即使轉(zhuǎn)型為綜合征收稅制，個人所得稅也不一定能承擔(dān)起社會賦予的調(diào)節(jié)貧富的重托

《新世紀(jì)》周刊 記者 王晶 汪旭

“個人所得稅面臨著兩難：社會要求很高，視之為調(diào)節(jié)分配的利器，而實際能做到的又很有限，兩方面反差太大，實際使它陷入了進(jìn)退維谷的境地。”

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希最近的財新網(wǎng)博文，正反映個人所得稅改革遭遇窘境。

接近財政部和國家稅務(wù)總局的專家告訴本刊記者，擬議中的個稅改革，重點并非提高工薪所得費用扣除額，即通常所說的“起征點”，更可能通過減少稅率級數(shù)、擴大級距、降低最高邊際稅率，來減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。

實際上，個稅改革自2003年被提上政府議事日程，便確立了實現(xiàn)“綜合與分類”相結(jié)合征收的目標(biāo)，即個稅征收在現(xiàn)行分類征收基礎(chǔ)上，逐步引入綜合征收模式，將工薪所得、勞務(wù)報酬所得、財產(chǎn)所得等收入綜合征收，同時，考慮納稅人家庭情況的不同，對稅收減免進(jìn)行個性化扣除。

但七年過去，除了兩次上調(diào)“起征點”，不斷加強征管，個稅改革離最終目標(biāo)還相距甚遠(yuǎn)。意在調(diào)節(jié)收入分配的個人所得稅，客觀上不但沒有凸顯這一作用，還使眾多工薪階層成為該稅種的主要承擔(dān)者。特別是，目前居民基本生活費用已經(jīng)開始被征稅。

國務(wù)院5月末批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，再次提出“研究實施個人所得稅制度改革”。

個人所得稅亟需改革，人們的期望再度燃起，但改革能否如愿？

“起征點”調(diào)到多少？

5月至6月，全國人大財經(jīng)委、民盟中央分別派出人員，赴地方就收入分配問題進(jìn)行調(diào)研。

據(jù)民盟中央一位工作人員稱，此次調(diào)研是受中共中央委托，調(diào)研成果將呈交中辦。他透露，在財稅體制改革方面，民盟可能會建議調(diào)整個人所得稅“起征點”。

對工薪所得費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，財政部曾表示，確定扣除額的基本原則是，保證居民的基本生活不受影響，即將居民基本生活費用在稅前予以扣除。

這一做法為國際慣例。在美國等發(fā)達(dá)國家，“起征點”的設(shè)計更復(fù)雜，例如，考慮到家庭因素，養(yǎng)一個孩子和養(yǎng)兩個孩子，其父母繳納個人所得稅之前的費用扣除是不同的。而中國由于個稅征管所需的各類信息不健全，還不能夠?qū)崿F(xiàn)個性化扣除，在實際操作中采取了扣除居民基本生活費用的方式，并且“起征點”全國一刀切，目前的扣除標(biāo)準(zhǔn)為每月2000元。

對如何確定居民基本生活費用，財政部提出“起征點”不能低于“城鎮(zhèn)職工每月人均負(fù)擔(dān)的消費支出”，計算公式是全年城鎮(zhèn)居民人均消費性支出和贍養(yǎng)系數(shù)相乘再除以12。按照這一原則，2009年城鎮(zhèn)職工人均負(fù)擔(dān)消費支出是2013.5元/月，已經(jīng)超出2000元的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。2010年一季度，城鎮(zhèn)居民的基本生活費用也已被征稅。

今年一季度，城鎮(zhèn)居民人均消費支出為3475元，即每月1158元，延用2008年的就業(yè)者平均贍養(yǎng)系數(shù)1.97計算，人均負(fù)擔(dān)的消費支出約2282元/月，超出2000元的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)。

考慮到中國人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化，贍養(yǎng)系數(shù)呈上升趨勢，2010年的系數(shù)應(yīng)高于1.97。

今年以來，將個稅“起征點”調(diào)高至3000元或5000元的建議不斷涌現(xiàn)。對此，接近財政部的專家不以為然，并建議目前不宜過分提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，要為個人所得稅改革留有空間。

中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所副所長高培勇認(rèn)為，鑒于居民收入來源日趨多元化，建立在綜合性收入基礎(chǔ)上的個稅調(diào)節(jié)，無疑更貼近居民收入分配差距現(xiàn)實。他還稱，一味提升（扣除標(biāo)準(zhǔn)）數(shù)額，不僅于整體改革目標(biāo)的實現(xiàn)無補，而且可能給未來的改革增添不必要的難題。

一位參與財政部個稅改革方案研究的專家說，假如“起征點”大幅上調(diào)，未來稅改再對有撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人的個人繳稅進(jìn)行個性化扣除時，“（個人所得稅）就沒有稅基了，因為都扣除了”。

實際上，自2003年中國提出個稅綜合征收與分類征收相結(jié)合目標(biāo)以來，至今并未取得突破性進(jìn)展。其難點之一在于，目前中國的稅收征管不適合綜合征收的個人所得稅制。

目前，中國對個稅實行源泉扣繳（如代扣代繳）和自行申報納稅兩種征稅方式。高培勇稱，這還停留于間接征收的水平。一旦脫離這種征管模式，稅務(wù)機關(guān)的運行可能難以適應(yīng)。

而當(dāng)前的輿論則反映出中低收入者對降低稅負(fù)的迫切期待。實際上，現(xiàn)行制度使得中低收入者承擔(dān)了個人所得稅的較大部分。

目前，稅務(wù)部門將年所得12萬元以上的納稅人視為高收入者。縱觀近四年的自行納稅申報數(shù)據(jù)，年所得12萬元以上的納稅人每年繳納稅款占個人所得稅當(dāng)年收入的三分之一左右。

換句話說，過去四年里，約三分之二的個人所得稅收入，來自年所得12萬元以下的中低收入者。上調(diào)“起征點”，從稅負(fù)下降水平和少交的稅金與收入之比來看，恰使中低收入者受益更多。

以扣除“三險一金”后月收入5000元為例，當(dāng)“起征點”上調(diào)至3000元，個人少繳納個稅150元，稅負(fù)下降46％；而富人的稅負(fù)變化很小。以扣除“三險一金”后月收入50000元水平為例，“起征點”上調(diào)至3000元，個人少繳納個稅300元，稅負(fù)僅下降2％。

另一思路：從稅率入手

除了提高“起征點”，個人所得稅改革另一個可以減輕中低收入者稅負(fù)的思路是，降低工薪所得稅率。

按照現(xiàn)行稅法，個人所得稅實行分類征收，應(yīng)稅所得分11項，其中，工薪所得扣除2000元費用之后，超出部分適用5％-45％的九級超額累進(jìn)稅率。由于九級稅率表是按上世紀(jì)80年代居民收入水平設(shè)計，其對中低收入者的定義已經(jīng)不適用于目前的狀況，稅率表急需調(diào)整。

按該稅率表，扣除“三險一金”和2000元費用后，超出金額在0元-500元、500元-2000元、2000元-5000元、5000元至2萬元，分別對應(yīng)5％、10％、15％和20％的稅率。對于超出部分在2萬元以上的，每隔2萬元，稅率增加5個百分點，最高稅率為45％。

在這一稅率表的前端，即超出金額在5000元以下的，個人所得稅累進(jìn)特別快，而這部分人正好對應(yīng)了目前主要的中低收入者。

如何調(diào)整稅率表？財政部財政科學(xué)研究所稅收政策研究室原主任孫鋼建議，低稅率的級距應(yīng)適當(dāng)拉大，并且簡化級距。“現(xiàn)在是九級，有個四五級就差不多了?！睂O剛說。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康提出，在剛過起征點的這個檔次上，可把稅率調(diào)低到1％，最高不超過2％，它對應(yīng)的是收入比較低的社會階層。這既將低收入群體納入納稅人范圍，又明顯降低他們的稅負(fù)。

對于中等收入階層，即月收入在3000元-7000元的人群，賈康建議，其超出部分按原來的最低稅率5％征收即可?！凹偃邕@樣，5％的稅率可以覆蓋到年收入8萬多元的人。”對于更高的收入，他建議再加大調(diào)節(jié)力度，強化收入再分配，即對更高的收入稅率可以從5％跳到15％，再跳到25％，最高到35％。

“對于第一個臺階是2000元還是5000元，都可以討論?！睂O鋼說，“現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是要不要動它?！彼Q，稅務(wù)部門也認(rèn)為邊際稅率應(yīng)該調(diào)，但是什么時候動，目前缺乏推力。

因為個人所得稅法是全國人大通過的法律，修改稅法中的個人所得稅九級累進(jìn)稅率，須經(jīng)全國人大常委會表決通過才可實施。

對于發(fā)改委深化經(jīng)濟體制改革意見中提到的“研究實施個人所得稅制度改革”，孫鋼認(rèn)為，除了在“起征點”和稅率表上做文章，還可以對納稅人標(biāo)準(zhǔn)和征稅范圍進(jìn)行改革。

6月9日，國家稅務(wù)總局下發(fā)通知，加強對高收入者個人所得稅征收。高培勇分析稱，考慮到發(fā)改委的審慎提法，今年的個稅改革很可能是在既有稅制下，通過加強征管來解決問題。

高培勇指出，對于個人所得稅，政府歷來有兩個工作思路：調(diào)整稅制和加強征管。前者要動現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)。后者則立足于在現(xiàn)行稅制體系的基礎(chǔ)上，通過加強個人所得稅的征管和堵漏增收行動，來提升其收入分配的調(diào)節(jié)作用。

高培勇表示，要解決或緩解中國收入分配矛盾，個稅改革已經(jīng)不容再拖。在抓緊出臺收入分配制度改革方案的形勢下，從根本上調(diào)整現(xiàn)行個人所得稅稅制結(jié)構(gòu)，著力強化建立在現(xiàn)行分類所得稅制基礎(chǔ)上的稅收監(jiān)管、加大對高收入者的個人所得稅征管力度無疑是必要的，但也必須與未來的作為改革目標(biāo)的個人所得稅綜合稅制相對接。

他建議，以加強個人所得稅的征收管理為契機，謀劃一場稅收征管的革命性變革，破解實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制的重重障礙，實現(xiàn)稅制與征管的“雙管齊下”。

調(diào)節(jié)收入分配存局限

國際經(jīng)驗顯示，個人所得稅既發(fā)揮籌集財政收入的職能，又能調(diào)節(jié)居民收入分配，被稱為“良稅”。

中國由于缺少調(diào)節(jié)財富存量的稅種，如不動產(chǎn)稅、贈與稅、遺產(chǎn)稅等，使得調(diào)節(jié)收入分配的重任集中于個人所得稅上。而個人所得稅因制度束縛、征管不嚴(yán)等原因，尚不能很好發(fā)揮這一功能。更有觀點認(rèn)為，即使個人所得稅改革付諸實踐，其結(jié)果能否實現(xiàn)收入分配更加公平，仍然存疑。

賈康指出，在調(diào)節(jié)收入分配方面，所得稅類和財產(chǎn)稅類相互配合效果較好。所得稅類調(diào)節(jié)流量的收入分配，財產(chǎn)稅類調(diào)節(jié)存量的收入分配。所得稅類又以個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的效果較好，通過累進(jìn)稅率和寬免額的方式，達(dá)到高所得者多繳稅、少所得者少繳或不繳稅的目的，促進(jìn)社會效率與公平的優(yōu)化權(quán)衡。

他認(rèn)為，中國現(xiàn)行個人所得稅制度，混同了高薪酬者和高收入者，但實際上，中國大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體，如私營廠主、企業(yè)老板，他們可以只給自己象征性地開一點薪酬，甚至也有完全不開薪酬的情況，尤其是在股票市場和房地產(chǎn)市場異常火爆的這些年，高薪酬者與高收入者愈發(fā)偏離。

從征管上看，工資薪酬所得稅最易控管，代扣代繳成本低、效率高，因而也是稅務(wù)機關(guān)實際征收力度最大的形式。制度上的不平等疊加征管上的此緊彼松，加劇了個人所得稅的逆向調(diào)節(jié)，使個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能大打折扣。

另有學(xué)者提出，目前中國存在“個稅改革幻覺”，實際上，即使個人所得稅轉(zhuǎn)型為綜合稅制，也不一定能有效調(diào)節(jié)貧富，實現(xiàn)公平。因為只有在收入功能滿足的情況下，調(diào)節(jié)功能才能發(fā)揮作用。目前，個人所得稅在整體稅收中占比不到7％，其調(diào)節(jié)貧富的能力是很有限的。

“對于個人所得稅改革，應(yīng)實行單一稅，政府的主要工作是‘補低’，完善社會保障，提供公共服務(wù)，縮小能力的差距。”劉尚希提出，每個人的平等發(fā)展，人的主體性得到彰顯，這才真正是調(diào)節(jié)分配、追求社會公平的目的所在。