(qū)由9個村合并而成，去年，這個社區(qū)新增菜棚100余個，新增蔬菜種植面積2200余畝，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)外包種植蔬菜2000余畝。平原縣葉莊社區(qū)以土地入股組建合作社，農(nóng)戶每畝土地每年有900至1200元的固定分紅，還能得到100至200元的二次分紅。

合村并居還整合了黨建資源，黨組織建設(shè)得到加強(qiáng)。目前，全市農(nóng)村干部平均年齡45歲，比合并前下降4.6歲；高中以上文化程度的占57.5%，提高19.5%；村委會主任中有企業(yè)、有項目的能人占54%。全市農(nóng)村“兩委”人數(shù)減少12092人，每年可節(jié)約經(jīng)費2490萬元。寧津縣柴胡店鎮(zhèn)東崔社區(qū)由5個村合并，社區(qū)黨總支書記崔吉海算了一筆賬：原東崔村每年開支約3萬元，其他4個村每年各約2萬元，合并后新社區(qū)年開支約4萬元，節(jié)省7萬元。

山東省委、省政府調(diào)研組認(rèn)為，德州市的改革目前還在進(jìn)一步完善，這些做法對于深化農(nóng)村改革、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，具有重要的實踐意義。